曲耀華

摘要：大學(xué)章程對依法治教具有十分重要的意義。本文以香港科技大學(xué)章程和吉林大學(xué)章程等為例，對章程文本作了比較分析，指出了大學(xué)章程存在的問題，并對章程建設(shè)工作提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞；大學(xué)章程；文本分析；大學(xué)管理

中圖分類號：G726文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、大學(xué)章程文本的結(jié)構(gòu)分析

(一)香港科技大學(xué)條例的文本分析

1、簡稱，簡稱即是大學(xué)條例的簡稱，一般規(guī)定為此條例可稱為《某某大學(xué)條例》。

2、解釋，解釋即是對大學(xué)條例和規(guī)程中涉及的專用名詞進(jìn)行解釋和限定，如香港科技大學(xué)條例中解釋條款的規(guī)定如下：“大學(xué)”是指香港科技大學(xué)；“教務(wù)委員會”是指香港科技大學(xué)大學(xué)的校董會。

3、大學(xué)的法人地位，大學(xué)的法人地位明確了大學(xué)作為一個法人團(tuán)體，可以此名稱起訴或者被起訴，以及大學(xué)擁有的權(quán)利(力)與義務(wù)等。

4、主要機(jī)構(gòu)，對主要機(jī)構(gòu)的規(guī)定比較詳細(xì)的有校董會、教務(wù)委員會、以及個別專門委員會等，比較簡單的有顧問委員會、評議會、學(xué)院、學(xué)系、學(xué)院委員會、榮譽(yù)學(xué)位委員會等。

5、主管人員，相對而言，對主管人員的規(guī)定比較簡單，篇幅較小，主要包括大學(xué)管理中的地位、產(chǎn)生和罷免方式、任期、權(quán)力和職責(zé)、缺席情況下的處理措施、以及授權(quán)關(guān)系等。一般來說，對校長的規(guī)定比較清楚，但對其他一些職位的規(guī)定則可能是一筆帶過。

6、一般成員，對教職員工的規(guī)定主要是聘任事項(xiàng)，而對學(xué)生的規(guī)定則主要是修讀大學(xué)學(xué)位的資格條件、以及學(xué)費(fèi)、紀(jì)律和學(xué)生會等事項(xiàng)。

7、財務(wù)程序，關(guān)于財務(wù)程序的規(guī)定主要包括財政年度、收支預(yù)算報告、資產(chǎn)債務(wù)報告、款項(xiàng)調(diào)撥手續(xù)、以及審計員和財務(wù)委員會等方面。

8、學(xué)位，關(guān)于學(xué)位的規(guī)定主要包括大學(xué)所設(shè)的學(xué)位和榮譽(yù)學(xué)位、獲取學(xué)位的資格條件、以及頒授文憑證書的資格條件等方面。

9、考試，關(guān)于考試的規(guī)定主要包括考試主持機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建或者主持人員的任命，以及他們的權(quán)利和職責(zé)等方面。

10、大會，大會即是為了授予學(xué)位和其他學(xué)術(shù)獎勵等目的而舉行的全校性集會，對大會的規(guī)定主要包括：大會召開的時間、地點(diǎn)和程序的決定主體，大會主持人以及大會1年內(nèi)的舉行次數(shù)等方面。

(二)吉林大學(xué)章程的文本分析

序言，序言講述了大學(xué)的歷史、教育思想、辦學(xué)理念、大學(xué)精神、校訓(xùn)、奮斗目標(biāo)等內(nèi)容。

第一章總則，即對章程內(nèi)容的一個總的概括，包括學(xué)校設(shè)立的內(nèi)容，比如包括學(xué)校名稱(具有法律效力)和地址；學(xué)校的辦學(xué)宗旨、教育形式；明確大學(xué)的法人地位；內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)與管理體制等。

第二章學(xué)校功能和教育形式，包括學(xué)校的根本任務(wù)、學(xué)校發(fā)展的目標(biāo)或辦學(xué)規(guī)模、學(xué)校的教育教學(xué)制度、學(xué)生學(xué)籍管理、日常管理和獎懲制度、教育形式、國際化教育等內(nèi)容。

第三章組織與結(jié)構(gòu)，規(guī)定了學(xué)校黨委會、紀(jì)律檢查委員會、教職工代表大會、校長、校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會、校內(nèi)各民主黨派、服務(wù)機(jī)關(guān)圖書館、博物館、網(wǎng)絡(luò)中心等的權(quán)利和職責(zé)及其學(xué)院和學(xué)校的關(guān)系、學(xué)院院務(wù)會議、院長、學(xué)院黨委、學(xué)院學(xué)術(shù)委員會、學(xué)院學(xué)術(shù)評定委員會、學(xué)部長等權(quán)利和義務(wù)以及成員的組成、任免和產(chǎn)生程序。

第四章教職員工與第五章學(xué)生及校友，分別是關(guān)于教職工和學(xué)生的權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定，這些規(guī)定理順了學(xué)校內(nèi)外部的各種關(guān)系。

第六章經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)、后勤，包括舉辦者確認(rèn)歸學(xué)校所有的各項(xiàng)財；舉辦者為學(xué)校開展工作所提供物質(zhì)保障；學(xué)校經(jīng)費(fèi)的其它來源，學(xué)校對這些資產(chǎn)的管理和對這種管理進(jìn)行監(jiān)督的辦法等。

第七章為?；铡⑿Ｆ?、校歌、校慶日、紀(jì)念日。

第八章附則，包括章程的修改程序；解釋權(quán)利；生效程序和時間等。

二、大學(xué)章程文本的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分析結(jié)論

(一)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制的比較

香港科技大學(xué)條例非常重視對學(xué)校內(nèi)部管理體制的規(guī)定，條例的主要內(nèi)容是大學(xué)內(nèi)部設(shè)置的組織與結(jié)構(gòu)。董事會的第一條規(guī)定“大學(xué)董事會是大學(xué)的最高管理團(tuán)體”，行使的職權(quán)具有決定性和宏觀指導(dǎo)性。大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制為董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，涉及學(xué)校改革與發(fā)展的重大問題，如校長的挑選與任免、學(xué)校經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、學(xué)校各項(xiàng)基本決策、學(xué)校的長期規(guī)劃等均由董事會集體決定。第9條關(guān)于董會成員規(guī)定組成：“校長、副校長、系主任和院長、評議會主席、至多有3個是政府官員，他們由首席執(zhí)行官任命、至多有3個是教務(wù)委員會的學(xué)術(shù)成員，他們由教務(wù)委員會提名并由校董會任命和至多有18個成員，他們不應(yīng)是政府官員或者大學(xué)的雇員。”

《吉林大學(xué)章程》對吉林大學(xué)組織結(jié)構(gòu)權(quán)力劃分進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。在章程第二十一、二十二條對校長權(quán)力進(jìn)行了規(guī)定。校長是學(xué)校行政主要負(fù)責(zé)人，章程第二十二條規(guī)定校長行使職權(quán)、履行職責(zé)，實(shí)行校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、副校長分工負(fù)責(zé)、職能部門組織實(shí)施的工作機(jī)制校長主持校長辦公會議，處理學(xué)校行政工作中的重要事項(xiàng)學(xué)校實(shí)行校務(wù)公開，校長向教職工代表大會報告工作等等。

(二)對學(xué)術(shù)權(quán)力的比較

香港科技大學(xué)在學(xué)校管理過程中非常重視發(fā)揮教授的作用，學(xué)校許多重要的管理機(jī)構(gòu)、許多重要的決策都注意吸收教授代表參加，比如“有3個是教務(wù)委員會的學(xué)術(shù)成員，他們由教務(wù)委員會提名并由校董會任命”。

《吉林大學(xué)章程》章程第二十三、二十四、二十五條對校務(wù)委員會、學(xué)術(shù)委員會以及校學(xué)位評定委員會相關(guān)職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定?！靶?wù)委員會是學(xué)校咨詢機(jī)構(gòu)，依其工作規(guī)則對學(xué)校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、重大改革措施、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)、校園建設(shè)等重大咨詢事項(xiàng)，提出意見和建議，校學(xué)術(shù)委員會依其章程審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置及教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果，審議教師職務(wù)資格，受理學(xué)術(shù)爭議，處理其他相關(guān)事宜，校學(xué)位評定委員會依照法律有關(guān)規(guī)定獨(dú)立負(fù)責(zé)學(xué)位的評定、授予，負(fù)責(zé)研究生指導(dǎo)教師遴選等工作等。”

(三)學(xué)生管理的比較

從法學(xué)的意義講，學(xué)生是在依法成立的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中取得學(xué)籍并在其中接受教育的公民。《香港大學(xué)條例》規(guī)程第二十九條是對學(xué)生學(xué)籍管理。學(xué)籍管理主要是通過對考試的管理規(guī)定而體現(xiàn)出來。規(guī)程三十、三十一條是基于對學(xué)生管理的紀(jì)律委員會的規(guī)定。它負(fù)責(zé)對學(xué)生的日常學(xué)習(xí)、生活進(jìn)行各方面的管理，在面對學(xué)生權(quán)利受損以及涉及學(xué)生身份的事件處理時，它為學(xué)生提供了良好的救濟(jì)途徑。

《吉林大學(xué)章程》第五章整個章節(jié)都是對學(xué)生管理進(jìn)行的詳細(xì)規(guī)定。它包對學(xué)生的法律地位的界定，學(xué)生在校享有的權(quán)利和必須履行的義務(wù)以及保護(hù)學(xué)生權(quán)益的相關(guān)規(guī)定，“學(xué)生除享有憲法、法律、法規(guī)及規(guī)章規(guī)定的權(quán)利外，還享有(1)公平接受學(xué)校教育，平等利用學(xué)校公共教育資源，獲得增強(qiáng)實(shí)踐與創(chuàng)新能力的基本條件保障；(2)按規(guī)定條件和

程序重新選擇專業(yè)，跨學(xué)科、學(xué)院選修課程；(3)對紀(jì)律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達(dá)異議和提出申訴等諸多權(quán)力。

三、大學(xué)章程存在的問題

(一)大學(xué)章程的法律地位不明確，法律效力得不到保證

目前，我國有關(guān)教育的法律法規(guī)只是規(guī)定了章程在學(xué)校管理中的地位以及要求學(xué)校盡快制定章程，但對于章程的其他情況很少規(guī)定，特別是章程在整個教育法體系中的地位。如《吉林師范大學(xué)章程(試行)》第一條規(guī)定“依據(jù)憲法、教育法、高等教育法和教師法等國家法律、法規(guī)，特制定吉林師范大學(xué)章程?！蔽覈⒋髮W(xué)的舉辦者是國家，國家委托學(xué)校進(jìn)行制定章程，制定后向國務(wù)院備案，這在很大程度上降低了大學(xué)章程的法律地位，大學(xué)章程的法律效力受到削弱。

(二)表述內(nèi)容不規(guī)范、可操作性不強(qiáng)

如《東北林業(yè)大學(xué)》第五十三條關(guān)于學(xué)生權(quán)利義務(wù)的規(guī)定：“學(xué)校對學(xué)生德智體等方面進(jìn)行考核，對表現(xiàn)優(yōu)異的學(xué)生給予表彰和獎勵，對違紀(jì)學(xué)生按規(guī)定予以處罰?！边@里的“處罰”超越了學(xué)校的權(quán)限。學(xué)校依法可以對教師、學(xué)生進(jìn)行處分，但無權(quán)“處罰”。法律上的“處罰”即行政處罰，行使處罰權(quán)的擁有者必須是法律規(guī)定的行政主體，學(xué)校在通常情況下沒有行政主體資格，因此對師生“處罰”是不合適的。

(三)在程序上存在疏漏，缺乏程序性規(guī)定

大學(xué)章程的制定和修改、執(zhí)行不具有合理、合法的程序規(guī)則，就不具有應(yīng)有的法律效力，得不到公眾的認(rèn)可，也不能成為現(xiàn)代大學(xué)管理制度的集中體現(xiàn)。《溫州大學(xué)章程》第九章附則第七十條“本章程經(jīng)學(xué)校教職工代表大會審議，由中國共產(chǎn)黨溫州大學(xué)委員會批準(zhǔn)通過，報溫州市人民政府和浙江省教育廳備案?！敝贫▽W(xué)校章程的主體是政府，而不是高等學(xué)校自身。溫州大學(xué)作為溫州市人民政府舉辦、省市共管高校，其舉辦者及上級主管部門是溫州市人民政府和浙江省教育廳，因此按照有關(guān)規(guī)定，章程必須報溫州市人民政府和浙江省教育廳核準(zhǔn)而不是備案。

(四)對學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制與運(yùn)行機(jī)制規(guī)定的不夠具體

高校管理體制及其運(yùn)行機(jī)制作為高校內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)與保障其正常運(yùn)行的法律、政策等構(gòu)成的制度化形態(tài)，表征了一所高校權(quán)力運(yùn)作的基本狀況，應(yīng)該在章程中有具體明確的規(guī)定。吉林大學(xué)章程雖然也按照《高等教育法》的規(guī)定，對黨委、校長、校長辦公會議、教職工代表大會、學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位委員會等的職權(quán)做了規(guī)定，但基本上是對我國現(xiàn)行教育法的照搬。

(五)大學(xué)章程缺乏公開性，透明度不高

大學(xué)章程即為一法律性文件，那么毫無疑問其形式應(yīng)是公開的，即不僅使公眾知有其“法”還應(yīng)使公眾了解大學(xué)章程的內(nèi)容。如《香港中文大學(xué)條例》內(nèi)容很醒目地列于香港中文大學(xué)網(wǎng)站的“中大簡介”之中。但我國大陸地區(qū)的大學(xué)，制定了大學(xué)章程的大學(xué)中只有少數(shù)幾所大學(xué)的大學(xué)章程可在其官方網(wǎng)站上查閱，有的雖在報刊或網(wǎng)絡(luò)上公告某某大學(xué)已制定大學(xué)章程，可其大學(xué)章程的詳細(xì)內(nèi)容卻無從查找，純粹使大學(xué)章程成為了一個內(nèi)部傳閱文件。

四、對大學(xué)章程建設(shè)的建議

(一)明確大學(xué)章程的法律地位

我國公立學(xué)校碰到的最大問題是章程的法律效力問題。必須首先明確大學(xué)章程的法律地位，明確大學(xué)章程在現(xiàn)代教育法律體系中的地位，賦予大學(xué)章程應(yīng)有的效力與權(quán)威。我們可以借鑒香港大學(xué)條例的經(jīng)驗(yàn)，就是制定相關(guān)的法律規(guī)范，以立法的形式對章程的相關(guān)事宜予以規(guī)定，如制定主體、程序等等。

(二)準(zhǔn)確表述，完善大學(xué)章程

章程條文應(yīng)以完整的陳述句表述，語言要簡潔周密，措辭要力求準(zhǔn)確。完善可行的章程不僅要反映法律法規(guī)的要求，而且要反映本校的特殊性，把特有的大學(xué)精神、辦學(xué)理念融入到各項(xiàng)規(guī)章制度之中。所以，大學(xué)章程的語言要仔細(xì)斟酌，要精確，不易引起歧義，便于貫徹落實(shí)，避免大學(xué)章程成為一紙空文的情況的出現(xiàn)。

(三)遵循合法的程序制定章程

程序公正是大學(xué)章程建立合法性的基本原則，作為“大學(xué)憲法”的大學(xué)章程，其制定過程同樣需要合法正當(dāng)?shù)某绦颍@些合法正當(dāng)?shù)某绦蚴钦鲁炭茖W(xué)性的有效保證。任何一個規(guī)則的制定和實(shí)施，如果沒有正當(dāng)程序的保障，都可能使規(guī)則喪失其原有的合法與合理性，而成為具體執(zhí)行者私人意志的實(shí)現(xiàn)。高校作為社會公共行政權(quán)力行使者時，就必須遵循行政法中有關(guān)行政程序的原則和制度的要求，以保證其內(nèi)部規(guī)則代表內(nèi)部成員的最大公共利益。

(四)要明確舉辦者、管理者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系

界定管理關(guān)系就是合理分配權(quán)力，明確劃分職責(zé)。我國大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但并不意味著黨委常委會和校長可以統(tǒng)攬一切，其他的機(jī)構(gòu)和職位也應(yīng)當(dāng)是大學(xué)的管理主體。耶魯大學(xué)章程分為6部分，分別是校長及其領(lǐng)導(dǎo)、委員會、學(xué)位、學(xué)校組織、學(xué)校團(tuán)體及機(jī)構(gòu)、章程的修訂。不同的管理機(jī)構(gòu)和職位處于分工合作、分權(quán)制衡的關(guān)系之中。這樣既能發(fā)揮專業(yè)分工的積極性，又能防止權(quán)力的腐蝕性，形成一個相對合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

(五)提高大學(xué)章程的公開性和透明度

大學(xué)章程作為法律性文件，應(yīng)盡一切可能讓包括全體師生在內(nèi)的社會公眾了解其內(nèi)容。學(xué)校的章程，經(jīng)教育部門審核后，應(yīng)該在國家權(quán)威刊物上以正式的文件形式公布。在我國，《教育部公報》應(yīng)該成為我國高校章程公布的固定刊物。香港大學(xué)條例都在特定的刊物《憲報》上進(jìn)行公布。在現(xiàn)代信息化社會，最為便捷的方式就是在網(wǎng)絡(luò)上公布大學(xué)章程的內(nèi)容，尤其是公布于各自大學(xué)的網(wǎng)站上。

五、結(jié)語

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，大學(xué)作為獨(dú)立的法人，其辦學(xué)自主權(quán)不斷增強(qiáng)。大學(xué)章程必須遵循和彰顯以人為本的價值取向，滲透現(xiàn)代大學(xué)理念和精神，確立學(xué)校的辦學(xué)目的、發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，明晰學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。制定大學(xué)章程，依法辦學(xué)，依法治校，實(shí)現(xiàn)大學(xué)管理的法制化和科學(xué)化，是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)得到有效落實(shí)的根本保障。當(dāng)然建立和健全我國大學(xué)章程制度并非一朝一夕之功，它既要依靠整個國家高等教育管理體制改革和法制改革的深入，也需要高校自身努力。

【責(zé)任編輯王紅軍】