謝瑾峰 歐陽潤清

摘要日本高等教育法中有關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定和我國存在很大不同,比較中日高等教育法中的高校領(lǐng)導(dǎo)體制條款,對改善我國的高等教育領(lǐng)導(dǎo)體制和相應(yīng)的立法帶來不少借鑒。

關(guān)鍵詞高等教育法 高等學(xué)校 領(lǐng)導(dǎo)體制

中圖分類號:G647文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制關(guān)系高等學(xué)校的人才培養(yǎng)質(zhì)量和辦學(xué)效率。我國1998年通過的《高等教育法》第一次在法律層面上對高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制做出了規(guī)定。而日本的《學(xué)校教育法》《國立大學(xué)設(shè)置法》和《私立學(xué)校法》等法律對日本高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制做了詳細(xì)規(guī)定。通過比較我國與日本在高等教育法中的相關(guān)條例,對完善我國高等教育法中有關(guān)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的條款有不少幫助。

1 中日高等教育法中有關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)體制條款的比較

1.1 日本高等教育法中對領(lǐng)導(dǎo)體制的相關(guān)規(guī)定

日本由于私立高等教育很是發(fā)達(dá),因此在相關(guān)的法律條款中對私立高等學(xué)校的法律條款規(guī)定得比較詳細(xì),認(rèn)真研讀日本高等教育法中有關(guān)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制條款對發(fā)展我國的高等教育、該變管理模式具有重要的借鑒意義。日本對高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的法律條款主要在《學(xué)校教育法》、《國立學(xué)校設(shè)置法》《私立學(xué)校法》《教育公務(wù)員特例法》和《關(guān)于大學(xué)運(yùn)營的臨時(shí)措置法》中。

《學(xué)校教育法》中相關(guān)的條款:該法第五十九條規(guī)定:設(shè)立由教授、副教授為主的、包括職員組成的教授會,負(fù)責(zé)審議學(xué)部的重要事項(xiàng)。該法第六十條規(guī)定:文部省下設(shè)作為文部大臣咨詢、參謀機(jī)構(gòu)的大學(xué)審議會(就國立大學(xué)事項(xiàng)的審議會)及大學(xué)設(shè)置、學(xué)校法人審議會(私立大學(xué)有關(guān)事項(xiàng)的審議組織)。

《國立學(xué)校設(shè)置法》中相關(guān)的條款:該法在1973年追加關(guān)于新構(gòu)想大學(xué)—筑波大學(xué)的章節(jié)中,為了擺脫舊管理模式而設(shè)立的這所大學(xué)在學(xué)校管理等方面都進(jìn)行了改革,該法第七條中為了加強(qiáng)大學(xué)與社會的聯(lián)系在大學(xué)下設(shè)參與會,成員是經(jīng)校長提名而任命的,參與會主要審議有關(guān)學(xué)校運(yùn)營的重要事項(xiàng),對校長提出指導(dǎo)和勸告。校長下設(shè)評議會。同時(shí)設(shè)立副校長一職及副校長和教員代表組成的人事委員會,審議有關(guān)教育人事政策等事項(xiàng)。

《私立學(xué)校法》中相關(guān)的條款:該法第三十五至四十條規(guī)定了校內(nèi)的管理體制:學(xué)校法人必須設(shè)置包括理事長在內(nèi)的理事會,至少五人其中至少二名監(jiān)事。理事會是學(xué)校法人代表,是校內(nèi)的運(yùn)營機(jī)關(guān)。理事會具有業(yè)務(wù)決定權(quán),但必須經(jīng)理事會半數(shù)同意,理事長總攬內(nèi)部事務(wù)。監(jiān)事主要監(jiān)查財(cái)產(chǎn)狀況,理事業(yè)務(wù)執(zhí)行情況,并將問題向文部大臣和評議會報(bào)告,必要時(shí)可請求召集評議會。該法有關(guān)評議員會的規(guī)定:評議員會是學(xué)校法人必須設(shè)置的校內(nèi)機(jī)構(gòu)之一,設(shè)置議長,人數(shù)是理事的二倍以上,會議由理事長負(fù)責(zé)召集。當(dāng)由三分之一以上評議員附議要求召開評議會時(shí),理事長必須在請求之日起二十天之內(nèi)召集會議。出席會議的人數(shù)不足半數(shù)的決議無效。評議會既是學(xué)校法人業(yè)務(wù)的咨詢機(jī)構(gòu),又是防止理事會專行的組織。該法第四十二條規(guī)定:理事長必須就以下關(guān)系學(xué)校重大問題的決策時(shí)聽取評議會的意見;有關(guān)學(xué)校的預(yù)決算、借款、重要資產(chǎn)的處理、學(xué)校法人法律行為的變更、學(xué)校的合并或解散、關(guān)于收益的重要事項(xiàng)等。

《教育公務(wù)員特例法》中相關(guān)的條款:該法第二第三條規(guī)定:國立和公立學(xué)校的教職員分別為國家公務(wù)員和地方公務(wù)員。該法第四至第九條規(guī)定:如對校長、部長的任免、錄用、升降、處分權(quán),由大學(xué)評議會提出意見報(bào)請上級(文部大臣)同意。對教員的人事調(diào)動處分權(quán)則由教授會決定即可。該法第五條關(guān)于人事變動的方法或手續(xù)的法律規(guī)定:首先,做出的決定必須依據(jù)大學(xué)管理機(jī)關(guān)的決議(指大學(xué)評議會或教授會),否則決定不能成立。其次,必須將理由說明書交至當(dāng)事者另一方。再次,當(dāng)對方在接到說明書14日之內(nèi),提出請求時(shí)必須再次向?qū)Ψ娇陬^或書面予以說明。

《關(guān)于大學(xué)運(yùn)營的臨時(shí)措置法》中相關(guān)的條款:該法是為了讓大學(xué)在緊急情況下可以采取的著眼于依靠自身努力解決校園紛爭的措施。該法規(guī)定在緊急情況下校長的職責(zé)、文部大臣的職責(zé)。該法還規(guī)定為了解決紛爭,校長可以通過評議會采取以下措施:設(shè)立副校長或補(bǔ)佐校長的機(jī)構(gòu);設(shè)立恢復(fù)教學(xué)秩序?qū)徸h機(jī)構(gòu);設(shè)立執(zhí)行和管理大學(xué)日常工作的機(jī)構(gòu);同時(shí)校長在緊急情況下還有不經(jīng)評議會的決定權(quán)。

1.2 我國高等教育法中對高校領(lǐng)導(dǎo)體制的相關(guān)規(guī)定

目前我國高等學(xué)校內(nèi)部對高等學(xué)校有管理權(quán)的主要組織或人員有:高等學(xué)校的黨委會、高等學(xué)校的校長、高等學(xué)校的教授會、高等學(xué)校的教職工代表大會等。和日本相關(guān)的高等教育法相比較,我國的高等教育法沒有那么豐富,規(guī)定也沒有那么細(xì)致。

有關(guān)高等學(xué)校的黨委會權(quán)利的法律條款:高等教育法第三十九條規(guī)定:“國家舉辦的高等學(xué)校實(shí)行中國共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。該基層委員會按照黨章和相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作,支持校長獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán),其主要職責(zé)是:執(zhí)行黨的路線、方針、政策,堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向,領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作,討論決定學(xué)校內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的人選,討論決定學(xué)校的改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項(xiàng),保證以培養(yǎng)人才為中心的各項(xiàng)任務(wù)完成?！?/p>

有關(guān)高等學(xué)校的校長權(quán)利的法律條款:高等教育法第三十條規(guī)定:“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取的法人資格。高等學(xué)校的校長為高等學(xué)校的法定代表人”。高等教育法第四十一條規(guī)定:“高等學(xué)校的校長全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作,行使下列職權(quán):(1)擬訂發(fā)展規(guī)劃,制定具體規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃并組織設(shè)施;(2)組織教學(xué)活動、科學(xué)研究和思想品德教育;(3)擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案,推薦副校長人選,任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人;(4)聘任于解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員,對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分;(5)擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案,保護(hù)和管理校產(chǎn),維護(hù)學(xué)校的合法權(quán)益;(6)章程規(guī)定的其他職權(quán)”,“高等學(xué)校的校長主持校長辦公會議或者校務(wù)會議,處理前款規(guī)定的有關(guān)事項(xiàng)”。

有關(guān)高等學(xué)校的教授會的法律條款:高等教育法第四十二條規(guī)定:“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會,審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置,教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案,評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)?！?/p>

有關(guān)高等學(xué)校的教職工代表大會的法律條款:高等教育法第四十三條規(guī)定:“高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式,依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督,維護(hù)教職工合法權(quán)益?！?/p>

2 日本高等教育法中有關(guān)高校領(lǐng)導(dǎo)體制條款對我國的借鑒

2.1 合理轉(zhuǎn)換高等學(xué)校黨委會的職能

黨對高校的領(lǐng)導(dǎo)是我國高等教育法中的特有條款,這與我國的政治制度密切相關(guān)。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨,我國是社會主義國家,只有中國共產(chǎn)黨才能發(fā)展中國,因此要保證黨的執(zhí)政地位在社會主義發(fā)展初級階段不變。但從目前的高校管理體制來看,黨在高等學(xué)校是處于絕對的領(lǐng)導(dǎo)地位。這與校長負(fù)責(zé)制相比存在不少問題。從日本的高校管理體制來看,高校的管理避免權(quán)利的過分集中,精簡高等學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但我國的黨領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制使高校的權(quán)利過于集中在黨組織中,特別是導(dǎo)致黨委書記的職權(quán)過大化。設(shè)立黨委會領(lǐng)導(dǎo)制度將導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大化,容易產(chǎn)生矛盾。因此必須合理轉(zhuǎn)換高校黨委的職能。高校黨委會的主要職能應(yīng)該是加強(qiáng)對學(xué)校師生的思想道德教育,加強(qiáng)對師生宣傳黨的方針、政策。監(jiān)督學(xué)校的社會主義辦學(xué)方向。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作和德育工作,支持校長依法治校,并提供必要的幫助,領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的民主管理等工作。

2.2 加強(qiáng)校長的治校權(quán)

我國高等教育法中規(guī)定的校長職權(quán)難以適應(yīng)高校管理的需要,必須進(jìn)一步擴(kuò)大和充實(shí)。但因?yàn)閷?shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制,使得校長的職權(quán)并不是那么容易擴(kuò)大。只有轉(zhuǎn)換高等學(xué)校黨委會的職能才可能實(shí)行。從日本的高等教育法中對校長的權(quán)利規(guī)定看,校長的權(quán)利很多方面要受到審議會,理事會,和評議會的制約。我們并不是一定要完全照搬日本的高等教育法規(guī),但我們很有必要進(jìn)一步完善我國的高等學(xué)校的監(jiān)督機(jī)構(gòu),特別是對校長和黨委書記的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。只有加強(qiáng)對校長的監(jiān)督力度才能放心地給校長更多的權(quán)利,如果盲目加強(qiáng)校長的治校權(quán)將導(dǎo)致校長權(quán)利過大,容易犯錯(cuò)誤。日本的高等教育法不僅有完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)構(gòu),同時(shí)也充分考慮了在緊急情況下的權(quán)利分配,在日本的《關(guān)于大學(xué)運(yùn)營的臨時(shí)措置法》中規(guī)定了在緊急情況下校長的特殊權(quán)利,規(guī)定得很詳實(shí)。我國的高等教育法缺少的就是這樣的詳實(shí)性。加強(qiáng)校長的權(quán)利,是為了提高高校的辦學(xué)效率,減少內(nèi)耗。從效率層面看加強(qiáng)校長權(quán)利是很有意義的。

2.3 教授會應(yīng)積極參與學(xué)校的治理

日本《學(xué)校教育法》第五十九條規(guī)定設(shè)立由教授、副教授為主的,包括職員組成的教授會,負(fù)責(zé)審議學(xué)部的重要事項(xiàng)。這是教授會參與學(xué)校治理的一種體現(xiàn)。我國高等教育法第四十二條也規(guī)定了高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會、審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置,教學(xué)、科學(xué)研究計(jì)劃方案,評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項(xiàng)。比較我國與日本的法律就不難發(fā)現(xiàn),我國的教授會的主要權(quán)利只局限于學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置和教學(xué)、科研成果的評定等,而日本的教授會權(quán)利比較寬泛,負(fù)責(zé)學(xué)部的重要事項(xiàng),只要是教授會認(rèn)為重要的事項(xiàng)都可以管理。同時(shí)日本的教授會不是真的全由教授組成,還有非教授的職員,這就更加體現(xiàn)了公平和民主的原則。通過比較我國的教授會必須一方面加強(qiáng)管理的權(quán)限和范圍,讓教授會積極參與學(xué)校的治理中。讓教授會參與治理學(xué)校,是因?yàn)榻淌谶@個(gè)群體的特殊性決定的,教授具有廣博的知識面,在治理學(xué)校方面也不乏有學(xué)校治理的大師。同時(shí)讓教授治校能讓教授更好的從事科學(xué)研究和教學(xué),更好保證教授的權(quán)益,為教授爭取更好地科研和教學(xué)政策。

2.4 切實(shí)加強(qiáng)高等學(xué)校的教職工代表大會的監(jiān)督權(quán)力

我國高等教育法第四十三條規(guī)定高等學(xué)校通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式,依法保障教職工參與民主管理和監(jiān)督,維護(hù)教職工合法權(quán)益。日本對教職工的規(guī)定主要體現(xiàn)在《教育公務(wù)員特例法》中,日本國立和公立大學(xué)的教職員工屬于國家和地方公務(wù)員。這與我國是很不相同的,充分體現(xiàn)了日本對教師的重視,在日本教師的社會地位和收入都屬于上層的。通過日本的教育法可以看到我國的教職員工的權(quán)利保障不夠,教職員工的收入不可能和日本相比。不過我國的教職工代表大會除了保障維護(hù)教職工的權(quán)利外還有監(jiān)督和民主參與學(xué)校管理的權(quán)利。日本主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是評議會和監(jiān)事。要加強(qiáng)對學(xué)校管理的監(jiān)督力度就必須重視教職工代表大會的作用,給予相應(yīng)的權(quán)利,切實(shí)加強(qiáng)高等學(xué)校的教職工代表大會的監(jiān)督權(quán)力,一方面能切實(shí)加強(qiáng)對學(xué)校管理的監(jiān)督,另一方面也能切實(shí)的保證教職工的權(quán)利。同時(shí)教職工代表大會代表的是普通教職工的權(quán)益,這也體現(xiàn)了法制的民主化進(jìn)程和學(xué)校的民主化管理。

注釋

文部省大臣官房總務(wù)課編.文部省法令要覽[M].1993.

文部省著作版.學(xué)制定120年史[M].1992.

新井隆一等編著.解說教育六法[M].三省堂出版,1996.

中華人民共和國高等教育法.

寧清同.論我國高等教育法的高校領(lǐng)導(dǎo)體制[J].黑龍江高教研究,2005(12).