這是中國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方規(guī)章，同時(shí)也是一部填補(bǔ)中國行政程序立法空白的地方立法。
　　
　　里程碑式的立法
　　
　　9月20日，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)在北京釣魚臺(tái)國賓館舉行了“法治政府建設(shè)與行政程序——《湖南省行政程序規(guī)定》”高峰論壇。出席論壇的不但有北京大學(xué)法學(xué)院、中國政法大學(xué)、國家行政學(xué)院的權(quán)威行政法學(xué)專家，還有來自全國人大法工委、國務(wù)院法制辦等機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。
　　《湖南省行政程序規(guī)定》（下稱《規(guī)定》）只是一部地方性行政規(guī)章，為何引來如此隆重的關(guān)注？
　　中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年認(rèn)為，《規(guī)定》是我國首部系統(tǒng)規(guī)范行政程序的地方規(guī)章，其具有里程碑式的意義。
　　“這個(gè)規(guī)定的頒布和實(shí)施，使我們對(duì)行政程序法律制度的討論有了一個(gè)比較系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)文本，不再是紙上談兵。這一規(guī)定的頒布和實(shí)施，為我國法制政府建設(shè)和行政程序制度的完善進(jìn)行了有益的探索?！睉?yīng)松年對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
　　湖南省政府法制辦公室主任許顯輝介紹說，于10月1日施行的《規(guī)定》，自去年初即開始醞釀起草。今年2月18日，《規(guī)定》草案公布征求意見，4月9日由湖南省人民政府常務(wù)會(huì)議通過。
　　《規(guī)定》共十章一百七十八條，以“公民享有更多程序權(quán)利，政府承擔(dān)更多權(quán)利義務(wù)”為立法思路，貫穿了公開、參與、高效便民、信賴保護(hù)這四大原則。
　　
　　“三統(tǒng)一”的創(chuàng)舉
　　
　　行政法學(xué)界對(duì)《規(guī)定》給予了高度評(píng)價(jià)。
　　有專家認(rèn)為，從具體的條文規(guī)定來看，行政程序的規(guī)范化程度得到了大大提升，行政公開度和公眾參與度在全國的行政立法體系中也是遙遙領(lǐng)先。這是一個(gè)開明的省政府與一個(gè)飽含智識(shí)的行政法學(xué)界的一次成功合作。
　　北京大學(xué)法學(xué)院教授、公眾參與研究中心主任王錫鋅認(rèn)為，《規(guī)定》的最大亮點(diǎn)在于確定了行政程序的兩項(xiàng)最基本的原則：行政公開原則和公眾參與原則。這兩大原則如同《規(guī)定》的“飛天兩翼”。
　　王錫鋅認(rèn)為，行政公開原則和公眾參與原則是現(xiàn)代政府行政管理的兩大支柱。今年來發(fā)生的重慶釘子戶、廈門PX項(xiàng)目、上海磁懸浮爭議等事件，反映出我國政府在行政公開和公眾參與機(jī)制上的缺失。
　　“按照行政公開原則和公眾參與原則。政府的行政程序首先應(yīng)該是決策公開、公眾參與，然后才是補(bǔ)償乃至責(zé)任追究?！蓖蹂a鋅對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
　　行政公開原則必然要求政府信息公開。這使人聯(lián)想起今年5月1日剛剛生效的《中華人民共和國政府信息公開條例》——該條例的目標(biāo)即在于打造一個(gè)現(xiàn)代“陽光政府”。
　　“《規(guī)定》里的行政公開的范圍要比政府信息公開廣泛，其不但規(guī)定一般政府信息的公開，還規(guī)定了過程公開，也就是行政會(huì)議公開制度?！蓖蹂a鋅對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
　　《規(guī)定》的第149條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會(huì)議，可以公開舉行，允許公民、法人或者其他組織出席旁聽。
　　《規(guī)定》中的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度，也被學(xué)界看作是政府信息公開的一大創(chuàng)舉。
　　所謂規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度是指縣級(jí)以上人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一發(fā)布。
　　中國政法大學(xué)副校長馬懷德認(rèn)為，目前政府信息載體較多，但缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的政府信息發(fā)布平臺(tái)，公民往往難以辨別信息的真?zhèn)?，難以得到完整、權(quán)威的政府信息。
　　《規(guī)定》第一次以立法的形式規(guī)定，所有的政府紅頭文件必須統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一公布，第一次規(guī)定了統(tǒng)一政府信息發(fā)布的平臺(tái)，且明確規(guī)定：沒有公布的信息不得作為政府行政管理的依據(jù)，也對(duì)行政相對(duì)人不具有約束力。
　　聽證會(huì)是公眾參與的高級(jí)形式。《規(guī)定》專辟一章規(guī)定了“行政聽證”，分一般規(guī)定、行政決策聽證會(huì)和行政執(zhí)法聽證會(huì)三節(jié)。
　　《規(guī)定》中規(guī)定的聽證制度，新穎之處在于明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)聽證意見的合理考慮義務(wù)，以及在未采納情形下的說明理由義務(wù)和行政公開義務(wù)。而以往的法律規(guī)定往往只是要求行政機(jī)關(guān)考慮聽證意見，但對(duì)于是否采納聽證意見沒有進(jìn)行程序上的延伸規(guī)定，導(dǎo)致一度轟轟烈烈的聽證會(huì)落下了“流于形式”的印象。
　　王錫鋅認(rèn)為，《規(guī)定》強(qiáng)化了聽證會(huì)程序中的說明理由和行政公開的法定義務(wù)，這將使得行政決策的恣意性被大大排除，公眾意見有了真正得到尊重與采納的可能。
　　針對(duì)一些地區(qū)曾出現(xiàn)的“紅頭文件”過多、過濫和違法濫設(shè)權(quán)力問題，《規(guī)定》借鑒了美國聯(lián)邦登記制度以及我國上海、廣東等地的做法，規(guī)定了規(guī)范性文件登記制度、自動(dòng)失效制度：政府的規(guī)范性文件有效性只有5年，標(biāo)注了“暫行”、“試行”的文件有效期為2年，有效期滿則文件自動(dòng)失效。文件的制定機(jī)關(guān)應(yīng)在文件有效期滿前6個(gè)月對(duì)文件進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為需要繼續(xù)施行的應(yīng)重新公布，需要修訂的則要按程序辦理。
　　
　　“先地方后中央”的立法路徑
　　
　　中國政法大學(xué)教授王萬華是《規(guī)定》的主要起草者之一，她認(rèn)為《規(guī)定》的出臺(tái)，對(duì)于我國行政程序法立法的路徑和內(nèi)容都已經(jīng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。從立法路徑來講，它實(shí)際上已經(jīng)終結(jié)了學(xué)界之前的爭論。
　　此前，對(duì)于行政程序法立法的路徑的學(xué)界一直在爭論一個(gè)問題：是先中央后地方，還是先地方后中央。
　　“這個(gè)規(guī)定出臺(tái)后，我想中國的程序法典路徑已經(jīng)得出了一個(gè)結(jié)論，就是先地方后中央的立法路徑?！蓖跞f華對(duì)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說。
　　全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室副主任許安標(biāo)認(rèn)為，回顧我國的行政立法過程，可以歸納為“三波浪潮”：
　　第一波浪潮，是以權(quán)利救濟(jì)為核心的立法浪潮，其標(biāo)志是《行政訴訟法》的出臺(tái)；第二波浪潮是以《行政處罰法》為標(biāo)志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政許可法》為標(biāo)志，是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的立法浪潮，從更深的層次問題上回答了政府要干什么、不要干什么的問題。
　　“在這三波浪潮里面，我們都已經(jīng)深深地感受到了程序在這里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序規(guī)定又把這個(gè)立法浪潮向前推進(jìn)了一個(gè)層次。”許安標(biāo)說。
　　1989年出臺(tái)的《行政訴訟法》是我國首部部分規(guī)范行政權(quán)力的行政單行法。此后，我國出臺(tái)了《行政處罰法》、《行政許可法》等多部行政行為單獨(dú)立法。由此，確立了按行政行為的類別劃分的單項(xiàng)立法模式。
　　雖然，行政法學(xué)界有過多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，應(yīng)盡快出臺(tái)行政程序法。但是，統(tǒng)一的行政程序法始終沒有出臺(tái)。
　　王錫鋅認(rèn)為，單項(xiàng)立法模式有其合理性，但是局限性也很明顯。主要體現(xiàn)在：多部行政行為單獨(dú)立法，不完整、不系統(tǒng)、難以銜接統(tǒng)一。這不但造成了立法資源的浪費(fèi)，也不利于行政管理模式的創(chuàng)新。所以，目前需要進(jìn)行統(tǒng)一的行政程序立法。
　　“很多年前，全國人大法工委的一位老領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說過一句話，說我們的行政立法實(shí)行的是‘先零售后批發(fā)’的制度，先‘零售’了《行政處罰法》，接著要‘零售’《行政許可法》，可能以后還會(huì)涉及到收費(fèi)法，檢查法等等。這種‘零售’已經(jīng)達(dá)到一定程度了，恐怕是時(shí)候需要‘批發(fā)’一個(gè)統(tǒng)一的行政程序法了?！瘪R懷德如是說。
　　馬懷德期待著統(tǒng)一的全國行政程序立法能夠在《湖南省行政程序規(guī)定》的基礎(chǔ)上加快實(shí)施。“如果一時(shí)半會(huì)解決不了這個(gè)問題，我們希望是‘地方包圍中央，農(nóng)村包圍城市’，希望通過地方立法來推動(dòng)中央立法?！?br/>　　應(yīng)松年也認(rèn)為，在行政程序法規(guī)的制定上，地方先行一步意義重大。地方可以根據(jù)自身實(shí)際試行。國外很多地方也是先從地方開始，再到中央實(shí)施。以德國為例，其行政程序立法也是最先在其地方政府開始的。