叢 梅

摘要：在世界金融危機蔓延的形勢下，做好預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的工作顯得十分重要。當前應(yīng)急管理工作應(yīng)以“一案三制”建設(shè)為核I心，在此基礎(chǔ)上，重中之重是加強法制建設(shè)。在認真貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對法》的同時，盡快出臺與之相配套的地方性法規(guī)，使應(yīng)對突發(fā)公共事件的組織架構(gòu)、力量配置、救援體系、應(yīng)急教育以及經(jīng)費保障等規(guī)范化、制度化；構(gòu)建完備、統(tǒng)一的國家應(yīng)急法制框架體系；借鑒國外先進經(jīng)驗，適時制定出臺《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》。

關(guān)鍵詞：突發(fā)公共事件；應(yīng)急管理；緊急狀態(tài)法；法制

中圖分類號：D902

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2009)05—0119—04

當今世界，突發(fā)公共事件頻繁發(fā)生，應(yīng)對突發(fā)事件的法制建設(shè)是各國政府都認真對待的重大問題。特別是在世界金融危機蔓延的形勢下，做好預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件的工作顯得十分重要。我國2003年發(fā)生的“非典”公共衛(wèi)生事件、2008年初我國南方遭受的持續(xù)低溫雨雪冰凍災(zāi)害、2008年5月12日四川汶川8級強烈地震以及2009年4月爆發(fā)的甲型H1N1流感疫情等突發(fā)事件，都給我們敲響了警鐘。如何有效地應(yīng)對突發(fā)公共事件，是對政府應(yīng)急管理能力強弱的考驗，更是亟待法律界認真研究的重要課題。

一、我國應(yīng)急法制建設(shè)的現(xiàn)狀和問題

1.我國應(yīng)急法制建設(shè)的現(xiàn)狀

新中國建立以來，我國應(yīng)急管理法制建設(shè)取得了一定成績，應(yīng)急管理法律體系基本形成。據(jù)統(tǒng)計，我國目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)文件111件。這些法律、法規(guī)、規(guī)章和法規(guī)性文件所涉及的內(nèi)容比較全面，既有綜合管理和指導(dǎo)性規(guī)定，又有針對地方政府的硬性要求。例如：為了適應(yīng)我國自然災(zāi)害頻發(fā)的特點，在災(zāi)害應(yīng)急立法中，我國政府主要采取了針對不同種類災(zāi)害分別立法的模式。主要包括：針對洪水災(zāi)害，1998年全國人大常委會制定了《防洪法》，就防治洪水災(zāi)害的原則、體制、機制加以規(guī)定；針對氣象災(zāi)害制定了《氣象法》；針對地震災(zāi)害制定了《防震減災(zāi)法》、《破壞性地震應(yīng)急條例》、《地震災(zāi)情速報規(guī)定》、《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護條例》和《地震災(zāi)情上報暫行規(guī)定》；針對森林草原火災(zāi)制定了《森林防火條例》和《草原防火條例》；針對生物災(zāi)害制定了《進出口動植物檢疫法》、《進出口動植物檢疫法實施條例》、《動植物檢疫法》、《植物檢疫條例》以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等。

2004年3月召開的十屆全國人大二次會議通過的《憲法》修正案，對因重大自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件等引起的緊急狀態(tài)作了原則性規(guī)定，這為突發(fā)事件應(yīng)急法制的建設(shè)奠定了憲法基礎(chǔ)。例如，2004年《憲法》修正案把“戒嚴”改為“緊急狀態(tài)”的提法引入矚目。緊急狀態(tài)包括極端形式的緊急狀態(tài)和普通形式的應(yīng)急管理。“緊急狀態(tài)”入憲，標志著我國應(yīng)急管理進入對各種不確定因素所引起的危機事件實行全面法律治理階段。

2007年8月30日由全國人大常委會通過、2007年11月1日起正式實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，是我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的一部基本法。可以說，《突發(fā)事件應(yīng)對法》的制定和實施成為應(yīng)急管理法治化的重要標志。

2.我國應(yīng)急法制建設(shè)中存在的突出問題

(1)從立法角度看，應(yīng)對突發(fā)事件的法律依據(jù)不足，現(xiàn)有法律清理工作亟需進行。

以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為例，從應(yīng)急法制的體系構(gòu)成上看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法制中雖已不再缺少統(tǒng)一的“上位法律”作為應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的基本依據(jù)，但在現(xiàn)階段公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系中，承擔基本依據(jù)角色的是國務(wù)院頒行的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，它是我國成功抗擊“非典”危機的經(jīng)驗總結(jié)。從其內(nèi)容上看，它不僅體現(xiàn)了我國政府對公共衛(wèi)生危機能力的顯著提高，也較充分的體現(xiàn)了現(xiàn)代法治的基本精神，依法行政的核心內(nèi)容也貫穿其中，對完善公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度有著重大意義。但是，其不足也是明顯的：作為行政法規(guī)，立法層次較低。雖然《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為上位法規(guī)定了可以采取的應(yīng)急措施，可一旦“必要措施”超出《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，并且只屬于“法律保留”事項時，必然會在危急應(yīng)對中面臨正當性與合法性難以兩全的尷尬境地。如應(yīng)當為隔離治療措施提供必要的法律依據(jù)，使其更具合法性。行政法規(guī)雖然保證了突發(fā)公共衛(wèi)生事件由行政機關(guān)專業(yè)處理的優(yōu)勢，但由于缺少上位法的可操作性控制，法規(guī)之間也容易發(fā)生沖突，各部門、各地方針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通與協(xié)作，這就削弱了整體上處理突發(fā)災(zāi)害事件所需要的協(xié)作與合力。

(2)從具體內(nèi)容上看，現(xiàn)行的應(yīng)急法制尚有諸多欠缺，亟需進一步完善。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第69條指出，對于社會危害性最大的、最高等級的突發(fā)事件，原則上應(yīng)當按照緊急狀態(tài)法處理。但是，目前我國還沒有一部相應(yīng)的緊急狀態(tài)法。因此，在面對汶川大地震這類極端性自然災(zāi)害時，就出現(xiàn)了應(yīng)對工作和災(zāi)后重建工作無法可依的法律窘境。再如，由于我國現(xiàn)有的應(yīng)急法律所涵蓋的領(lǐng)域還不全面，針對許多災(zāi)害還沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。如當大面積停水、停電，城市大范圍水污染，大面積天然氣或者毒氣泄漏等災(zāi)害出現(xiàn)時，如何應(yīng)對，從現(xiàn)行法律的具體內(nèi)容上亟需進一步完善。除此之外，一些應(yīng)急預(yù)案之間不協(xié)調(diào)，有的相互矛盾，上下左右不對接，部門之間、部門與地區(qū)之間、各單位之間連接不緊密，缺乏統(tǒng)一性、綜合性、可操作性。這樣，遇事依靠臨時協(xié)調(diào)，在突發(fā)公共事件出現(xiàn)時就可能會打亂仗，造成不應(yīng)有的損失。

(3)統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法、突發(fā)公共事件應(yīng)急法的缺失，還直接導(dǎo)致緊急情況下的行政程序有可能失范。

在2003年“非典”事件中，盡管我國早在1989年就頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》，1991年又頒布了《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》，但按照《傳染病防治法》的規(guī)定，只有國務(wù)院才有權(quán)增加甲級傳染病，衛(wèi)生部才有權(quán)增加乙級和丙級傳染病，省政府沒有任何權(quán)力根據(jù)當?shù)氐那闆r增加新的病種。這就沒有為新發(fā)傳染病的預(yù)防和處理提供適當?shù)姆捎嗟?，使得SARS在廣東出現(xiàn)之后當?shù)卣疅o法立即按照法律運作來控制傳染病，失去了防治和控制的最佳時機。而目前和傳染病防治有關(guān)的各種法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和其他法律性文件共計43個，其中有41個是在2003年4月4日到5月1日之間出臺的，這充分說明了已有的相關(guān)法律的嚴重缺陷，因為除了針對SARS防治的特殊規(guī)定外，像信息報告制度、預(yù)防交通工具對于疾病的傳播、社區(qū)防治管理、藥品監(jiān)督和快速審批、公共場所的消毒和隔離等一般性規(guī)范都十分缺乏。

(4)應(yīng)急法制對緊急情況下行政越權(quán)和濫用權(quán)力的監(jiān)督機制不健全。

應(yīng)急法制的不健全，還表現(xiàn)在對緊急情況下行政

越權(quán)和濫用權(quán)力的監(jiān)督機制不健全。由于是應(yīng)對危機狀態(tài)的法律，所以公共應(yīng)急法制和常規(guī)立法相比，具有權(quán)力優(yōu)先性、緊急處置性和程序特殊性，這就賦予了應(yīng)急管理的主體——各級政府以過大的權(quán)力。這樣，一方面很容易為政府隨意擴大行政緊急權(quán)力留下法律上的漏洞，另一方面危機管理的權(quán)利救濟機制不完善(如對責令停產(chǎn)停業(yè)、強制征用征收、強制隔離、強制檢定、其他人身強制措施等造成權(quán)利損害后的補救機制不完善)，對公民的權(quán)利保障沒有底線，很容易造成公民權(quán)利在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟。

二、借鑒國外先進經(jīng)驗。提升應(yīng)急法制建設(shè)水平

縱觀世界發(fā)達國家，如美國、日本、俄羅斯、澳大利亞應(yīng)急管理體系中法制建設(shè)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)這些國家建立突發(fā)公共事件應(yīng)急機制比較早，并且積累了一些經(jīng)驗，值得我們學(xué)習、研究和借鑒。

1.美國應(yīng)急管理的立法，采取緊急狀態(tài)法與突發(fā)事件應(yīng)對法分別立法的模式

從效力等級看，最上位是憲法，其次是綜合性法律《國家緊急狀態(tài)法》，然后是單行法。如：美國在1950年制定的第一部與應(yīng)對突發(fā)事件有關(guān)的法律《災(zāi)害救助和緊急援助法》，該法規(guī)定了重大自然災(zāi)害突發(fā)時的救濟和救助原則，還規(guī)定了在災(zāi)害發(fā)生時聯(lián)邦政府對州政府和地方政府的支持，適用于除地震以外的其他突發(fā)陛自然災(zāi)害?，F(xiàn)在實施的《災(zāi)害救助和緊急援助法》是1974年的修訂本。1976年美國國會通過了《全國緊急狀態(tài)法》，這部法律是目前為止影響最大的應(yīng)對突發(fā)事件的法律。此外，為了有效應(yīng)對恐怖襲擊，美國早在1984年就制定了《反對國際恐怖主義法》、《有效反恐法》等，特別是“9·11事件”發(fā)生后，美國制定了大量法律加強反恐工作。于2002年11月25日頒布了《國土安全法》，該法規(guī)定設(shè)立國土安全部，并重構(gòu)和加強聯(lián)邦政府有關(guān)行政部門，以更有成效地對付恐怖主義威脅。

美國在應(yīng)急管理體制的建設(shè)和完善方面做得扎實有效。首先，在1979年成立了救災(zāi)應(yīng)急的全國性專門機構(gòu)——美國聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署。2003年3月，聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。國土安全部部長成為總統(tǒng)應(yīng)急事務(wù)的最高顧問。其次，1992年4月克林頓政府制定的聯(lián)邦應(yīng)急計劃，成為全國應(yīng)急管理的指導(dǎo)性文件。在2005年“卡特里娜”颶風災(zāi)害后，美國政府總結(jié)了經(jīng)驗教訓(xùn)，在2007年9月修訂了國家應(yīng)急框架，取代了原有的聯(lián)邦應(yīng)急計劃，并于2008年3月22日正式執(zhí)行?？偟恼f來，美國的應(yīng)急管理工作是以國家應(yīng)急機制為主軸，各個政府部門依法圍繞這一主軸有條不紊地運行。

2.日本沒有專門的緊急狀態(tài)法，應(yīng)急管理的立法是與政府應(yīng)急管理相關(guān)的專門法律

日本以憲法和內(nèi)閣法等為基礎(chǔ)，出臺了50部配套法律。如《警察法》、《自衛(wèi)隊法》規(guī)定了處理政治性緊急狀態(tài)的法律規(guī)范；《災(zāi)難救助法》規(guī)定了各級政府制訂突發(fā)性災(zāi)難的救助計劃，建立救助組織以及做好危機應(yīng)對的勞務(wù)、物資、設(shè)備、資金的預(yù)備工作；《災(zāi)難對策基本法》規(guī)范了緊急狀態(tài)中防災(zāi)組織、防災(zāi)計劃、應(yīng)對災(zāi)難危機的治理方法、技術(shù)、方案、基本對策等，并推進應(yīng)急計劃的實施。此外，《地震防災(zāi)對策特別措置法》等一系列法律法規(guī)，都有涉及對公民權(quán)利的保護的相關(guān)內(nèi)容。

3.俄羅斯的應(yīng)急法律體系也相當完善

俄羅斯以憲法和緊急狀態(tài)法為基礎(chǔ)，制定了100余部配套聯(lián)邦法律、法規(guī)和大量總統(tǒng)令、政府令。其應(yīng)對緊急狀態(tài)的法律有《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》、《俄羅斯聯(lián)邦戰(zhàn)時狀態(tài)法》、《俄羅斯聯(lián)邦反恐怖活動法》等。俄羅斯的緊急狀態(tài)法啟動以后，即成為“小憲法”，在其統(tǒng)領(lǐng)下又有很多具體的部門法規(guī)范。此外。1994年俄羅斯成立了緊急情況部，作為處理突發(fā)事件的核心領(lǐng)導(dǎo)組織，在救災(zāi)防災(zāi)以及災(zāi)后重建等方面發(fā)揮了重要的作用。

三、完善我國應(yīng)急管理體系中法制建設(shè)的對策

借鑒美國、日本、俄羅斯等國應(yīng)急管理法制建設(shè)的經(jīng)驗，考慮我國的實際情況，我國應(yīng)急管理體系中的法制建設(shè)還需要進一步加以完善。

1.借鑒國外先進經(jīng)驗，適時制定出臺《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》

修改憲法，確立緊急狀態(tài)決定及其宣告的法律制度，在此基礎(chǔ)上適時制定出臺《緊急狀態(tài)法》，明確國家實行緊急狀態(tài)的條件、程序及緊急狀態(tài)時權(quán)力的行使等，對不能通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》加以應(yīng)對的“公共緊急狀態(tài)”，應(yīng)當通過制定更加嚴格和規(guī)范的緊急權(quán)制度的方式，來保證突發(fā)事件應(yīng)對工作真正做到有法可依。

2.構(gòu)建完備、統(tǒng)一的國家應(yīng)急法制框架體系

構(gòu)建完備、統(tǒng)一的國家應(yīng)急法制框架體系，應(yīng)本著綜合化、系統(tǒng)化、協(xié)同化、規(guī)范化的要求進行。首先，應(yīng)有一個比較完善的應(yīng)急管理機制，遇到突發(fā)公共事件時可據(jù)此發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)能力，組織和領(lǐng)導(dǎo)各個相關(guān)部門進行減災(zāi)工作。首先，各省、直轄市、自治區(qū)都應(yīng)有專門的機構(gòu)負責應(yīng)急管理工作，各級機構(gòu)應(yīng)當配強，人員充足，優(yōu)中選優(yōu)，以適應(yīng)突發(fā)事件應(yīng)急管理的需要。各級應(yīng)急管理指揮機構(gòu)應(yīng)加強演練，針對設(shè)想的各種突發(fā)事件的復(fù)雜情況進行演練，達到反應(yīng)快捷、熟悉法律規(guī)定、處事果斷準確的要求。各級管理指揮機構(gòu)之間、管理指揮與實施部門之間能夠做到有效的溝通與協(xié)調(diào)，建立信息統(tǒng)一、管理對接、資源共享、協(xié)同有力的應(yīng)急管理機制。其次，應(yīng)當將基本法、單行法、針對具體問題的法規(guī)和規(guī)章相互銜接、補充、配合，形成系統(tǒng)而規(guī)范的國家應(yīng)急法制框架體系，注重預(yù)警、準備、應(yīng)急處理、恢復(fù)、重建等階段法律關(guān)系的處理。

3.依法加強應(yīng)急管理制度建設(shè)

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的有關(guān)規(guī)定，制定相應(yīng)配套的具體制度，對《應(yīng)對法》中設(shè)計尚不完善的制度予以補充修訂，規(guī)范應(yīng)急管理指揮和工作程序，明確各級政府實施應(yīng)急管理的步驟、過程和方式，明確應(yīng)急管理工作各個環(huán)節(jié)、各個崗位、各類人員的職責，形成目標明確的崗位責任制，使應(yīng)急管理工作的各個環(huán)節(jié)都有章可循。各基層單位也應(yīng)建立相應(yīng)的應(yīng)急工作制度，形成上下統(tǒng)一的、立體的應(yīng)急工作制度體系。

4.建立應(yīng)急管理工作監(jiān)督檢查機制

應(yīng)急管理工作應(yīng)建立包括權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督、群眾(社會)監(jiān)督和輿論監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督機制。一方面通過監(jiān)督檢查，保證應(yīng)急管理崗位責任制的落實和完成應(yīng)急管理任務(wù)，實現(xiàn)應(yīng)急管理目標；另一方面應(yīng)急管理的各項工作，必須有法律依據(jù)，其實施必須符合法定程序。建立一套行之有效的應(yīng)急監(jiān)督機制，可以保證行政主體的緊急權(quán)力合法有效地行使。

5.盡快制定與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相配套的地方性法規(guī)

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》系統(tǒng)規(guī)定了緊急權(quán)力的配置，明確了其實體及程序要件，確定了應(yīng)急管理的基本法律規(guī)范和法律程序，提高了政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的法律能力。為充分發(fā)揮其實效，把地方的應(yīng)急管理工作做好，需要從實際出發(fā)，盡快制定與之相配套的地方性法規(guī)，使應(yīng)對突發(fā)公共事件的組織架構(gòu)、力量配置、救援體系、應(yīng)急教育以及經(jīng)費保障等規(guī)范化、制度化。一是把《應(yīng)對法》的要求與地方具體實際相結(jié)合，實現(xiàn)應(yīng)急管理工作的創(chuàng)新；同時，對《應(yīng)對法》中涉及尚不具體的地方予以完善和補充；更重要的是在地方法規(guī)的規(guī)范下，可以加強應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，形成黨委、政府負責，部門協(xié)調(diào)、軍地結(jié)合、全社會共同參與的應(yīng)急管理工作格局。二是通過制定地方性法規(guī)，把各地方現(xiàn)有行之有效的應(yīng)急管理工作經(jīng)驗、做法上升為法律，同時使地方的應(yīng)急預(yù)案、管理指揮機構(gòu)建設(shè)、制度措施、物質(zhì)保障等進一步法制化、規(guī)范化，提升其效力和執(zhí)行力。三是制定地方性法規(guī)，使應(yīng)急管理工作中突發(fā)事件監(jiān)測和預(yù)警，應(yīng)急財產(chǎn)征收，征用及補償，專業(yè)救援隊伍及志愿者隊伍建設(shè)，應(yīng)急工作骨干培訓(xùn)、法制宣傳教育以及新聞發(fā)布等，更加符合地方的實際情況，形成應(yīng)急管理法規(guī)體系，把應(yīng)急管理工作提高到一個新的水平。

責任編輯：啟仁