王晉堂

黨的十七大上胡錦濤總書記的報告，明確談到“優(yōu)先發(fā)展教育”、“教育公平是社會公平的重要基礎”、“促進義務教育均衡發(fā)展”、“堅持教育公益性質”、“辦好人民滿意的教育”。這些重要論斷，必將加速義務教育的均衡發(fā)展，必然推動2006年全國人大常委會新修訂的《義務教育法》的實施。北京市等地正在制定本地區(qū)的實施辦法。一個義務教育均衡發(fā)展的新局面正在到來。

為了義務教育均衡發(fā)展，各地出臺了許多舉措。當一個事物存在諸多矛盾時，其中必有一個是主要矛盾。抓住了這個主要矛盾，其他矛盾就會迎刃而解。那么，義務教育均衡發(fā)展的主要矛盾是什么呢？或者說，義務教育均衡發(fā)展的“瓶頸”在哪里呢？我們認為，義務教育均衡發(fā)展的關鍵是學校均衡，學校均衡的關鍵在于教師的均衡?？梢哉f，義務教育能否均衡關鍵看教師，教師隊伍能否均衡關鍵看流動，教師流動能否實現(xiàn)關鍵在于教師收入分配制度的改革?，F(xiàn)在需要通過體制機制創(chuàng)新，加大義務教育階段學校教師和校長的交流力度，形成義務教育階段學校教師、校長統(tǒng)一管理的制度，促進區(qū)域內義務教育學校之間師資力量的均衡配置。當前學校之間教師收入差距客觀存在，成了制約教師流動的最大障礙。因而需要加快研究學校結構工資問題，在已有試點基礎上，加大教師工資改革力度，盡快實現(xiàn)義務教育教師實際收入的均衡，為推動教師合理流動提供制度保障。

可以說，教師收入分配制度的改革，或者簡稱“規(guī)范教師工資”，是義務教育均衡發(fā)展的關鍵。

教師“結構工資”的發(fā)生與學?！白曰I資金”的濫觴

讓我們回顧一下，“結構工資”是怎么一回事，它是如何出臺的。

上個世紀80年代末，北京市中小學管理體制改革出臺。這一改革有三個主要內容：校長負責制、教師聘任制、結構工資制。

“結構工資”是在公立學校國撥工資之外，由學校自籌資金，基本上按照“多勞多得、優(yōu)質高酬”的原則，給中小學教師發(fā)放的“額外收入”。鑒于當時教師收入低，又都是平均主義“大鍋飯”，施行“結構工資”的初衷，一是要提高教師待遇，二是要引入競爭機制，提高教師工作的積極性。國家勞動人事部門并沒有批準北京市的這一做法，但是它已成為既定事實。

學校自籌資金從哪里籌呢？當時主要靠校辦企業(yè)。此外，還有一些學校出租校舍，也有辦旅館、辦“加油站”、辦“小賣部”的；還有與一些大機關搞“共建”———我收你不夠“分數(shù)線”的學生，你給我“贊助費”。如果說前一種屬于辦實體的話，后一種已經(jīng)是“賣”學額了。

在大辦校辦企業(yè)時，曾經(jīng)出現(xiàn)校辦企業(yè)決定學校改革成敗的勢頭。有人甚至說：“學校的競爭，其實是校辦企業(yè)的競爭?！币驗閷W校自籌資金的多少決定著教師待遇的高低，也決定著學校的實力。但是，學校的校辦企業(yè)是不平衡的。1988年，北京市中小學有校辦企業(yè)1275家，覆蓋面為41%。其中，利潤達到百萬的有10家，創(chuàng)收在5萬元以上的占23%（其中創(chuàng)收在20萬元以上的占51家，10萬元以上的132家），5萬元以下的占77%———可見1988年校辦企業(yè)的多數(shù)所收無幾。而農村中小學、城市相當一部分中小學更是創(chuàng)收無門。當時，政府擬拿出5000萬元補上這個缺口，提法是“拿錢買機制”。稍后，在上個世紀80年代末90年代初的經(jīng)濟環(huán)境下，多數(shù)校辦工廠都“下了馬”。似乎一夜之間，“學校自籌”就斷了糧。當時學校有個說法，“自籌自籌，校長白了頭”。

也就是在這個時候，學校轉移了“自籌”的方向，目光轉向“贊助費”。對于好一點的學校（重點校和多數(shù)“二類?！保雽W的需求總是大于招生的數(shù)額。這就為“捐資助學”提供了前提條件。您的孩子要來嗎？請“自愿”捐助多少多少錢吧！那么，您這點“意思”，得多少呢？沒有統(tǒng)一標準，各校自定；頗有點“自由市場”的味道———“議價”。有人驚呼，一向被視為“清水衙門”的學校圣地，眼看就被“銅銹”污染了！而且混亂的金錢收支，引起社會一片非議，一方面必然加重家長的經(jīng)濟負擔，另一方面“亂收費”必然帶來一系列經(jīng)濟問題。過了幾年，教育行政部門出臺了“三限”的政策，“限人數(shù)、限分數(shù)、限錢數(shù)”?！叭蕖闭叩某雠_，等于承認了“收費”的合法性，超過班額、降低分數(shù)也都“有商量”了。這個口子一開，“小升初”（本來“政策”針對的是初中升高中）也包括中招，出現(xiàn)許多“亂相”，“尋租”現(xiàn)象開始涌動，權錢交易成了公開的秘密。最不可信的就是“限錢數(shù)”。對于一些熱門學校，超過“3萬”之限是司空見慣的，卻也是有關部門疏于追究和查處的。再后來，教育行政部門把“擇校生”作為一個志愿：一些學校成了兩個志愿，一個是“正常生”，不收擇校費；一個是“擇校生”，要收“3萬”———許多重點校這兩者之間只差1分，也就是“1分”就值了“3萬”。家長往往一邊交錢，一邊抱怨。

上個世紀90年代后期，“贊助費”（或者叫“擇校費”）已經(jīng)成了一些學?！白曰I資金”的主要甚至是基本來源。而且成了某些區(qū)縣財政的重要補充！一位區(qū)教委負責同志說，校長固然不愿意斷了這可觀的財源，區(qū)里又何嘗不指著這筆進項呢———沒有這筆錢，學校就該向區(qū)里要了。這大概是“擇校高收費”屢禁不止的另一方面的原因了。

教師“結構工資”植根于學校自籌資金，學校“自籌資金”始于校辦企業(yè)，發(fā)達于擇校高收費。教師“結構工資”自1988年冒出，迄今已經(jīng)整整20年。其利弊得失應該到了反思的時候了。

“結構工資”在提高教師收入的同時，也成了學校不均衡的體現(xiàn)

上世紀90年代中期以后，“學校的競爭就是校辦企業(yè)的競爭”已經(jīng)轉變?yōu)槭杖　百澲M”多少的競爭。越是名氣大的重點校，市場需求越盛，收費的門檻越高。學校自籌資金盡管要向各區(qū)縣上繳一部分（從10%到50%不等，也有全部返回學校的———各區(qū)縣自定百分比），但“結構工資”有了“自籌資金”的基礎；對于沒有“自籌資金”的學校，一般由區(qū)縣給予補貼，當然教師得到“結構工資”的標準也低一些。于是教師在不同學校的待遇差距拉大。近年，有關調查顯示，差距是2.5至3倍，實際上有的學校之間的差距還要大。城鄉(xiāng)之間、區(qū)際之間、校際之間除了政策待遇、硬件設施配備、錄取學生招生政策等多方面差距外，還有一個更重要的差距———教師待遇的差距。

教師待遇的差距對學校發(fā)展產生了巨大的影響，凸顯了“優(yōu)者愈優(yōu)”、“劣者愈劣”的“馬太效應”。當一部分學校日子愈來愈富足的同時，另一些學校卻陷入“吃低?！钡睦Ь?。

北京市在上個世紀80年代后期推出的“結構工資”，在一定時期內，對一部分學校改善教師待遇起了一定作用。但其弊端也是很明顯的。一是分散了校長辦學的精力?！靶ｉL姓‘錢，還是姓‘教”成了一個問題。二是漸漸異化，失去控制，不合理地拉大了學校和學校之間教師收入的差距，特別在義務教育階段，產生了相當大的負作用，既影響基礎教育的均衡，也破壞了教育公平的原則。

嚴格說來，公立學校的“創(chuàng)收”（包括“擇校費”、“贊助費”），都是國有而非一所學?？梢砸暈榧河械摹９W校的教師在同等情況下存在較大收入差距是不合理的。

“結構工資”現(xiàn)存的差距不僅成了實施教師合理流動的障礙，而且對教師流動產生了負面的導向作用。它導致了教師、尤其是骨干教師（或稱“優(yōu)秀教師”）從薄弱校向重點校的流動。我們不應該否認重點校教師工作的勤奮努力，不應該否定其工作業(yè)績與他們的師德、能力是密不可分的，也不應該忽視其工作的奉獻精神。但是重點?！吧春谩保菀住俺龀煽儭?，教師有“成就感”，也容易取得“成績”，待遇比較高也是事實。薄弱校的學生學習基礎差，教師費了九牛二虎之力也休想在升學率上與重點校一爭高低，氣力出得一點兒不比重點校的教師少，而待遇卻低得多。當對于學校和教師的評價以升學率為主要標準甚至是唯一標準時，其后果可想而知。農村的骨干教師往城鎮(zhèn)跑、城鎮(zhèn)的骨干教師往城里跑的現(xiàn)象不是時有所聞嗎？

教師的流動也在一定程度上“帶動”了學生的流動，學生不斷向城鎮(zhèn)學校、重點學校流動；生源的流動進一步加大了農村學校與城鎮(zhèn)學校、重點學校之間辦學質量上的差距?！皟?yōu)質教師”資源集中在少數(shù)重點學校；通過升學競爭擇優(yōu)錄取的分數(shù)高的學生也集中在那里。義務教育發(fā)展失衡的現(xiàn)狀導致教師資源配置的失衡，又進一步加劇了生源的不均衡。一些重點校還刻意為之，對薄弱校下手，“挖了教師挖學生”，使起點不公平的基礎上再添加競爭的不公平———而他們在“弱旅”前面“得勝回朝”還頗為自得。

有一種說法，在提到“優(yōu)質教育”時把教師分為“優(yōu)質教師”和“非優(yōu)質教師”。其實，這種說法在很多時候是一個“偽問題”。比如，同是某大學畢業(yè)生，應聘到重點校的就是“優(yōu)質教師”，被劃歸“優(yōu)質教育資源”，應聘到普通校或薄弱校的就不是“優(yōu)質教師”或者說是“非優(yōu)質教師”，被劃歸“非優(yōu)質教育資源”。這是不科學的，也是那些被劃歸“非優(yōu)質教育資源”的教師所不服氣的。本來嘛，“彼與彼年相若也，道相似也”，憑什么你進了“重點?！本褪恰皟?yōu)質教師”，我進了普通?；虮∪跣＞统闪恕胺莾?yōu)質教師”了呢？怎么昨天在薄弱校還讓人以“非優(yōu)質教師”相待，今天調入了重點校一下子就跨過“龍門”成了“優(yōu)質教師”？社會上以及某些教育行政部門的這種“區(qū)分”，是對一部分教師的不公平甚或是一種歧視。

工作在重點校的教師不僅待遇高，由于學校經(jīng)濟實力雄厚，得到發(fā)展的機會也多，進修、外出交流、出國的機會多，職稱評定、評優(yōu)評特（特級教師）的名額也多。據(jù)一個城市教育科研部門調查，該城區(qū)重點中小學校中，骨干教師、學科帶頭人以及受到市、區(qū)級以上獎勵的教師占全校教師的70%至80%；而在一般中小學校，這一類教師占全校教師的30%至40%。他們調查的結論是：重點學校建設的政策人為地擴大了校際之間教師資源的不均衡。重點學校建設產生的嚴重后果之一是導致優(yōu)秀教師資源相對集中。區(qū)域或校際之間福利待遇差距擴大，導致教師向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和福利待遇好的學校流動；不同類別學校之間提供的不同的個人專業(yè)發(fā)展機會，導致優(yōu)秀教師向更好的學校集中。

有鑒于此，現(xiàn)行公立中小學“結構工資”制應予終止，在落實“教師待遇不低于公務員”時，重新確定教師工資等級；在均衡義務教育資源配置時，均衡教師待遇。應該制定符合《中華人民共和國義務教育法》和《中華人民共和國教師法》的教師待遇規(guī)定，規(guī)范中小學教師工資待遇；就像2004年7月北京市規(guī)范公務員工資政策的出臺一樣迅速。近年來，終止“結構工資”提上了教育行政部門的議事日程。買斷北京市義務教育階段中小學校教師的“結構工資”，據(jù)測算一年需要30億元左右。但是，如果沖抵了目前學校一些“合理”的收入（比如出租校舍和學校其他資源等，這些收入應該屬于國有而不能算作學?！八接小保瑩?jù)估算可能用不了20億元。

還需要說明的是，“結構工資”固然對于教師待遇的提高曾經(jīng)有過“貢獻”，然而，這一部分錢本來應該是由政府“埋單”的，尤其在義務教育領域內。其次，在“結構工資”出臺大約過了10年之后，有媒體對社會上12大行業(yè)的收入做了一個排行，教師的待遇仍然屬于中等偏下的位置。有人說：“漲了半天，也沒漲過人家去?！背艘徊糠謱W校“富”起來，一部分教畢業(yè)班的主科教師（主要是任教中考、高考科目的教師）“收入”比較高外，對于多數(shù)學校的教師來說，教師工資還是偏低的。偏低的標準是什么？就是低于公務員的平均工資水平。

打造一個教師待遇均衡的平臺，既是義務教育均衡發(fā)展的關鍵，也是教育公平的表現(xiàn)

如前所述，義務教育均衡發(fā)展的關鍵是學校均衡，學校均衡的關鍵在于教師的均衡?？梢哉f，義務教育能否均衡發(fā)展關鍵看教師，教師隊伍能否均衡關鍵看流動，教師流動能否實現(xiàn)關鍵在于教師收入分配制度的改革。

新《義務教育法》明確：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設?！保ā读x務教育法》第四章第三十二條）校長和教師怎么流動？如果沒有一個教師待遇均衡的平臺，流動是不可想象的：待遇低的向待遇高的地方流動，固然沒有問題；待遇高的向待遇低的地方流動，則會受阻。

可以明確的是，現(xiàn)在需要通過體制機制創(chuàng)新，加大義務教育階段學校教師和校長的交流力度，形成義務教育階段學校教師、校長統(tǒng)一管理的制度，促進區(qū)域內義務教育學校之間師資力量的均衡配置。當前學校之間教師收入差距客觀存在，成了制約教師流動的最大障礙。因而需要加快研究學校結構工資問題，在已有試點基礎上，加大教師工資改革力度，盡快實現(xiàn)義務教育教師實際收入的均衡，為推動教師合理流動提供制度保障。

規(guī)范教師工資要做兩件事。一是落實“教師平均工資不得低于公務員水平”。1994年1月1日起施行的《中華人民共和國教師法》第六章第二十五條規(guī)定：“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高。”2006年6月29日全國人大常委會修訂的《中華人民共和國義務教育法》第四章第三十一條又重申：“教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平?！庇腥税岩徊糠帧笆杖搿陛^高的教師作為例子說，教師待遇不低了，有人把個別教師在校外“兼課”或做“家教”的收入作為教師“工資”（且不用說一些地方有明文規(guī)定禁止教師這類做法）都是不妥的。因此，在這件事上有必要公布教師平均工資水平與公務員平均工資水平的調查數(shù)字，以避免在此問題上“似是而非”的含糊之辭；還應該明確，落實“教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平”，與目前的全國事業(yè)單位工資制度改革是兩件事而不是一件事；在落實“教師平均工資水平不低于當?shù)毓珓諉T平均工資水平”方案出臺前，應該廣泛征求中小學教師的意見。

第二件事就是終止目前的學?！案髯詾檎钡摹敖Y構工資”?；A教育首先是義務教育的這一部分待遇應該由政府“埋單”；應重新制定標準，融入規(guī)范后的教師工資中去。有人認為，對于現(xiàn)有不均衡的教師待遇采取“限高、持中、補低”的做法值得商榷。規(guī)范教師工資的目標是兩點：一是提高教師工資待遇，使之不低于公務員平均工資水平；二是在此基礎上，實現(xiàn)同等教師工資均衡，打造一個待遇均衡的平臺，從而有利于教師的流動。

有人把規(guī)范教師工資放在事業(yè)單位系列，說等事業(yè)單位工資改革的時候再予解決。筆者認為，這是把教師工資的規(guī)范放錯了位置。雖然教師不是公務員，但是教師工資的規(guī)范，應該與公務員放在一起做?！督處煼ā泛托隆读x務教育法》明確地把教師平均工資與公務員平均工資“捆綁”在一起，此漲彼亦漲。這是把教育放在優(yōu)先地位的一個體現(xiàn)。而其他事業(yè)單位并沒有類似的法律法規(guī)。在規(guī)范公務員工資時，沒有同時把教師工資的規(guī)范提上議事日程，是一個失誤；把規(guī)范教師工資放到其他事業(yè)單位的工資改革中去處理，是對上述兩部法律的忽視；公務員工資規(guī)范了3年而教師工資的規(guī)范還沒有實現(xiàn)，是對于實施《中華人民共和國義務教育法》和《中華人民共和國教師法》的拖沓和滯后。還有人說，很多做工資改革研究的人“沒有想到這一點”。這個理由也站不住腳。有一位地方領導說，這件事如果在我們這個地區(qū)做（當?shù)貨]有“規(guī)范公務員工資”），我們會讓教師的工資先走一步，公務員的工資再提上來也不遲?？磥?，這也是一個對“優(yōu)先發(fā)展教育”的認識問題，是一個依法辦事、依法治教的問題。

規(guī)范教師工資，將結束教師“學校所有”身份，而成為“區(qū)域所有”，公立中小學的教師，才有了一個“公”字的色彩。一位老師說，“教師工資的均衡就是義務教育的均衡”，這話在一定程度上反映了教育均衡發(fā)展的實質和關鍵。義務教育均衡發(fā)展的“瓶頸”問題解決了，義務教育均衡發(fā)展就會出現(xiàn)一個嶄新的局面。有人為均衡后的義務教育描繪了這樣一種圖景：“學生就近入學，教師輪崗流動。”也就是說，以教師的流動解決學生舍近求遠“擇?！敝疅o奈。這不能不說是一個美好的愿景！

（作者系北京市政協(xié)教文衛(wèi)體委員會副主任、原北京一中校長）