尚 蕓 王達(dá)光

摘要社會(huì)保障基金是國(guó)家社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ),在保證社會(huì)公平、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面有著不可替代的作用。社會(huì)保障基金管理制度的改革是社會(huì)保障制度改革的重要組成部分。本文從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中委托—代理理論出發(fā),分析了社?；鸸芾磉\(yùn)營(yíng)中委托—代理關(guān)系的復(fù)雜性以及我國(guó)社?；鸸芾磉\(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題,并提出問(wèn)題解決的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞社會(huì)保障制度 社?；?委托—代理理論

中圖分類號(hào):C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

1 引言

基金一般是指由產(chǎn)品分配形成的、具有特定用途的資金。社會(huì)保障基金屬于廣義基金范疇的一種,是國(guó)家和社會(huì)從已有的社會(huì)財(cái)富中提存、積累并用以援助或補(bǔ)償社會(huì)保障對(duì)象的資金,是社會(huì)保障制度得以確立并能夠解決特定社會(huì)問(wèn)題的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著我國(guó)社會(huì)保障覆蓋面的不斷擴(kuò)大,社?；鹨?guī)模也日益龐大,根據(jù)《全國(guó)社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》,全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理全國(guó)社保基金,并負(fù)責(zé)制定全國(guó)社?；鸬耐顿Y策略、選擇并委托基金投資管理人、托管人對(duì)基金資產(chǎn)進(jìn)行投資運(yùn)作和托管等職能。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資產(chǎn)保管相分離是基金管理的一大特點(diǎn),在通常情況下社會(huì)保障基金的管理者不是資本金融市場(chǎng)上的投資理財(cái)專家,所以客觀上需要把社會(huì)保障基金委托一個(gè)專業(yè)的投資經(jīng)理來(lái)進(jìn)行有效的運(yùn)營(yíng)。這種資金所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,就決定了其中不可避免地會(huì)在基金委托人和基金托管人之間出現(xiàn)委托——代理問(wèn)題,產(chǎn)生信息的不完全和信息的不對(duì)稱等委托——代理風(fēng)險(xiǎn)。如何才能使社會(huì)保障基金實(shí)現(xiàn)有效、有序的運(yùn)營(yíng),如何最大可能地減少委托代理關(guān)系中的各種風(fēng)險(xiǎn)損失的發(fā)生,成了社會(huì)保障基金管理中的重要問(wèn)題。

2 我國(guó)社會(huì)保障基金投資管理委托代理關(guān)系的形成

基金通常由投資者、管理人、托管人三者作為基金的當(dāng)事人。投資者享有投資受益;基金管理人負(fù)責(zé)基金的管理操作;基金托管人作為基金資產(chǎn)的名義持有人,負(fù)責(zé)基金資產(chǎn)的保管和處置,對(duì)基金管理人的運(yùn)作實(shí)行監(jiān)督。在基金的投資、管理和運(yùn)營(yíng)中存在多重委托代理關(guān)系:投資者將資金交由管理人(基金公司)運(yùn)營(yíng),管理人將基金交由托管人托管,基金公司聘請(qǐng)基金經(jīng)理對(duì)基金進(jìn)行具體運(yùn)作。社會(huì)保障基金屬于廣義基金概念中一種,因此其管理模式也存在著多層委托代理關(guān)系,有著較長(zhǎng)的委托代理鏈。

(1)一級(jí)委托代理關(guān)系。社會(huì)保障基金由政府、雇主和雇員三方為主分擔(dān),用于保障受保障者基本生活需要,因此實(shí)際權(quán)屬主體為最終受益的被保障人;而社會(huì)保障基金在性質(zhì)上屬于社會(huì)公共基金,所以名義權(quán)屬主體為國(guó)家。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)從表面上來(lái)看管理的是一筆社會(huì)保障基金,但此基金真正的實(shí)際受益者則是廣大被保障者的長(zhǎng)期穩(wěn)定的社會(huì)保障權(quán)利。由此可以看出,繳納社會(huì)保障基金的被保障者與管理社?；鸬娜珖?guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)之間便形成了第一級(jí)的委托代理關(guān)系。

(2)二級(jí)委托代理關(guān)系。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)由于不是專門(mén)的理財(cái)專家,所以不能直接對(duì)社保基金進(jìn)行投資和營(yíng)運(yùn),而是委托給一個(gè)基金管理公司來(lái)具體進(jìn)行基金的管理和運(yùn)作。值得注意的是,辦法中原則規(guī)定了全國(guó)社?；鸬耐顿Y比例,銀行存款和國(guó)債投資的比例不得低于50%,其中銀行存款的比例不得低于10%;企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%;證券投資基金、股票投資的比例不得高于10%。由此可以看出,全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)不會(huì)將全部基金委托給經(jīng)理人,全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)保留了對(duì)基金管理的部分管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)把基金的部分經(jīng)營(yíng)權(quán)委托給具有社會(huì)保障基金投資管理資格的基金公司,從而形成了全國(guó)社會(huì)保障基金的二級(jí)委托代理關(guān)系,這也是本文探討的重點(diǎn)。

(3)三級(jí)委托代理關(guān)系?；鸸镜慕?jīng)理人即社會(huì)保障基金投資管理人運(yùn)用基金的現(xiàn)金資產(chǎn)選擇投資工具——金融投資和實(shí)業(yè)投資,金融投資工具包括股票、債券、以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的證券、衍生證券等;實(shí)業(yè)投資包括房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等不動(dòng)產(chǎn)。但是社會(huì)保障基金投資管理人不能直接投資創(chuàng)辦實(shí)業(yè)公司。在這里,基金經(jīng)理人投資的社會(huì)保障基金參與實(shí)業(yè)公司在資本市場(chǎng)上的融資等金融活動(dòng),與實(shí)業(yè)公司形成了第三級(jí)委托代理關(guān)系。

3 我國(guó)社會(huì)保障基金投資管理中委托代理問(wèn)題的產(chǎn)生

從社會(huì)保障資金的所有權(quán)到經(jīng)營(yíng)權(quán)過(guò)程中出現(xiàn)了冗長(zhǎng)的代理鏈,就決定了其中不可避免地會(huì)在基金委托人和基金托管人之間出現(xiàn)委托——代理問(wèn)題(特別是上文提到的第二個(gè)委托關(guān)系中),從而產(chǎn)生信息的不完全和信息的不對(duì)稱等委托——代理風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)代理人道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生也不可避免。

(1)由于信息不對(duì)稱導(dǎo)致的代理風(fēng)險(xiǎn)。委托代理中的任何一方擁有的信息資源越是豐富,在這種委托代理契約簽訂和執(zhí)行過(guò)程中擁有的潛在的信息優(yōu)勢(shì)就越是明顯,所以信息的劣勢(shì)方就會(huì)失去部分的即得利益。我國(guó)的社會(huì)保障基金由于存在著不同的契約安排,在其管理過(guò)程中產(chǎn)生了三個(gè)層次上的委托—代理關(guān)系:社會(huì)保障基金投資人(被保障人)委托全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)作為基金發(fā)起人(委托人),委托人將基金資產(chǎn)交由基金管理人(基金公司)、基金托管人(銀行)進(jìn)行資產(chǎn)管理,具體由基金管理人(基金公司) 經(jīng)理人員進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。在社會(huì)保障基金冗長(zhǎng)的委托代理鏈里,作為社會(huì)保障的投資人處于最初始的代理鏈中,由于缺乏信息的反饋,處于信息劣勢(shì);而作為社會(huì)保障基金管理者的基金公司和基金經(jīng)理卻是資本金融市場(chǎng)上的理財(cái)專家,無(wú)論是對(duì)復(fù)雜的金融市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)狀況和對(duì)金融市場(chǎng)中各種金融工具的情況等信息都遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝過(guò)一般的投資者。在這種情況下,基金經(jīng)理可能把社保基金投資于規(guī)定的投資種類和范圍之外,從而對(duì)基金的安全形成巨大的威脅。所以在這種信息極不對(duì)稱的情況下,潛在的委托代理風(fēng)險(xiǎn)是不可避免。

(2)由于利益沖突導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)指代理人可能故意采取有利于自己而損害委托人利益的行為。道德風(fēng)險(xiǎn)存在的內(nèi)因是委托人與代理人利益主體的不一致,委托人的目標(biāo)是利潤(rùn)最大化和資本增值,而代理人追求的目標(biāo)往往是企業(yè)家效用的最大化,這兩個(gè)目標(biāo)函數(shù)通常并不相同, 因而存在著利益上的沖突。作為社會(huì)保障基金代理鏈中的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)(全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)下設(shè)各地機(jī)構(gòu))和具有社?；鸸芾碣Y格的基金公司和基金經(jīng)理都有追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī),所以代理人便可能利用委托人委托的資源決策權(quán)謀取自己的利益。比如,基金管理人可能會(huì)根據(jù)自己的利益直接貪污基金資產(chǎn)或?qū)①Y產(chǎn)挪做他用(2006年,云南省紅河州原民政局局長(zhǎng)羅理誠(chéng)因涉嫌挪用6000余萬(wàn)元農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和受賄罪被判處了無(wú)期徒刑);或者基金經(jīng)理為了追求高風(fēng)險(xiǎn)高收益的投資工具(如期貨期權(quán)市場(chǎng))而盲目冒險(xiǎn)投機(jī)經(jīng)營(yíng)等,這樣的投資活動(dòng)有悖于社會(huì)保障基金保值增值的投資原則。

(3)基金投保人、委托人對(duì)基金代理人的監(jiān)管缺位。社會(huì)保障基金數(shù)量巨大,在操作過(guò)程中潛伏著巨大的風(fēng)險(xiǎn),如不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,可能造成巨大的損失,影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展,產(chǎn)生政治風(fēng)險(xiǎn),因此對(duì)基金必須進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督管理。首先,作為持有社?；鸬耐侗Ｈ耸芤嫒耸菑V大沒(méi)有相關(guān)專業(yè)知識(shí)或相關(guān)專業(yè)知識(shí)相對(duì)欠缺的社會(huì)民眾,再加上我國(guó)沒(méi)有完善的信息披露機(jī)制對(duì)基金運(yùn)行情況進(jìn)行及時(shí)的公布,所以投保者對(duì)基金管理和運(yùn)作缺乏了解,就造成了社會(huì)保障基金社會(huì)監(jiān)督的缺失。而新加坡的中央公積金計(jì)劃的成功運(yùn)營(yíng)與嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督是分不開(kāi)的;其次,在社會(huì)保障基金籌集之后,各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)管理委員會(huì)應(yīng)對(duì)其運(yùn)營(yíng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督,對(duì)其運(yùn)營(yíng)的業(yè)績(jī)和收益及時(shí)進(jìn)行掌握,但是由于管理委員會(huì)對(duì)社保基金投資運(yùn)作缺乏專業(yè)的機(jī)構(gòu)和人員,所以很難適應(yīng)基金的監(jiān)督管理工作。而新加坡中央公積金局聘請(qǐng)5位投資專家負(fù)責(zé)投資監(jiān)督這方面的工作,每月向公積金局遞交投資報(bào)告,每3個(gè)月召開(kāi)一次投資會(huì)議,報(bào)告本季度工作實(shí)績(jī),這也為我國(guó)的監(jiān)督工作提供了借鑒。

(4)社會(huì)保障基金市場(chǎng)的不完全競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的效率損失。經(jīng)濟(jì)效率的高低取決于交易中的競(jìng)爭(zhēng)水平,越是接近充分競(jìng)爭(zhēng)的交易市場(chǎng),經(jīng)濟(jì)效率越高。智利養(yǎng)老基金由20多家退休基金管理公司管理,由于存在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),2000年投資的平均收益率達(dá)14.4%。假定交易市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng),具有足夠數(shù)量的擁有一定資產(chǎn)規(guī)模和運(yùn)營(yíng)能力的基金投資公司,基金理事會(huì)可以在各個(gè)基金投資公司之間自由選擇,則委托代理交易可以達(dá)到帕累托最優(yōu)。而現(xiàn)階段由于我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的不完善,社會(huì)保障基金不具有競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。如委托投資管理人管理和運(yùn)作的全國(guó)社會(huì)保障基金資產(chǎn)由社?；饡?huì)選擇的托管人托管,僅有南方、博時(shí)、華夏、鵬華、長(zhǎng)盛、嘉實(shí)6家基金公司在2002年底獲得社保基金管理資格,2004年增至10家專業(yè)投資機(jī)構(gòu)。社保基金市場(chǎng)和代理人競(jìng)爭(zhēng)缺失直接導(dǎo)致了基金運(yùn)營(yíng)的效率損失。

4 我國(guó)社會(huì)保障基金投資管理中的委托代理問(wèn)題的解決措施

(1)嚴(yán)格托管人的選擇,為基金的投資管理提供安全的保證。由于存在前述問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn),全國(guó)社會(huì)保障基金在投資時(shí)必須把安全性原則放在首位。在冗長(zhǎng)的社會(huì)保障基金代理鏈中,作為基金管理者的代理人是金融市場(chǎng)上的理財(cái)專家,無(wú)論是對(duì)當(dāng)今復(fù)雜的金融市場(chǎng)狀況還是對(duì)基金投資本身,其掌握的信息都遠(yuǎn)勝于一般投資人,在這種信息極不對(duì)稱的情況下,潛在的委托代理風(fēng)險(xiǎn)顯然不可避免。因此,對(duì)基金托管人進(jìn)行具體分析、慎重選擇,對(duì)于防范委托代理問(wèn)題至關(guān)重要。首先應(yīng)建立完善的基金管理公司信用評(píng)級(jí)制度,對(duì)基金管理公司近年的投資收益進(jìn)行評(píng)估和分析,信用級(jí)別按其收益率進(jìn)行評(píng)比,選擇收益率高,無(wú)違規(guī)操作的基金公司作為社?；鸸芾砉?。建立此項(xiàng)制度后基金管理者的利益和行為就不僅僅與當(dāng)前所獲利益掛鉤,而且還會(huì)與未來(lái)利益掛鉤。其次我國(guó)也可以借鑒智利模式,讓更多有實(shí)力的基金公司參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)并規(guī)定基金公司最低運(yùn)營(yíng)利率,這樣一方面可以避免現(xiàn)階段社會(huì)保障基金沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)帶來(lái)的效率損失,另一方面基金公司之間存在競(jìng)爭(zhēng),可以激勵(lì)其更加努力地對(duì)基金進(jìn)行運(yùn)營(yíng),以保證基金的增值。

(2)制定科學(xué)有效的激勵(lì)約束機(jī)制,防范委托代理中的道德風(fēng)險(xiǎn)。委托代理理論認(rèn)為可以通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制的設(shè)計(jì)來(lái)解決委托代理風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題,其核心在于建立一個(gè)合理的激勵(lì)機(jī)制。智利退休基金管理公司的管理費(fèi)用(成本+盈利)取決于各個(gè)不同公司間的競(jìng)爭(zhēng),基金管理公司資金的2%作為支付給管理公司的費(fèi)用,這種競(jìng)爭(zhēng)加激勵(lì)的做法,為智利的養(yǎng)老金投資帶來(lái)了很高的投資收益(2000年投資的平均收益率達(dá)14.4%)。我國(guó)現(xiàn)行的社?；鸸静活櫶潛p照拿高額管理費(fèi)(社?；?008年凈虧損近393億元,盈利較2007年減少約1500億元,其管理人報(bào)酬卻由2007年的6.2億元升至8.6億元,交易費(fèi)用也猛增了5.57億)這種現(xiàn)象是極其不合理的。所以我國(guó)應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲辦法,讓基金公司感覺(jué)到來(lái)自市場(chǎng)的壓力。如我們可以將托管人的報(bào)酬分為兩部分:管理年費(fèi)和業(yè)績(jī)報(bào)酬。管理年費(fèi)是投資管理人為經(jīng)營(yíng)管理基金每年從基金收益中按一定比例提取的費(fèi)用;業(yè)績(jī)報(bào)酬按投資收益進(jìn)行提取。這種方式對(duì)托管人體現(xiàn)著邊際報(bào)酬遞增,容易激發(fā)托管人努力提高投資收益,并加強(qiáng)管理。

(3)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障基金的專業(yè)化管理。社會(huì)保障基金的管理制度應(yīng)將社?；鸬男姓芾砼c運(yùn)營(yíng)管理職能相分離。西方公共基金監(jiān)管制度之所以有效,就在于有一個(gè)獨(dú)立于政府、而向基金利益相關(guān)人負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。如美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)監(jiān)管工作主要由財(cái)政部部長(zhǎng)、社會(huì)保障署署長(zhǎng)和勞工部部長(zhǎng)等5人組成的社會(huì)保障信托基金委員會(huì)負(fù)責(zé),對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金投向、投資方式、投資收益的處理和投資原則的執(zhí)行情況等進(jìn)行監(jiān)督和稽核,以保證基金安全、高效運(yùn)行。新加坡中央公積金局依法獨(dú)立操作,其他部門(mén)不加干預(yù)從而也保證了其運(yùn)營(yíng)的專業(yè)化。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,政府的職能定位應(yīng)只限定于通過(guò)法律和法令規(guī)定社會(huì)保障基金投資的領(lǐng)域、種類和限制,以減少投資風(fēng)險(xiǎn)這些領(lǐng)域;社會(huì)保障基金在具體的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中可以借鑒保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的做法,建立類似的垂直領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)保障監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)社保基金的資金投向、投資方式、投資收益的處理和投資原則的執(zhí)行情況等進(jìn)行監(jiān)督,以保證基金安全高效的運(yùn)行。

注釋

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