摘要：2007年是我國“釘子戶”之年，在城市房屋拆遷中對被拆遷人個(gè)人利益補(bǔ)償遭遇公共利益要求對抗時(shí)，我國新頒布的物權(quán)法卻對公共利益的范圍之界定沒有明確的態(tài)度。如何借鑒國外相關(guān)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確界定公共利益，是保障個(gè)人利益和平衡公權(quán)力和私權(quán)利沖突的關(guān)鍵。
　　關(guān)鍵詞：房屋拆遷；公共利益；征收
　　
　　近些年，各地大型征地項(xiàng)目風(fēng)起云涌，“商業(yè)街”、“高爾夫俱樂部”等項(xiàng)目，都高舉“公共利益”的大旗暢快進(jìn)行著，其中為搞項(xiàng)目開發(fā)征地而引起的糾紛日益頻繁。但何謂公共利益，我國相關(guān)法律至今沒有進(jìn)行明確界定。直至2007年“重慶釘子戶”事件將房屋拆遷中對私權(quán)利保護(hù)和公共利益之界定的矛盾推到全國人民面前，才引起學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。
　　
　　一、房屋拆遷與征收
　　
　　隨著市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，很多城市進(jìn)入了快速擴(kuò)張階段，各種商業(yè)化或者公益化的項(xiàng)目名目繁多，使得相應(yīng)的房屋拆遷與補(bǔ)償矛盾成為全國各界關(guān)注的焦點(diǎn)。《物權(quán)法》通過立法已經(jīng)首要明確了私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯的原則，只承認(rèn)為了公共利益的需要，可以對民事主體的不動產(chǎn)和動產(chǎn)進(jìn)行征收，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，平衡民事主體的合法物權(quán)得到充分保護(hù)和為了公共利益對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收是我們需要迫切解決的問題。
　　“重慶釘子戶”到底是捍衛(wèi)權(quán)利的“英雄”還是濫用權(quán)利的“刁民”，至今仍眾說紛紜。其中關(guān)鍵還得了解我國應(yīng)該確立什么樣的征收制度。所謂征收就是指國家為了公共利益的需要，而利用公權(quán)力強(qiáng)制性地將集體或私人所有的財(cái)產(chǎn)征歸國有，或者對集體或私人財(cái)產(chǎn)權(quán)施加某種限制。征收其實(shí)就是國家對個(gè)人所有權(quán)進(jìn)行限制的典型表現(xiàn)，國家兼具公權(quán)力主體和財(cái)產(chǎn)權(quán)主體的雙重身份。因此，國家作為所有者有其特殊性，它可以不依市場價(jià)格進(jìn)行買賣，而是出于公共目的強(qiáng)制當(dāng)事人出賣其財(cái)產(chǎn)。通常，私人財(cái)產(chǎn)所有者不能像拒絕私人買主一樣拒絕政府，也不能堅(jiān)持按照市場價(jià)格支付補(bǔ)償，或是補(bǔ)償他對財(cái)產(chǎn)效用的主觀評價(jià)。
　　征收的權(quán)力如此之大，所以我們應(yīng)該嚴(yán)格限制它的適用，《物權(quán)法》只明確了在公共利益的需求下才能進(jìn)行征收。因此征收具有以下特性：征收的主體是國家，只有國家才能利用公共權(quán)力對集體或私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)，甚至將其強(qiáng)制性地移轉(zhuǎn)給國家。除國家之外，任何組織和個(gè)人都不享有公共權(quán)力，因而也不享有征收權(quán)。另一方面，征收的對象是集體或私有財(cái)產(chǎn)。被征收財(cái)產(chǎn)的范圍，除物權(quán)法上規(guī)定的動產(chǎn)、不動產(chǎn)之外，還包括物權(quán)法沒有規(guī)定的其他財(cái)產(chǎn)。從世界各國法律規(guī)定來看，即使是在對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)非常全面和完備的國家，也認(rèn)為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是絕對不受限制的權(quán)利。國家出于公共利益的需要，可以對私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收。所以，征收制度是各國法律普遍認(rèn)可的制度。各國法律都規(guī)定基于法律規(guī)定、正當(dāng)程序和公共利益的需要，可以對私人財(cái)產(chǎn)予以征收、征用。鑒于征收是對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大限制，征收行為的實(shí)施與個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益關(guān)系巨大，其將導(dǎo)致個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)被限制，甚至剝奪。所以，為了強(qiáng)化對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，各國法律大多是在憲法和物權(quán)法中對征收制度作出規(guī)定的。
　　
　　二、我國城市房屋拆遷之物權(quán)法立法現(xiàn)狀
　　
　　我國現(xiàn)行憲法第13條明確規(guī)定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈餀?quán)法依據(jù)憲法，通過三個(gè)條文對征收制度作出了進(jìn)一步的規(guī)定。第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)?！钡?21條規(guī)定:“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第42、44條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！钡?32條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！蔽覈餀?quán)法關(guān)于征收制度的規(guī)定不僅落實(shí)和完善了憲法的規(guī)定，而且建立了有關(guān)征收制度的基本規(guī)則。物權(quán)法關(guān)于征收制度的規(guī)定具有如下幾個(gè)特?點(diǎn)：
　　1.以基本法的形式明確了征收的條件
　　根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，征收必須符合以下幾項(xiàng)基本條件，即出于公共利益的需要、依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序、征收對象必須合法、征收后應(yīng)依法給予補(bǔ)償。
　　2.明確了征收制度適用的范圍
　　物權(quán)法有關(guān)征收制度的規(guī)定，不僅適用于所有權(quán)，而且適用于用益物權(quán)。但物權(quán)法所規(guī)定的征收，只限于將集體或私人所有權(quán)移轉(zhuǎn)為國家所有的情況，并不包含限制集體或私人所有權(quán)的處分權(quán)限這一含義。在實(shí)踐中，如果僅僅只是對所有權(quán)作出限制，就不能構(gòu)成征收。正是因?yàn)檎魇諏?dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以其為所有權(quán)取得的方式之一。國家不必要征得被征收人的同意即可取得所有權(quán)，且可以令原物的其他負(fù)擔(dān)消滅，從這個(gè)意義上說，征收可以被認(rèn)為是一種原始取得所有權(quán)的方式。
　　3.對征收后的補(bǔ)償規(guī)則作了具體的、可操作性強(qiáng)的規(guī)定
　　一般認(rèn)為，現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保障規(guī)范體系中的三層結(jié)構(gòu)，即宣告財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯條款、對財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制條款、對財(cái)產(chǎn)權(quán)征收征用后的補(bǔ)償條款。這三方面內(nèi)容是相輔相成、缺一不可的。在征收制度中，建立完善的補(bǔ)償制度尤為重要。我國物權(quán)法不僅規(guī)定了征收集體土地的補(bǔ)償，而且規(guī)定了單位個(gè)人的住宅及其他不動產(chǎn)的補(bǔ)償，這些關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定都比較詳細(xì)。
　　4.嚴(yán)格區(qū)別了征收、征用的概念
　　在關(guān)于所有權(quán)的一般規(guī)定中，物權(quán)法不僅規(guī)定了征收制度，還規(guī)定了征用制度。所謂征用，就是國家為了公共利益，在緊急情況下強(qiáng)制性地使用公民的私有財(cái)產(chǎn)。物權(quán)法第43條規(guī)定：“因搶險(xiǎn)、救災(zāi)等緊急需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征用單位、個(gè)人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)。被征用的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)使用后，應(yīng)當(dāng)返還被征用人。單位、個(gè)人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征用或者征用后毀損滅失的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。”盡管征收和征用在內(nèi)涵上有一定關(guān)聯(lián)，但物權(quán)法區(qū)分了征收和征用的概念。
　　(1)是否出于緊急需要。物權(quán)法強(qiáng)調(diào)征用必須是基于救災(zāi)、搶險(xiǎn)等緊急需要。換言之，征用一般是在緊急狀態(tài)下迫不得已才被采用的，緊急狀況主要指公共事務(wù)、軍事、民事的重大緊急需求等。而征收則不以緊急狀態(tài)的存在為其適用的前提，即使不存在緊急狀態(tài)，出于公共利益的需要也可以征收。
　　(2)適用對象不同。征收主要適用于不動產(chǎn)，依照物權(quán)法的規(guī)定，征收針對的對象是“集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)”。征用既適用于不動產(chǎn)，也適用于動產(chǎn)，所以物權(quán)法規(guī)定，征用適用于“單位、個(gè)人的動產(chǎn)和不動產(chǎn)”。因?yàn)榻^大多數(shù)動產(chǎn)都具有可替代性，可以在市場上購買到，所以實(shí)踐中征用的對象大多也是不動產(chǎn)。例如，緊急情況下征用他人的土地堆放防空器材，或在非典時(shí)期征用他人房屋以隔離病人。
　　(3)是否移轉(zhuǎn)所有權(quán)不同。一般來說，征收要強(qiáng)制移轉(zhuǎn)所有權(quán)，而且導(dǎo)致所有權(quán)永久性地移轉(zhuǎn)，所以征收是國家對私人所有權(quán)所采取的具體而特別的干預(yù)。但征用的目的只在獲得使用權(quán)。在征用的情況下，因?yàn)樗袡?quán)沒移轉(zhuǎn)，如果標(biāo)的物沒有毀損滅失，就應(yīng)當(dāng)返還原物；而在征收的情況下，不存在返還的問題。由于征收要發(fā)生所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，所以征收的程序比征用更為嚴(yán)格。
　　(4)在補(bǔ)償方面，物權(quán)法規(guī)定任何征收都要給予補(bǔ)償，而且必須依法補(bǔ)償。但是在征用財(cái)產(chǎn)使用完畢后，首先應(yīng)當(dāng)將征用財(cái)產(chǎn)返還給被征用人。比如征用了他人的房屋的，應(yīng)當(dāng)盡快騰空房屋，返還給被征用人。關(guān)于征用的補(bǔ)償，物權(quán)法只是規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，究竟如何補(bǔ)償，可以由雙方協(xié)商確定。另一方面，盡管征收在性質(zhì)上不同于買賣，且征收也不以完全補(bǔ)償為前提，但由于征收要移轉(zhuǎn)所有權(quán)，征收應(yīng)當(dāng)考慮市場價(jià)格。征用一般不移轉(zhuǎn)所有權(quán)，而只是使用財(cái)產(chǎn)，因而主要是對物本身的損害給予補(bǔ)償，不包括相關(guān)的利益。由于征收是所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，對被征收人造成的損失更大，對其作出的補(bǔ)償也相應(yīng)地更高一些。物權(quán)法關(guān)于征收制度的規(guī)定，對充分保護(hù)公民、法人的財(cái)產(chǎn)，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益具有十分重要的意義。鑒于實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了不少征收補(bǔ)償方面的糾紛，因此需要通過物權(quán)法的規(guī)定為司法裁判提供法律依據(jù)。物權(quán)法作為我國法律體系中的基本法律，已經(jīng)確立了征收制度的基本框架，行政法規(guī)、規(guī)章以及司法解釋只能夠在其框架內(nèi)加以細(xì)化規(guī)定，而不能違反物權(quán)法關(guān)于征收制度的基本精神。
　　
　　因此，我國物權(quán)法通過規(guī)定明確了我國征收法律制度，但該法強(qiáng)調(diào)征收的前提條件是為了公共利益，公共利益如何界定，物權(quán)法并未明確。筆者認(rèn)為，只有對公共利益進(jìn)行探討分析，才能真正貫徹征收法律制度。
　　
　　三、公共利益之界定
　　
　　何謂公共利益？我國現(xiàn)行憲法第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款雖然確立了財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度，仍然沒有在制度性的層面上充分界定“公共利益”和“補(bǔ)償”的原則性概念。尤其是其中的“公共利益