徐 靈 魏彤春 劉茂國(guó)

中圖分類號(hào):F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:本文通過(guò)對(duì)規(guī)劃概念以及近代城市規(guī)劃起源的探索,結(jié)合我國(guó)城市和鄉(xiāng)村的特征,指出了規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)含義,并對(duì)城鄉(xiāng)一體化從規(guī)劃角度提出了自己的看法。

關(guān)鍵詞:規(guī)劃 城市化 批判 空間 城鄉(xiāng)一體化

規(guī)劃的概念闡釋

“規(guī)劃”的概念是城市規(guī)劃的核心所在,它所涉及更多的在于思想方法,是一種建立在思維方式方法和操作手段基礎(chǔ)上的概念。規(guī)劃作為一項(xiàng)普遍的活動(dòng),并不僅僅只存在于城市規(guī)劃,而是遍布于各個(gè)領(lǐng)域之中。在不同領(lǐng)域,有關(guān)規(guī)劃的定義略有不同,但在精神上都是一致的,即規(guī)劃最基本、也是最重要的特征是它的未來(lái)導(dǎo)向性。它既是對(duì)未來(lái)行動(dòng)結(jié)果的預(yù)期,也是對(duì)這些行動(dòng)本身的預(yù)先安排,并且在針對(duì)目標(biāo)達(dá)成的行動(dòng)過(guò)程中不斷地將知識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)。

“城市規(guī)劃”有兩種不同的含義,一種是指規(guī)劃的成果如規(guī)劃圖或文本;另一種是將規(guī)劃看成是一個(gè)過(guò)程,也就是指城市規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程,而這一切都指向了規(guī)劃的行動(dòng)。

近代城市規(guī)劃的起源

城市化現(xiàn)象是伴隨著工業(yè)化的出現(xiàn)與發(fā)展而產(chǎn)生的,隨著工業(yè)及其相關(guān)職能向城市的集中,導(dǎo)致城市規(guī)模、數(shù)量乃至城市地區(qū)范圍的擴(kuò)大,從而吸引廣大農(nóng)村地區(qū)人口向城市地區(qū)集中。這樣就帶來(lái)了許多的城市問(wèn)題,諸多城市問(wèn)題交織在一起,并相互作用,增加了解決問(wèn)題的難度。對(duì)于解決問(wèn)題的愿望,在城市問(wèn)題惡化到相當(dāng)程度的19世紀(jì)中葉后已經(jīng)不再構(gòu)成太大的障礙。剩下來(lái)的就是找到解決問(wèn)題的手段和建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。英國(guó)從1835年《城市自治機(jī)構(gòu)法》到1848年《公共衛(wèi)生法》以及1858年《地方自治法》均試圖將有關(guān)建筑和城市建設(shè)的管理權(quán)限交歸地方政府。其中,1848年《公共衛(wèi)生法》的制定是一系列社會(huì)改良行動(dòng)中的決定性事件,也被認(rèn)為是近代城市規(guī)劃的開端。

1950年代所涌現(xiàn)的對(duì)戰(zhàn)后城市開發(fā)的批判包含兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是對(duì)于新開發(fā)建設(shè)質(zhì)量的質(zhì)疑;二是對(duì)于物質(zhì)空間規(guī)劃重點(diǎn)的爭(zhēng)議。關(guān)于戰(zhàn)后建筑的質(zhì)量,尤其是美學(xué)質(zhì)量的質(zhì)疑尤為突出。

由于邁克爾?楊和彼得?威爾莫特將城鎮(zhèn)規(guī)劃限定于物質(zhì)化的概念中,規(guī)劃時(shí)就只會(huì)用物質(zhì)空間(和美學(xué))的視角看待城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)問(wèn)題。因此,他們不關(guān)注社會(huì)層面的內(nèi)容;他們的規(guī)劃理論使他們脫離了真正的社會(huì)問(wèn)題。

城市與鄉(xiāng)村

首先,目前比較正統(tǒng)的做法是城市的主要土地用途應(yīng)當(dāng)清晰并分成不同的分區(qū)。其次,關(guān)于城市結(jié)構(gòu)秩序化的觀點(diǎn)在按照鄉(xiāng)村社會(huì)構(gòu)思起來(lái)的“鄰里”概念中得到體現(xiàn)。

理想城市結(jié)構(gòu)的理念隱含兩個(gè)特定的前提。一是將地方鄰里作為它的初級(jí)組織單元,而這些鄰里擁有自己的社區(qū)生活和自治權(quán)。這一思想所關(guān)注的焦點(diǎn)是小尺度的組成部分及地方性,而不是大尺度的整體和大都市的功能性。最好的社區(qū)生活是由合理低密度的小型社區(qū)來(lái)提供的。理想城市的“樹”型結(jié)構(gòu)其第二個(gè)意義在于秩序,即它的整潔、有序以及各自之間的清晰分離。

鄉(xiāng)村不能成為城市的犧牲品,因?yàn)猷l(xiāng)村從美學(xué)角度看比城鎮(zhèn)擁有更高的環(huán)境質(zhì)量。城市地區(qū)的緊湊形態(tài)有許多經(jīng)歷了長(zhǎng)期實(shí)踐且實(shí)踐效果良好的優(yōu)勢(shì),這些優(yōu)勢(shì)不能因?yàn)榉稚⒒暮锰幘洼p易舍棄。在緊湊型地區(qū),出行的距離,包括就業(yè)、上學(xué)等所有重要的出行內(nèi)容,都控制在最小的距離范圍內(nèi)。人口的集中使設(shè)施、利益、聯(lián)系的多樣化提供成為可能。它為住房、就業(yè)、學(xué)校、商業(yè)和文化娛樂(lè)提供了更廣泛的選擇。對(duì)于一個(gè)緊湊型社會(huì)來(lái)說(shuō),餐館、專賣店、服務(wù)業(yè)等次生活動(dòng)更容易維持,而這些活動(dòng)一旦周邊沒(méi)有大量的客戶群就很容易衰敗。

規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)含義—空間規(guī)劃

本文所指的規(guī)劃當(dāng)然是指空間規(guī)劃,從人類對(duì)空間認(rèn)識(shí)和改造的過(guò)程看,空間規(guī)劃是從小的建筑聚落空間逐步走向跨國(guó)界的洲際空間規(guī)劃,未來(lái)有可能走向整個(gè)生物圈的空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃發(fā)展到今天,作為包含區(qū)域、國(guó)土、國(guó)家聯(lián)盟的綜合性的空間規(guī)劃,已經(jīng)成為國(guó)家、超國(guó)家和全球?qū)哟紊系囊?guī)劃問(wèn)題。

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),由于人類對(duì)空間認(rèn)知的地域局限,對(duì)空間的規(guī)劃僅局限于生產(chǎn)和聚居的周圍空間環(huán)境。人類對(duì)空間的規(guī)劃體現(xiàn)在軍事、生產(chǎn)、聚居等方面。由此,也產(chǎn)生了建筑設(shè)計(jì)、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程測(cè)量、水力設(shè)計(jì)等空間規(guī)劃的理論和實(shí)踐。

空間規(guī)劃具有明顯的特征。它強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野看發(fā)展;強(qiáng)調(diào)綜合性的觀念,綜合考慮社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、歷史文化和生態(tài)環(huán)境,強(qiáng)調(diào)以人為本。與傳統(tǒng)的國(guó)土和區(qū)域規(guī)劃不同,空間規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)地域或地理的觀念,用空間發(fā)展遠(yuǎn)景協(xié)調(diào)行業(yè)規(guī)劃,承認(rèn)地域差別和發(fā)展的不平衡,采取相應(yīng)的政策、措施共同發(fā)展,求同存異。

空間規(guī)劃是政治的、民主的、整體的、可行的,而且是長(zhǎng)期的?？臻g規(guī)劃的目的是保證合理規(guī)劃社會(huì)的利益,著眼未來(lái)空間結(jié)構(gòu)和土地利用,保護(hù)國(guó)家的自然和環(huán)境,使人們的生活條件和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展得以保證。很明顯,規(guī)劃過(guò)程是高度政治的,在公共辯論和平衡不同利益的基礎(chǔ)上,空間規(guī)劃努力塑造未來(lái)的人類環(huán)境。空間規(guī)劃必須是開放和透明的,必須是公眾參與和民主決策?？臻g規(guī)劃要考慮建立在共同價(jià)值、文化和利益上的跨地域的區(qū)域概念地存在,同時(shí)要考慮不同地方、國(guó)家行政體制的異同。空間規(guī)劃要分析和考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)和環(huán)境方面長(zhǎng)期的發(fā)展趨勢(shì)?？臻g規(guī)劃確保各部門、各行業(yè)規(guī)劃和政策的協(xié)調(diào),并將其整合為一個(gè)統(tǒng)一的整體。與傳統(tǒng)規(guī)劃不同,空間規(guī)劃不僅是一個(gè)共同的目標(biāo)、綱領(lǐng),一個(gè)藍(lán)圖,更是一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃,一種制度能力。

在從城市走向區(qū)域、國(guó)家乃至全球的同時(shí),空間規(guī)劃關(guān)注的焦點(diǎn)也從空間形態(tài)擴(kuò)展到包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的整體空間環(huán)境。

如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

(一)城鄉(xiāng)一體化的含義

城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間通過(guò)資源和生產(chǎn)要素的自由流動(dòng),相互協(xié)作,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),以城帶鄉(xiāng),以鄉(xiāng)促城,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程,主要包括城鄉(xiāng)職能一體化和空間一體化等內(nèi)容。城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)不是消滅城鄉(xiāng)差別,而是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置及城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是城市化過(guò)程中的高級(jí)階段,其中城市規(guī)劃的作用必不可少。

(二)城市規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)環(huán)境

長(zhǎng)期的城市偏向政策“重城市、輕農(nóng)村,重城區(qū)、輕郊區(qū),重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè),先市民、后農(nóng)民”,將積累剩余投資到城市工業(yè)區(qū)及公共服務(wù)設(shè)施等方面,以增強(qiáng)城市建設(shè),加快工業(yè)化進(jìn)程。政府控制著土地一級(jí)市場(chǎng),農(nóng)民難以享用農(nóng)地轉(zhuǎn)用所帶來(lái)的增值收益,且征地是以農(nóng)地產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn),是以農(nóng)民所生活的農(nóng)村為背景來(lái)補(bǔ)償?shù)?失去土地的農(nóng)民面臨的卻是“城市生活”,各項(xiàng)生活成本遠(yuǎn)比農(nóng)村要高,農(nóng)民拿著“依照農(nóng)業(yè)收入制定的征地補(bǔ)償金”進(jìn)入城市生活顯然是不夠用的(魏立華等,2007)?；诖?農(nóng)民的“理性”選擇是固守土地,盡量抵制征地,選擇自己開發(fā),這從城市國(guó)有土地與農(nóng)村集體土地混雜的城鄉(xiāng)邊緣地帶的土地利用混亂狀況可見(jiàn)一斑。這些規(guī)劃的歷史“欠賬”盤根錯(cuò)節(jié),沒(méi)有一些制度、法律上的重大調(diào)整,僅僅依靠城市規(guī)劃,根本無(wú)法解決問(wèn)題。

城市的規(guī)劃與建設(shè)需要土地,但我國(guó)最大的國(guó)情是“農(nóng)村包圍城市”,也就是農(nóng)村集體土地包圍城市國(guó)有土地,城市擴(kuò)展必然要征收農(nóng)民土地。《土地管理法》規(guī)定,“國(guó)家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”,但被征地農(nóng)村集體或農(nóng)民只能對(duì)征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額提出異議,但不能改變土地被國(guó)家征用這一行為的發(fā)生。

城市規(guī)劃相關(guān)法律、規(guī)章及政策等一到農(nóng)村便發(fā)生變異,很難被村“兩委會(huì)”貫徹下去。由于村委會(huì)是由村民直接選舉產(chǎn)生的,自然會(huì)向村民負(fù)責(zé),在涉及到集體利益和村民利益的事情上大多站在村民的立場(chǎng)上,城市規(guī)劃相關(guān)政策若對(duì)農(nóng)村考慮不周詳?shù)脑?基本上很難在農(nóng)村推行,所以城市規(guī)劃的效能往往僅在城市轄區(qū)內(nèi)有效,難以做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從深層次的制度層面來(lái)講,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成,以及存續(xù)到現(xiàn)在仍然具有相當(dāng)大的慣性,這并不是僅靠城市規(guī)劃所能解決的,從這一角度來(lái)看,城市和鄉(xiāng)村在規(guī)劃建設(shè)之間的矛盾有著深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治上的根源,“城市規(guī)劃實(shí)際上很難對(duì)城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,反而可能背上城市規(guī)劃促使農(nóng)業(yè)用地流失的罪名(石楠,2005)”。城鄉(xiāng)之間缺乏信任,因不信任而不合作,村集體在土地利用方面通?！半[瞞真相”,或采取“非暴力不合作”態(tài)度,這樣必然導(dǎo)致公共政策難以落實(shí)到農(nóng)村。

(三)城市規(guī)劃須符合的要求

要達(dá)到城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo),城市規(guī)劃必須符合如下要求:加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性,即向城鄉(xiāng)融合型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,完善合作型的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò);強(qiáng)調(diào)區(qū)域空間上的整體性,即在一定地域內(nèi)的特大城市、大城市和中小城市在保持密集分布的條件下,加強(qiáng)相互間的資源分配和規(guī)劃布局上的協(xié)調(diào),使土地得到合理的使用并保持最大的節(jié)約;強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體性,即城市與村鎮(zhèn)的有機(jī)結(jié)合,使建設(shè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等地區(qū)以自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)為前提達(dá)成有機(jī)結(jié)合;力求階段發(fā)展上的整體性,也就是時(shí)空系統(tǒng)的整體性,強(qiáng)調(diào)分片發(fā)展及建立在開敞空間系統(tǒng)基礎(chǔ)上的遠(yuǎn)近結(jié)合,而不是一哄而起,時(shí)序不清;既要發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力,又要實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控,以達(dá)到整體協(xié)調(diào)。

結(jié)論

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐與探索,城市規(guī)劃的程序、內(nèi)容有所變化,形成了新的規(guī)劃系列。一是普遍開展了區(qū)域(主要是省、市、縣域)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,目的是為了能更科學(xué)地確定城市的性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和發(fā)展規(guī)模,并統(tǒng)籌安排區(qū)域性生產(chǎn)力布局和交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè),協(xié)調(diào)解決工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間的用地矛盾。二是大中城市較普遍地在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上開展分區(qū)規(guī)劃,在編制詳細(xì)規(guī)劃之前增加了一個(gè)新的工作層次。三是詳細(xì)規(guī)劃又分為兩類:一類是為了適應(yīng)綜合開發(fā)和土地有償使用、招標(biāo)批租的需要,編制控制性詳細(xì)規(guī)劃;另一類是在確定建設(shè)項(xiàng)目的前提下,編制修建性詳細(xì)規(guī)劃。

隨著改革開放政策的深入,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)育,特別是城市的流通職能進(jìn)一步突出,城市多功能作用日益突出。這些給城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了新的活力,城市規(guī)劃的內(nèi)容和范圍也更加廣泛。加上住宅商品化和房地產(chǎn)業(yè)的興起,特別是土地有償使用制度的實(shí)施,對(duì)城市規(guī)劃編制和規(guī)劃管理工作必然產(chǎn)生重大影響。城市規(guī)劃的依據(jù)不能再完全靠國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃,而必須改變靜態(tài)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念,樹立動(dòng)態(tài)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念;城市規(guī)劃的內(nèi)容,不能局限于物質(zhì)空間布局,而要樹立全面研究城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展的綜合觀念;城市規(guī)劃的實(shí)踐,不能光靠集中在市區(qū)本身,更要樹立從一定地區(qū)范圍來(lái)研究城市發(fā)展的區(qū)域觀念。

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