張淑玲 雷 越 鄒曉雯 劉金清 鐘 誠

摘要:我國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害損失較嚴(yán)重的國家之一,每年都因自然災(zāi)害而使國民經(jīng)濟(jì)和人民生活遭受巨大的負(fù)面影響。特別是2008年發(fā)生的南方冰雪災(zāi)害和汶川地震,更是暴露出我國巨災(zāi)保障體系的缺失,建立完善的巨災(zāi)保障體系已經(jīng)勢在必行。筆者根據(jù)我國的具體國情,提出了建立區(qū)域性強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的設(shè)想。

關(guān)鍵詞:區(qū)域性,巨災(zāi)保險(xiǎn);巨災(zāi)委員會

Abstract:China is one of the few countries that has has suffered serious losses caused by natural disasters every year. In particular,in 2008 the South snow disaster and Wenchuan earthquake exposed the lack of Chinas catastrophic security system,Establish a sound security system has been Imperative. According to Chinas specific national conditions,the author proposed the vision that we should establish a regional catastrophe insurance system .

Key Words:regional,catastrophe insurance,catastrophe Committee

中圖分類號:F840.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:B文章編號:1674-2265(2009)11-0069-04

一、我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障現(xiàn)狀分析

(一)我國巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保障現(xiàn)狀

中國幅員遼闊、人口眾多、氣候和地理地質(zhì)條件復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境脆弱,而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和減災(zāi)能力都比較薄弱,所以,中國是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害造成損失嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。中國的自然災(zāi)害種類多,除了沒有火山災(zāi)害外,世界上其它自然災(zāi)害都有不同程度的出現(xiàn),包括干旱、洪澇、臺風(fēng)、地震、冰雹、冷凍、暴風(fēng)雪、林火、病蟲害、崩塌、滑坡、泥石流、風(fēng)沙暴、風(fēng)暴潮、海浪、海冰、赤潮等。其中,又以地震和洪澇災(zāi)害最為嚴(yán)重,據(jù)統(tǒng)計(jì),中國因各類自然災(zāi)害的死亡人口中,地震造成的損失最大,死亡人數(shù)占總數(shù)的54%,其次是洪澇干旱等氣候?yàn)?zāi)害,死亡人數(shù)占總數(shù)的40%。

長期以來, 我國受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響,在災(zāi)害發(fā)生后,政府往往負(fù)責(zé)災(zāi)害兜底,安排財(cái)政資金負(fù)責(zé)災(zāi)民救濟(jì)和災(zāi)后重建。事實(shí)上, 由政府支出的救災(zāi)資金只是財(cái)政支出計(jì)劃的一小部分, 巨災(zāi)發(fā)生時(shí),相對于災(zāi)害所造成的損失來講, 政府救濟(jì)資金只是非常少的一部分。1991- 2005 年的15 年間, 自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)為27845.8 億元, 政府的累計(jì)救災(zāi)支出為524.98 億元, 僅占直接經(jīng)濟(jì)損失的1.9%,占國家財(cái)政支出的0.25%。

在一些發(fā)達(dá)國家,保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)賠付中占有重要地位,保險(xiǎn)賠償通常能占到巨災(zāi)損失的30%到40%,而我國保險(xiǎn)業(yè)從總體上講實(shí)力還不強(qiáng),國民保險(xiǎn)意識薄弱,1995年后保險(xiǎn)公司更是退出了巨災(zāi)保險(xiǎn)市場,因此保險(xiǎn)公司在災(zāi)害損失補(bǔ)償中所起的作用不大。例如,截至2009年5月10日,保險(xiǎn)業(yè)對汶川地震保險(xiǎn)理賠基本完成,合計(jì)賠付逾16.6億元,與巨大的損失相比是杯水車薪。

可見,在巨災(zāi)損失補(bǔ)償中,政府撥付財(cái)政資金予以救濟(jì),不僅數(shù)額有限而且占用了本來應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金,影響了國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;而保險(xiǎn)公司由于缺乏政府的支持,發(fā)揮的作用也十分有限。因此,借鑒國外巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),建立一種符合中國國情的巨災(zāi)保障體系勢在必行。

(二)建立全國統(tǒng)一參保的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系難度極大

在巨災(zāi)體系的理論探討中,有學(xué)者提出建立全國統(tǒng)一參保,將洪水、地震和臺風(fēng)等我國面臨的主要巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入一張保單承保范圍的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,即“一張保單保全國”。

筆者認(rèn)為,這種制度雖然實(shí)現(xiàn)了巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)以及不同險(xiǎn)種之間的分散,但具體實(shí)行起來難度極大,原因如下:(1)保費(fèi)單向轉(zhuǎn)移有失公平。我國氣候和地理地質(zhì)條件差異很大,各地區(qū)面臨的風(fēng)險(xiǎn)也很不相同。以洪水為例,四川、湖南、貴州、湖北、浙江、吉林等省份面臨的洪水風(fēng)險(xiǎn)極大,而陜西、山西、寧夏、新疆、青海、西藏等省份受洪澇災(zāi)害影響較小,幾乎沒有發(fā)生過洪澇災(zāi)害。加之山西、寧夏等內(nèi)陸省份經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá),居民的收入水平不高,保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力較差,倘若建立全國統(tǒng)一參保的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,則山西、寧夏等省份只有交納保費(fèi)的義務(wù),而從損失概率上講幾乎不能得到任何回報(bào),權(quán)利義務(wù)不對等。這種保費(fèi)單向轉(zhuǎn)移的作法有違市場經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的規(guī)律,還有可能會引起風(fēng)險(xiǎn)低發(fā)區(qū)居民的抵觸情緒,損害參保積極性,使其難以推廣下去。而且,要求山西、寧夏省份為浙江等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的省份交納巨災(zāi)保費(fèi),也將加重其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),不利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)。(2)技術(shù)難度大。建國以來我國從未建立過規(guī)范的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,無論是技術(shù)水平、保險(xiǎn)意識還是建設(shè)經(jīng)驗(yàn),各方面條件還很不成熟,在這種情況下“一張保單保全國”,不但進(jìn)一步加大了保單的設(shè)計(jì)難度,而且為宣傳和實(shí)行該制度要花費(fèi)相當(dāng)多的人力、物力、財(cái)力,如此巨大的工程可能會因困難太大而半途而廢。因此,應(yīng)將有限的精力集中于最需要保障的地區(qū)。

(三)保險(xiǎn)公司有責(zé)任和實(shí)力參與我國的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系

保險(xiǎn)具有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、資金融通、社會管理三大職能,保險(xiǎn)公司作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體,能通過分保等經(jīng)濟(jì)手段將各種災(zāi)害事故損失風(fēng)險(xiǎn)在盡可能大的范圍乃至全球范圍內(nèi)分散,從而具有強(qiáng)大的補(bǔ)償力;權(quán)利義務(wù)關(guān)系的雙向化使其具有更高的宏觀補(bǔ)償效率,這是其他補(bǔ)償方式所不具備的優(yōu)勢。因此保險(xiǎn)補(bǔ)償是一種最具優(yōu)勢的災(zāi)害補(bǔ)償方式,應(yīng)當(dāng)在巨災(zāi)損失的補(bǔ)償中占有重要位置。此外,國內(nèi)保險(xiǎn)業(yè)恢復(fù)三十年來,保險(xiǎn)實(shí)力不斷壯大。截止到2008年底,我國保險(xiǎn)資金已經(jīng)達(dá)到3.3萬億元,幾十年的發(fā)展也使保險(xiǎn)業(yè)積累了豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn),此外,1995年以前我國曾經(jīng)營過地震等巨災(zāi)保險(xiǎn),也有一定的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)可以借鑒。

二、建立符合中國國情的巨災(zāi)保障體系——區(qū)域性強(qiáng)制保險(xiǎn)

盡管經(jīng)過幾十年的飛速發(fā)展,我國保險(xiǎn)業(yè)取得了舉世矚目的成就,但是我國國民的保險(xiǎn)意識還相當(dāng)?shù)?2007 年我國保險(xiǎn)密度為69. 6,全球排名第69位,保險(xiǎn)深度僅為2. 9 % ,排名第48名,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。國民缺乏風(fēng)險(xiǎn)觀念,保險(xiǎn)意識落后。因此,保險(xiǎn)公司參與巨災(zāi)保險(xiǎn)制度必須以法律形式強(qiáng)制實(shí)施,要求巨災(zāi)區(qū)域所有的財(cái)產(chǎn)主(包括居民和企業(yè))廣泛投保巨災(zāi)保險(xiǎn),才能有效發(fā)揮保險(xiǎn)大數(shù)定律的作用,否則將可能因?yàn)橥侗２蛔?、逆向選擇嚴(yán)重等問題使保險(xiǎn)公司退出巨災(zāi)保險(xiǎn)市場。因此,根據(jù)具體國情,借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),筆者認(rèn)為適合我國國情的巨災(zāi)保障體系應(yīng)當(dāng)是“政府主導(dǎo),保險(xiǎn)公司參與的區(qū)域性強(qiáng)制保險(xiǎn)制度”。

區(qū)域性強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的基本框架是:保險(xiǎn)公司在國家的支持下與政府一同承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn),國家建立統(tǒng)管全國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的組織——巨災(zāi)委員會,并開展以下工作。

(一)風(fēng)險(xiǎn)評估和區(qū)劃

政府組織氣象、地質(zhì)等有關(guān)專家對全國各地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估,將受到地震洪澇災(zāi)害嚴(yán)重威脅的地區(qū)分別劃入兩大巨災(zāi)區(qū)。例如,可以將河北、云南、四川、遼寧四省劃為地震區(qū),將湖南、湖北、浙江等省劃入洪澇區(qū)。如果技術(shù)力量允許,還可以細(xì)分不同風(fēng)險(xiǎn)等級。

(二)費(fèi)率厘定和保單設(shè)計(jì)

作為一種關(guān)乎社會公眾利益的保險(xiǎn)計(jì)劃,巨災(zāi)保險(xiǎn)必須稟持公平公正的原則,由國家組織精算機(jī)構(gòu)、災(zāi)害研究機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司等相關(guān)部門根據(jù)巨災(zāi)區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口數(shù)量、財(cái)產(chǎn)集中度等情況設(shè)計(jì)統(tǒng)一的洪水保險(xiǎn)單和地震保險(xiǎn)單及費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)狀況不同,其費(fèi)率和保險(xiǎn)金額設(shè)定也應(yīng)有所差異。對面臨巨災(zāi)嚴(yán)重威脅的地區(qū),要采取足夠高的費(fèi)率以引導(dǎo)居民和企業(yè)遠(yuǎn)離重災(zāi)區(qū)。

保單只承保居民最基本的住房和生活費(fèi)用,并設(shè)立一定的免賠額和責(zé)任限額,投保人享受國家的費(fèi)率補(bǔ)貼,使費(fèi)率控制在投保人可以承受的范圍內(nèi)。

(三)立法強(qiáng)制實(shí)施

我國現(xiàn)有關(guān)于防治自然災(zāi)害的法律只有《防震減災(zāi)法》,相關(guān)的法律體系建設(shè)較為落后,因此要盡快制定《巨災(zāi)保險(xiǎn)法》等相關(guān)的巨災(zāi)法律法規(guī),明確各參與主體的法律地位及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

國家在洪澇區(qū)和地震區(qū)實(shí)行強(qiáng)制巨災(zāi)保險(xiǎn)制度,采取各種強(qiáng)制或鼓勵措施要求巨災(zāi)區(qū)內(nèi)所有家庭和企業(yè)都必須參保,如要求貸款銀行履行如實(shí)告知貸款人相關(guān)信息的義務(wù),不購買巨災(zāi)險(xiǎn)將無權(quán)獲得銀行貸款;對于參保企業(yè)實(shí)行一定的優(yōu)惠政策等。

保險(xiǎn)公司和巨災(zāi)委員會均可提供巨災(zāi)保險(xiǎn)單,為防止巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)過大從而使保險(xiǎn)公司破產(chǎn),國家應(yīng)根據(jù)各公司的承保能力分別對其設(shè)定承保限額,并對該業(yè)務(wù)實(shí)行免稅。保險(xiǎn)公司在其承保限額內(nèi)向投保人提供巨災(zāi)保險(xiǎn),當(dāng)承保限額已滿或標(biāo)的不符合承保條件時(shí),保險(xiǎn)公司可以分保以擴(kuò)大承保能力或?qū)⑵滢D(zhuǎn)移給巨災(zāi)委員會。巨災(zāi)委員會負(fù)責(zé)剩余巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的經(jīng)營,并將其承保業(yè)務(wù)的一定比例向再保險(xiǎn)市場分出。

(四)巨災(zāi)基金

巨災(zāi)委員會下設(shè)全國巨災(zāi)保險(xiǎn)基金,包括地震基金和洪水基金兩個(gè)子基金。巨災(zāi)保險(xiǎn)基金由巨災(zāi)保險(xiǎn)委員會或者委托信譽(yù)度高的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)代為投資管理,以保證基金的安全和保值增值。地震基金和洪水基金之間有必要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),當(dāng)其中一種巨災(zāi)的發(fā)生使其對應(yīng)基金耗竭時(shí),巨災(zāi)委員會有權(quán)動用另一個(gè)巨災(zāi)基金中的一定比例資金來救助災(zāi)民。巨災(zāi)基金的來源包括:中央政府撥付的初始準(zhǔn)備金;巨災(zāi)委員會銷售巨災(zāi)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入;中央政府和巨災(zāi)區(qū)各級地方政府每年提取的一定比例的財(cái)政資金;巨災(zāi)基金的投資收益;巨災(zāi)福利彩票的發(fā)行收入等。此外,巨災(zāi)委員會可以從巨災(zāi)保險(xiǎn)基金每年的投資收益中拿出一部分用于居民住宅加固、防災(zāi)工程建設(shè)的補(bǔ)貼,以提高災(zāi)區(qū)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(五)巨災(zāi)補(bǔ)償順序

巨災(zāi)損失的補(bǔ)償順序依次為:災(zāi)民自行負(fù)擔(dān)免賠額內(nèi)損失、保險(xiǎn)公司和巨災(zāi)委員會的賠償、再保險(xiǎn)市場、巨災(zāi)基金余額。當(dāng)巨災(zāi)損失超過了以上全部賠償能力時(shí),政府可以考慮發(fā)行特別債券籌集救災(zāi)基金,以后逐年償還,以減輕大批救災(zāi)資金一次性大量支出對國民經(jīng)濟(jì)的沖擊。

三、各參與主體在區(qū)域性強(qiáng)制保險(xiǎn)體系中的角色定位

(一)政府

在區(qū)域性強(qiáng)制保險(xiǎn)制度中,政府占有主導(dǎo)地位,需要承擔(dān)包括:制定法律、設(shè)計(jì)保單、負(fù)責(zé)剩余保險(xiǎn)市場、管理巨災(zāi)基金、費(fèi)率補(bǔ)貼等多項(xiàng)責(zé)任。災(zāi)區(qū)各級地方政府應(yīng)積極參與巨災(zāi)體系建設(shè),按照國家規(guī)定每年從地方財(cái)政收入中提取一部分上交巨災(zāi)保險(xiǎn)基金;通過廣泛的宣傳使民眾能夠了解巨災(zāi)保險(xiǎn)的必要性,取得當(dāng)?shù)鼐用窈推髽I(yè)的理解和支持;配合保險(xiǎn)公司的工作,加強(qiáng)當(dāng)?shù)胤篮榉罏?zāi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

(二)保險(xiǎn)公司

保險(xiǎn)公司與政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),扮演承保和代理銷售的雙重角色。一方面,保險(xiǎn)公司要在規(guī)定的限額內(nèi)提供巨災(zāi)保險(xiǎn),收取保費(fèi)并在巨災(zāi)事故發(fā)生后及時(shí)賠付,享受免稅等優(yōu)惠政策;另一方面,當(dāng)超過限額或投保標(biāo)的不符合承保條件時(shí),保險(xiǎn)公司可以將其轉(zhuǎn)移給巨災(zāi)委員會,起到代理銷售保單的目的,并按約定向巨災(zāi)委員會收取一定手續(xù)費(fèi)。

核保工作及后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)控制和防災(zāi)防損也由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé),保險(xiǎn)公司要定期檢查標(biāo)的的安全狀況,一旦發(fā)現(xiàn)重大安全隱患要及時(shí)通知投保人予以整改,否則有權(quán)增加保費(fèi)或解除合同;反之對采取有力防災(zāi)措施的財(cái)產(chǎn)主提供費(fèi)率優(yōu)惠。巨災(zāi)事故發(fā)生后,保險(xiǎn)公司有義務(wù)根據(jù)保險(xiǎn)責(zé)任向被保險(xiǎn)人提供保險(xiǎn)賠償。借助于保險(xiǎn)公司龐大的銷售網(wǎng)絡(luò)和豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn),巨災(zāi)保險(xiǎn)委員會不但擴(kuò)大了承保面,節(jié)省了管理費(fèi)用,而且有效控制了風(fēng)險(xiǎn)。

(三)投保人

洪澇區(qū)和地震區(qū)域的所有居民和企業(yè)都必須按照法律規(guī)定分別投保洪水保險(xiǎn)和地震保險(xiǎn),享受政府補(bǔ)貼,定期交納保費(fèi)。處于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)且重復(fù)遭受巨災(zāi)損失仍拒不投保的,災(zāi)后無權(quán)享受與其他居民同等水平的政府救濟(jì);巨災(zāi)保險(xiǎn)費(fèi)可以作為企業(yè)成本列支,在稅前扣除,未參保的企業(yè)無權(quán)向銀行申請貸款。

投保人可根據(jù)其投保財(cái)產(chǎn)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)能力自主選擇保險(xiǎn)金額,有義務(wù)接受保險(xiǎn)公司的核保和定期檢查,接受保險(xiǎn)公司防災(zāi)防損的建議,采取有效措施改善標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)狀況。巨災(zāi)發(fā)生后,投保人有權(quán)就標(biāo)的損失向保險(xiǎn)公司或巨災(zāi)委員會索賠以及有權(quán)就防災(zāi)費(fèi)用向巨災(zāi)委員會申請資金補(bǔ)貼。

(四)資本市場

巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券是保險(xiǎn)業(yè)在遭受嚴(yán)重的承保損失和資本市場投資損失的雙重打擊下,迫于生存和競爭的壓力而產(chǎn)生發(fā)展起來的。自從1992年12月芝加哥交易所(CBOT)發(fā)行第一個(gè)巨災(zāi)期權(quán)后,越來越多的巨災(zāi)金融衍生工具被開發(fā)出來。有關(guān)資料顯示, 1994 年以來全球大約有50 多家再保險(xiǎn)公司和投資銀行發(fā)行了價(jià)值165 億美元保險(xiǎn)聯(lián)結(jié)證券, 其中近2/ 3 與巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)。

保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,對保險(xiǎn)市場和證券市場都有很高要求。與發(fā)達(dá)國家相比,我國受技術(shù)、法律、會計(jì)、資本市場等條件所限,目前設(shè)計(jì)出巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券并實(shí)際運(yùn)作還不太現(xiàn)實(shí)。但保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)證券化作為一種能夠在更廣泛范圍內(nèi)有效分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的方式,將是我國巨災(zāi)保險(xiǎn)的一個(gè)必然發(fā)展方向,并將成為我國巨災(zāi)體系的重要融資方式之一。因此我們要繼續(xù)推動國內(nèi)資本市場發(fā)展,加強(qiáng)巨災(zāi)數(shù)據(jù)的收集,及時(shí)跟蹤國際巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化的最新理論,加強(qiáng)與有成功經(jīng)驗(yàn)國家的技術(shù)溝通,為今后巨災(zāi)保險(xiǎn)市場與資本市場的融合創(chuàng)造條件。

(五)福利彩票

1998年,中國福利彩票發(fā)行中心曾發(fā)行“抗洪賑災(zāi)彩票”,全國銷售額為50億元,所籌15億元公益金全額上繳國家財(cái)政用于災(zāi)后重建。筆者認(rèn)為,可以通過定期發(fā)行類似于“抗洪賑災(zāi)彩票”的巨災(zāi)福利彩票,為巨災(zāi)基金融資,平時(shí)積累,未雨綢繆。在現(xiàn)階段,可以由民政部作為巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)彩票的發(fā)行主體,發(fā)行收入納入全國巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。

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(責(zé)任編輯 耿 欣)