我國高等教育財政投入模式革新

湯守宏

[摘要]我國高等教育投資面臨著投入不足、效益不高、事權(quán)財權(quán)不統(tǒng)一、撥款依據(jù)不合理、收費標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、多元化籌措政策力度不夠、生均教育經(jīng)費總體水平偏低等突出問題，需要明確財政性教育經(jīng)費投入的目標(biāo)，明確各級政府、教育主管部門對教育的責(zé)任和分工，完善公辦高等教育成本分擔(dān)制度和學(xué)生資助制度，通過采取財政撥款為主渠，經(jīng)費逐步增長；促進社會捐資，實施基金運作；科學(xué)確定教育成本回收政策；多重目標(biāo)合理撥款；運用財政政策促進多渠道籌集教育經(jīng)費；進一步完善高等教育學(xué)生貸款資助體系；提高資源的使用效益；支持私立高校發(fā)展；加強評估投入：實行法人治理等實現(xiàn)我國高等教育財政撥款模式革新。

[關(guān)鍵詞]我國；高等教育；財政投入；模式革新

[中圖分類號]F810.453[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194(2009)24-0070-04

一、改革開放后高等教育財政體制及模式

1高等教育財政體制

基本經(jīng)歷了4個階段：

(1)“分灶吃飯”。即1980年確定除中央高校的經(jīng)費仍由中央政府負(fù)責(zé)外，各省市地方高校所需經(jīng)費由各省市區(qū)省級政府負(fù)責(zé)。

(2)“財政切塊、分級負(fù)責(zé)”。即高等學(xué)校的教育事業(yè)經(jīng)費由中央和地方兩級財政各自切塊安排、分級負(fù)責(zé)。

(3)“優(yōu)先安排”。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“在今后一定時期內(nèi)，中央和地方政府的教育撥款的增長，要高于財政經(jīng)常性收入的增長。”該規(guī)定體現(xiàn)了國家對教育經(jīng)費優(yōu)先安排的原則。

(4)“分稅制”階段。從1994年起，國家開始實行分稅制，進一步明確了各級政府在教育投資方面的責(zé)任及其財源，也進一步調(diào)動了各級政府增加教育投入的積極性。

2高等教育財政撥款模式

(1)“基數(shù)加發(fā)展”撥款模式。即按事業(yè)機構(gòu)規(guī)模的大小或事業(yè)的需要確定各種人員編制、房屋和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、行政和業(yè)務(wù)費用開支額度，在此基礎(chǔ)上進一步核定高校撥款時，主要以“基數(shù)加發(fā)展”方式來分配經(jīng)費。

(2)“綜合定額加專項補助”撥款模式。1986年頒發(fā)的《高等學(xué)校財務(wù)管理改革實施辦法》，提出對高等學(xué)校教育事業(yè)費的撥款辦法進行改革，把原來的“基數(shù)加發(fā)展”撥款方式改為“綜合定額加專項補助”。同時重申“包干使用，超支不補，節(jié)余留用，自求平衡”，自主統(tǒng)籌預(yù)算經(jīng)費。

二、我國高等教育投資面臨的突出問題

1投入不足

衡量一個國家教育經(jīng)費多少的主要標(biāo)志，是看教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例。1998-2000年國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例分別是2.55％、2.29％、2.87％，進入新世紀(jì)后的2001-2006年，國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例仍未達到4％的規(guī)定，分別是3.19％、3.52％、3.28％、2.79％、2.82％、3.01％。具體到高等教育經(jīng)費，約占教育總財政投入的20％。因此中國高等教育財政性經(jīng)費在國家總教育經(jīng)費不足以及高等教育財政經(jīng)費占總教育經(jīng)費比例不高的雙重作用下顯得捉襟見肘。而1995年公共教育經(jīng)費占GDP的比重世界平均為5.2％，發(fā)達國家為5.5％，發(fā)展中國家為4.6，最不發(fā)達國家達到3.6％，而我國僅為2.41％。2000年日本、韓國、美國、加拿大、法國等國家財政性教育經(jīng)費分別占國民生產(chǎn)總值的3.5％、3.82％、5.75％、5.25％、5.83％。根據(jù)世界銀行2001年的統(tǒng)計，在1999-2000年度，澳大利亞、加拿大、法國、日本、英國和美國等高收入國家公共教育支出占GDP的均值為4.8％，而哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯、泰國和突尼斯等中低收入國家公共教育支出占GDP的均值為5.6％。如果達到4％的規(guī)定，那么1998－2006年國家財政性教育經(jīng)費支出為44811.392億元，而實際僅33256.57億元，相差11554.82億元。如以同期國家財政性教育投資高等教育的資金占國家財政性教育經(jīng)費總支出33.55％推算，則國家投資高等教育的資金按規(guī)定少投入3876.64億元，遠高于高校銀行貸款2000億元的規(guī)模。

2效益不高

由于校均學(xué)生規(guī)模小，我國高校生均消耗的高等教育資源大大高于國際標(biāo)準(zhǔn)。1999年在校生超過3000人的普通高校的比例僅為45.2％。我國高校的生師比也不高，1999年全國普通高校的平均生師比為12：1。在科學(xué)研究和成果轉(zhuǎn)化方面也存在著嚴(yán)重的低效益問題。究其原因，在于高等學(xué)校缺乏科學(xué)的成本核算機制與競爭機制，在制度安排中漠視了成本效益在高等學(xué)校經(jīng)濟運行中的重要性。

3事權(quán)財權(quán)不統(tǒng)一

由于財政性教育經(jīng)費的財權(quán)、事權(quán)不統(tǒng)一以及教育經(jīng)費預(yù)算等級較低而造成一系列問題：一是教育經(jīng)費預(yù)算數(shù)量相對彈性較大，缺乏透明度：二是教育發(fā)展和政府對教育的撥款脫節(jié)；三是教育部門無權(quán)行使有效的宏觀管理權(quán)與調(diào)控權(quán)，造成教育資源浪費。

4撥款依據(jù)不合理

“基數(shù)加發(fā)展”實施起來較為簡便，但沒有考慮生均成本和規(guī)模效益。因此不易克服撥款中的盲目性和制止不正當(dāng)?shù)拈_支行為。由于“綜合定額加專項補助”新模式所依據(jù)的“生均成本指標(biāo)”是前一年的決算數(shù)而非符合本年實際的成本額，因此仍無法反映當(dāng)年物價波動對生均成本的影響，也不能準(zhǔn)確地反映財政性教育經(jīng)費的使用效率。

5收費標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

國外許多國家對高等教育的收費標(biāo)準(zhǔn)均有明確規(guī)定，如澳大利亞政府曾規(guī)定高?；臼召M標(biāo)準(zhǔn)為直接教育成本的20％；美國高等院校生均學(xué)費占居民人均可支配收入的比例，從20世紀(jì)60年代至80年代中期一直在20％左右，其中公立院校在10％左右，私立院校在45％～50％之間。學(xué)費占高等學(xué)校學(xué)生直接成本的比例，印度為18％，肯尼亞公立和私立學(xué)校分別為11％和42％，印度尼西亞公立和私立學(xué)校分別為11％和20％。而我國現(xiàn)行教育法和有關(guān)行政規(guī)章也均未對學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定，《高等教育法》雖然提出了應(yīng)按國家規(guī)定繳納學(xué)費，但對學(xué)費的確定原則、程序、基本依據(jù)等重要問題卻沒有明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了操作上的主觀性和隨意性。

6多元化籌措政策力度不夠

私人捐贈是國外名校重要的收入來源，哈佛大學(xué)至1997年所獲捐贈市值高達110億美元，麻省理工學(xué)院至1998年所獲得捐贈市值達36.781億美元，耶魯大學(xué)至1999年所獲得捐贈市值達72億美元。很重要的原因是政府實行了鼓勵捐贈的政策。中國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規(guī)定。企業(yè)投資也是高校經(jīng)費、特別是科研經(jīng)費的重要來源之一。大學(xué)通過合同研究、專利出讓、聯(lián)合科研、聯(lián)合培訓(xùn)等方式，競相從企業(yè)獲取經(jīng)費。對這些投資者，也應(yīng)在稅制上給予一定的政策優(yōu)惠。另外，中國民辦高校的發(fā)展長期受國家政策的制約，中

國《教育法》規(guī)定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”；《高等教育法》也相應(yīng)規(guī)定“設(shè)立高等學(xué)?！坏靡誀I利為目的”。因此，其投資、集資、融資、承包制的合法性都成問題。

7生均教育經(jīng)費總體水平偏低

1998年按購買力平價計算的OECD國家大學(xué)生均教育經(jīng)費平均為11720美元，超過1萬美元的有澳大利亞、奧地利、加拿大、荷蘭、挪威、瑞典和瑞士，最高的是美國，達19802美元。高等教育生均經(jīng)費總體水平偏低造成了我國一些高校校舍不足、設(shè)備落后、圖書短缺、教學(xué)業(yè)務(wù)經(jīng)費短缺和基本支出難以維持等一系列問題。如果考慮到我國高等教育區(qū)域間的巨大差異，這種矛盾更加突出。

三、完善高等教育財政體制必須思考的問題

(1)明確財政性教育經(jīng)費投入的目標(biāo)。各級財政部門和教育主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律制度規(guī)定，在“十一五”期間執(zhí)行財政性教育經(jīng)費占GDP4％的目標(biāo)。

(2)明確各級政府、教育主管部門對教育的責(zé)任和分工。在教育財政管理上，政府的主導(dǎo)地位是顯著的，政府對教育的管理思路和手段直接影響到教育的整體發(fā)展。因此，代表政府管理和行使財政權(quán)力的各級財政部門，應(yīng)當(dāng)按照客觀經(jīng)濟規(guī)律和教育規(guī)律的要求，利用價格、稅收、市場準(zhǔn)入和退出條件、補貼等各種經(jīng)濟杠桿，通過對各級各類學(xué)校經(jīng)濟利益的調(diào)整、控制，引導(dǎo)其經(jīng)濟行為和業(yè)務(wù)行為，完成財政管理目標(biāo)。從預(yù)算資金安排、使用和所產(chǎn)生的績效來看，各級財政部門、教育主管部門在公共教育預(yù)算管理體制的運行中發(fā)揮著非常重要的作用。首先。財政部門要根據(jù)本地區(qū)財政收入、相關(guān)法規(guī)和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等作出公共支出的總量安排，在主要的領(lǐng)域或部門間進行支出安排，如安排多少比例給教育、衛(wèi)生、科技、公用事業(yè)；之后財政部門要會同教育主管部門共同進行對某個部門或領(lǐng)域中的分配，如在教育部門內(nèi)，分配多少給高等教育、中等教育、初等教育等；繼而教育主管部門在前面分配的基礎(chǔ)上，再將資金分配給各個學(xué)校、單位以至關(guān)鍵項目，以保障財政性教育經(jīng)費供給，維持政策一致性，提高資金使用效率。各級財政部門、教育主管部門應(yīng)當(dāng)既分清財權(quán)事權(quán)，又相互合作支持，以保證教育資金的使用效率和效益。

(3)完善公辦高等教育成本分擔(dān)制度和學(xué)生資助制度。高等教育成本分擔(dān)是一種必然選擇，與完善公辦高等教育成本分擔(dān)制度相關(guān)聯(lián)的是完善學(xué)生資助制度。在國際上。從20世紀(jì)60年代早期開始，助學(xué)貸款就作為支持學(xué)生接受高等教育的重要資助方式。目前，世界上共有50多個發(fā)達國家和發(fā)展中國家已經(jīng)實施了學(xué)生貸款計劃。

四、我國高等教育財政撥款模式革新

1財政撥款為主渠，經(jīng)費逐步增長

《中華人民共和國高等教育法》第六十條規(guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的體制”；“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照教育法第五十五條的規(guī)定，保證國家興辦的高等教育的經(jīng)費逐步增長”?！督逃ā芬?guī)定：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經(jīng)費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學(xué)校教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源”，“企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)，辦學(xué)經(jīng)費由舉辦者負(fù)責(zé)籌措”，可以說，“誰辦學(xué)誰投資”是我國高等學(xué)校經(jīng)費籌措的基本原則。公立高校在學(xué)校規(guī)模擴大的過程中如果資金不足，應(yīng)當(dāng)是由所有者去解決。但中央和地方財政性高等教育撥款占高?？偪偨?jīng)費的比重卻從1995年的69.32％和72.61％下降到2005年的50.05％和43.12％，分別減少了19.27和29.49個百分點。如果說中央高校還是以財政撥款為主的話，哪么地方高校就已經(jīng)明顯為輔了。因此，應(yīng)提高教育經(jīng)費在GDP中的比例。將教育經(jīng)費預(yù)算繼續(xù)貫徹“教育支出占財政支出的比重每年提高1個百分點”的財政支出方案，使我國高等教育的支出占GDP的比重逐步達到國際平均水平。同時，明確各級政府的教育投入責(zé)任，使財政對高等教育投入總量及生均水平的每年遞增幅度，至少不低于同級財政支出的增長幅度。

2促進社會捐資，實施基金運作

1993年，中共中央、國務(wù)院就在《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出，要“改革對高等學(xué)校的撥款機制，充分發(fā)揮撥款手段的宏觀調(diào)控作用。對于不同層次和科類的學(xué)校，撥款標(biāo)準(zhǔn)和撥款方法應(yīng)有所區(qū)別。改革按學(xué)生人數(shù)撥款的辦法，逐步實行基金制”。教育基金是由社會捐資設(shè)立，由專門機構(gòu)進行投資運作，投資收益用于資助教育事業(yè)的新型基金。教育基金能在短時間內(nèi)把社會閑散資金聚集起來，通過專門機構(gòu)，在基金增值的前提下，以彌補教育投入的不足。從長遠來看，這是一種發(fā)展趨勢，在中國市場經(jīng)濟體制的建立并不斷完善，改革政府對高校的財政撥款機制的條件下，逐步實行高等教育基金制時機已經(jīng)成熟，應(yīng)逐步設(shè)立和實行教育基金制。

3科學(xué)確定教育成本回收政策

科學(xué)確定高等教育財政成本回收政策，需要考慮以下幾個方面的問題：

(1)科學(xué)確定成本回收水平。提高大學(xué)學(xué)費雖然對整個高等教育系統(tǒng)有益，但有必要考慮那些處于該系統(tǒng)邊緣的人可能受到的影響。雖然中國高校應(yīng)該收多少費用還是一個有待探討的問題。但應(yīng)根據(jù)各地區(qū)和各收入階層的差別來考慮，將成本回收的水平確定在一個較為合理的水平。

(2)成本回收要與適度收費和建立完善的助學(xué)制度相結(jié)合。要解決成本回收政策的實施必然會導(dǎo)致部分低收入學(xué)生因?qū)W費問題而上不起學(xué)的矛盾，必須建立和完善助學(xué)、獎學(xué)制度。以彌補成本回收帶來的負(fù)面影響。

(3)發(fā)展民辦高校。讓民辦或私立高校適當(dāng)引入經(jīng)濟支付能力標(biāo)準(zhǔn)選拔學(xué)生，以滿足一部分讀得起書的學(xué)生的求學(xué)愿望。所以私立高校對減輕公立高校的壓力，緩解人們?nèi)找嬖鲩L的對高等教育的需求與政府不斷下降的財政支持的能力之間的尖銳矛盾。

4多重目標(biāo)合理撥款

(1)公平目標(biāo)。根據(jù)當(dāng)量學(xué)生數(shù)和不同類別、不同專業(yè)合理的生均成本作為撥款的基本依據(jù)，體現(xiàn)學(xué)校之間在占有政府撥款上的公平。保證學(xué)校工作的正常運行。

(2)效率目標(biāo)。根據(jù)學(xué)校人力、物力、財力資源利用效率撥款，以促進學(xué)校資源利用效率的提高。逐步建立科學(xué)的學(xué)校資源利用率指標(biāo)體系，作為評價學(xué)校資源利用率和撥款的依據(jù)。

(3)效益目標(biāo)。根據(jù)畢業(yè)生對勞動力市場和社會經(jīng)濟發(fā)展的適應(yīng)程度，根據(jù)學(xué)校科技發(fā)展水平和社會效益進行撥款。逐步建立相應(yīng)的評價指標(biāo)體系，作為衡量學(xué)校資源利用社會效益和撥款的依據(jù)。

(4)政策目標(biāo)。根據(jù)政府的高教發(fā)展的政策撥款：為避免高教引入市場機制固有的缺陷，以及由此引起的高教在總量與結(jié)構(gòu)上的失衡，為適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要，政府必須制定并不斷調(diào)整高等教育的發(fā)展政策，包括總量發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整，并運用撥款手段進行宏觀調(diào)控，從撥款數(shù)量上體現(xiàn)數(shù)量控制與結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。

將上述多重目標(biāo)合理組合為量化的、客觀的、可操作的撥款公式，并定期調(diào)整，根據(jù)綜合撥款公式在學(xué)校間分配撥款，其中1為標(biāo)準(zhǔn)撥款基金，2～4為浮動基金。實施方案：近期內(nèi)，撥款分配以公平目標(biāo)和政策目標(biāo)為主要標(biāo)準(zhǔn)，隨著時間推移，逐步提高效率與社會效益目標(biāo)的比重。因為效率與效益目標(biāo)量化有較大難度，而且影響它的因素除內(nèi)部因素以外，還有有關(guān)體制不到位等外部因素：以現(xiàn)有撥款實際數(shù)為撥款基數(shù)，將高教撥款逐年增加的增量部分，按浮動基金確定；對不同地區(qū)、不同隸屬關(guān)系、不同類別和專業(yè)的學(xué)校，在基本撥款公式基礎(chǔ)上應(yīng)有所區(qū)別。實施步驟是可先在國家教委直屬院?；蚰骋皇^(qū)院校進行試點，總結(jié)經(jīng)驗、修正方案逐步推開。

5運用財政政策促進多渠道籌集教育經(jīng)費

通過產(chǎn)業(yè)化來形成教育經(jīng)費的自身造血功能。①積極吸引社會資金和社會力量辦學(xué)。可以通過鼓勵社會集資的方式利用社會資金，這其中可以考慮發(fā)行教育彩票、教育公債等形式；也可以探討辦學(xué)方式的轉(zhuǎn)變，采取興辦私立學(xué)?；蛎褶k公助、公辦民助學(xué)校等辦法，利用社會力量辦學(xué)。②應(yīng)積極倡導(dǎo)社會捐資助教，不僅對于國內(nèi)要積極引導(dǎo)。而且海外同胞歷來有關(guān)心祖國教育的傳統(tǒng)，要加大對他們的宣傳，積極利用外資。③學(xué)校的后勤要進入市場，要大力發(fā)展后勤社會化。④要把教育作為一項產(chǎn)業(yè)來經(jīng)營，在注意提高教育資源與教育服務(wù)質(zhì)量的同時，要使其朝著規(guī)?；较虬l(fā)展。⑤作為非義務(wù)教育產(chǎn)品的接受者，按照市場等價交換的原則，需要對教育產(chǎn)品的提供者進行付費，即付學(xué)費，這也是教育經(jīng)費來源的一個重要的組成部分。⑥積極推動以高?？蒲辛α繛橐劳械目萍夹托＾k企業(yè)和企業(yè)集團發(fā)展，要走出一條以商養(yǎng)學(xué)，以學(xué)促商的路子。

6進一步完善高等教育學(xué)生貸款資助體系

要探索銀行、高校、社會中介機構(gòu)協(xié)調(diào)合作的借貸管理體制，結(jié)合社會信用機制建設(shè)，促進貸款的發(fā)放和回收。要加強貸款資助的信息服務(wù)，避免弱勢群體得不到充足有效的信息。

7提高資源的使用效益

國家要進一步鼓勵高等學(xué)校充分發(fā)揮其人才優(yōu)勢和科技優(yōu)勢。在全面完成正常的教學(xué)與科研工作的基礎(chǔ)上，廣泛開展各種社會服務(wù)活動，拓寬高等教育的經(jīng)費渠道，使學(xué)校創(chuàng)收收入和社會捐贈逐步占到全國高教總經(jīng)費的15％～20％，推動高等教育事業(yè)更快更好地發(fā)展，為改革開放，發(fā)展社會主義市經(jīng)濟服務(wù)。

8支持私立高校發(fā)展

政府可以采取“贈地”、“贈產(chǎn)”、“無償租用土地與設(shè)施”以及財政撥款的方式，給予有條件的民辦和私立高校實在的支持。國家對于民辦和私立高校的教師，應(yīng)實行一視同仁的政策與待遇，留住和吸引國內(nèi)外一流人才到我國民辦與私立高等學(xué)校任教和管理。一些公立高校可以進行“轉(zhuǎn)制”的改革，或創(chuàng)辦產(chǎn)權(quán)多元的高等教育機構(gòu)。有的高等教育機構(gòu)可以引入外資，建立對外合作機制。

9加強評估投入

陜西省根據(jù)教育部本科教學(xué)評估各項標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定測算，公辦高校要達到評估標(biāo)準(zhǔn)的要求需投入資金36億元。在生均教學(xué)科研儀器設(shè)備投人方面，在23所需要評估的院校中，要達到合格標(biāo)準(zhǔn)，有17所需要投入40751萬元，其中13所的投入超過1000O萬元，要達到限制招生標(biāo)準(zhǔn)，有12所需要投入11645萬元。在生均圖書投入方面，要達到合格標(biāo)準(zhǔn)，有24所學(xué)校需要投入10944.8萬元，要達到限制招生標(biāo)準(zhǔn)，有11所需要投入1785.8萬元。在生均教學(xué)行政用房投入方面，要達到合格標(biāo)準(zhǔn)，有22所學(xué)校投入31.04億元，要達到限制招生標(biāo)準(zhǔn)，有12所需要投入5億元。這在全國具有普遍性。因此，建議加強評估投入、加大基建經(jīng)費投入，安排基建專項款。

10實行法人治理

一方面，應(yīng)該認(rèn)真借鑒國際上的BOT經(jīng)驗，繼續(xù)推進我國高等院校的后勤社會化改革，真正將高等院校承擔(dān)的后勤工作交給社會興辦，以減輕高等院校不合理的開支壓力，提高其運營效率。另一方面，應(yīng)該根據(jù)高等教育的產(chǎn)業(yè)化特征，按照政事分開的原則，對公立高等教育實行法人化管理。同時，在繼續(xù)加大政府投資力度的基礎(chǔ)上，依據(jù)高等教育中個人受益程度相對較高的特點，按照投資與受益的對稱性原則，應(yīng)該適當(dāng)控制公立高等院校收費標(biāo)準(zhǔn)，進一步規(guī)范我國公立高等院校向公辦民助轉(zhuǎn)變過程中的經(jīng)營行為。