朱江華

摘要：回顧改革開放以來中國行政體制改革走過的歷程，對中國行政體制改革在政府機構改革和職能轉變、中央地方關系重塑、政府與企業(yè)、社會和市場關系調整、行政決策和監(jiān)管體制創(chuàng)新與完善等領域所取得的積極進展和主要成效加以概括綜合，繼而對中國行政體制改革尚未解決且與經濟社會發(fā)展不相適應的問題加以研究探討，在此基礎上，展望了中國行政體制改革的未來發(fā)展趨勢和路徑選擇。

關鍵詞：行政體制改革；改革開放；研究綜述

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2009）07-0184-03

改革開放三十年來，中國先后進行了六次大規(guī)模的行政管理體制和機構改革，改革不斷深入且取得了明顯成效。同時，隨著社會主義市場經濟的進一步發(fā)展和各項改革的深入，行政體制改革已進入攻堅階段，改革的艱巨性、風險性加大，改革的環(huán)境更為復雜。

一 、改革開放以來中國行政體制改革取得的成就

（一）政府機構改革取得顯著成效

政府機構改革是行政體制改革的一項重要內容，且易于陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。但改革開放以來，中國緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，根據精簡統(tǒng)一效能的原則，已經順利完成了五次政府機構改革。在這些改革中，1998年開始的第四次機構改革成效尤為突出：通過大幅精簡政府機構及其人員編制數量，國務院部委從原有的40個減至29個，部門內設機構精簡了1/4，移交給企業(yè)地方社會中介機構和行業(yè)自律組織的職能達到200多項，公務員數量從3.2萬人減至1.6萬人，同時，調整和撤銷計劃經濟體制下建立的直接管理經濟的專業(yè)部門，初步建立起與社會主義市場經濟體制要求基本適應的政府組織體系。

（二）政府職能轉變穩(wěn)步推進

轉變政府職能是行政體制改革的重點和核心任務。1988年開始的第二次機構改革，首次提出應該按照“政企分開”的原則轉變政府職能；1993年開始的第三次改革，提出應該按照“建立適應社會主義市場經濟發(fā)展的行政管理體制”目標要求，將政府職能轉向統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導、組織協(xié)調、提供服務和檢查監(jiān)督；1998年開始的第四次改革，進一步明確了政府職能轉變的方向，要求政府職能轉變應該集中在宏觀調控、社會管理和公共服務三個方面；2003年開始的第五次改革和當前正在進行的第六次國務院“大部制”改革，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，明確提出政府職能轉變應該集中于經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面，建設“行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能轉變與經濟社會發(fā)展的要求逐步趨于一致。主要體現在:一是政府職能的重心發(fā)生改變，從過去注重政治和奉行“以階級斗爭為綱”轉向經濟建設和發(fā)展上來。二是積極推進經濟建設型政府向服務型政府的轉變，也就是政府在繼續(xù)完善經濟調節(jié)職能和加強市場監(jiān)管的同時，加強社會管理和公共服務職能，更加注重全面履行政府職能。三是政府履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主，手段從單一的行政手段轉向綜合運用經濟、法律和行政手段。四是為適應社會主義市場經濟發(fā)展和提高政府工作效能的需要，對政府結構進行了相應調整，進一步理順了職責關系，行政部門職責交叉重疊、權責不清、協(xié)調不力、多頭管理等問題得到明顯改善。在此方面，盧志釗、崔曉惠等人進行了比較深刻的論述。

（三）中央與地方關系得到初步協(xié)調

中央與與地方關系的調整是中國行政體制改革的難點。中國行政管理學會沈榮華教授認為，正確調整央地關系的關鍵和核心在于能夠合理劃分不同層次政府之間的財力和職能。如果不同層級政府之間的事權和財權缺乏合理明確的劃分，央地關系不協(xié)調問題就會成為影響中國行政體制改革的深層次問題，從而限制政府職能的有效履行。

范紹慶、殷志紅等人對中國央地關系的調整進行了深入的探討，他們認為改革開放以來，中國總共進行了六次大的行政體制改革，央地關系的調整已初見成效：一是通過合理界定不同層級政府之間的職能定位，初步解決了不同層級政府職能上下一般粗的問題；二是根據不同層次政府的地位和作用，按照權責一致的原則，堅持中央統(tǒng)一領導和充分發(fā)揮地方積極性的原則，基本合理劃分了中央和地方經濟社會事務的管理職權，初步理順了中央和地方在投資、金融、財稅及社會保障、工商等領域的分工和職責，使得某些重點領域內中央對地方的垂直管理體制得到了合理調整，并且初步解決了職責不清、權責不對等的問題；三是深化了財稅體制改革，1994年分稅制后，中央財政收入得到較大提升，財權有所上收，中央財力得到較大加強。同時也切實賦予了地方各級政府與其承擔事權相匹配的財權。

（四）政府與企業(yè)、市場、社會的關系進一步理順

深化行政體制改革的核心和關鍵是政府職能轉變，而政府職能轉變的核心在于正確處理政府與企業(yè)、市場和社會之間的關系，以切實解決政府職能越位、缺位和錯位等問題。王蕾、孔慶書等人認為，目前中國在政府與企業(yè)、市場和社會關系調整方面做了大量工作，已初步取得成效：一是較好地處理了政府與企業(yè)之間的關系，深化了國有企業(yè)改革，推進了政企分開、政資分開，有效落實了企業(yè)自主權，同時政府通過財稅等經濟手段和法律手段引導企業(yè)生產、競爭行為，加強市場監(jiān)管，創(chuàng)造了包括公有制經濟在內的不同所有制經濟公平競爭的市場環(huán)境；二是較好地處理了政府與市場之間的關系，政府減少了對資源配置和微觀經濟活動的直接干預，將經濟管理職能的重心轉到搞好宏觀調控和創(chuàng)造良好的市場經濟發(fā)展環(huán)境上來；三是較好地處理了政府與社會之間的關系，放權于社會，在一定程度上發(fā)揮了社會中介組織、服務性民間組織和基層自治組織在社會公共事務管理中的作用。

（五）行政管理體制機制不斷創(chuàng)新與完善

改革開放以來，中國各級政府都在積極實踐和探索，加快推進行政決策的科學化、民主化和法治化，行政管理體制機制創(chuàng)新取得重大進展。

突出表現在：一是加強了行政決策的科學化、民主化，初步建立了群眾參與、專家咨詢和集體決策相結合的行政決策機制；二是積極推進行政審批制度改革，有效規(guī)范了行政審批程序，減少了行政審批環(huán)節(jié)，提高了政府行政效率；三是謀求行政權力的有效制衡，建立健全了過錯責任追究制度，制定落實了法定質詢、罷免的具體程序，創(chuàng)設了引咎辭職、責令辭職等易于實施的責任追究制度。加強了政府預算、審計、財務監(jiān)督，初步做到了權責明確、監(jiān)督到位和問責有力。

二、改革開放以來中國行政體制改革存在的問題

（一）政府機構設置不盡合理，職責交叉重復，行政執(zhí)法體制中的多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現象嚴重

國家行政學院唐鐵漢、李軍鵬等人認為現階段中國經濟發(fā)展很不平衡，法律制度和市場經濟體制尚不完善，社會組織自治能力較低，許多本可以交由社會管理的事務仍需由政府承擔。在中國行政體系內部，機構設置過細，部門之間職能交叉，權責不清，推諉扯皮，多頭管理等問題還不同程度地存在，致使一些好的決策部署不能及時有效得到落實。上級政府部門出于種種動機往往通過指標考核、項目經費等方式要求下級政府設置與之對口的部門，政府層級過多，導致行政執(zhí)法過程中出現多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法等，降低了政府行政執(zhí)法的規(guī)范化程度和行政效率。

（二）受舊的計劃經濟體制影響，政府職能轉變仍未到位

政府對經濟社會生活的微觀干預依然較多，一些地方片面追求經濟增速而直接代替企業(yè)招商引資的狀況沒有得到根本改變，實行行政壟斷與地方保護，對不同經濟主體實行區(qū)別對待政策，嚴重違背了市場開放原則和公平競爭原則，不少政府機關和工作人員仍習慣于計劃經濟的管理辦法，官僚主義傾向嚴重，行政水平不高。政府管理透明度較低，往往通過內部會議和內部文件管理經濟社會事務，公眾缺乏應有的知情權。

（三）中央與地方之間的關系有待進一步理順

中央黨校研究室副主任周天勇教授認為，中央與地方之間某些職權劃分仍然不科學、不規(guī)范、合理化程度不高，使得當前既存在中央權威與統(tǒng)一性不夠，中央宏觀政策在地方難以得到很好執(zhí)行，地方保護主義嚴重等問題，也存在中央管的過多過死，發(fā)揮地方自主性和積極性不夠的問題。同時存在地方權力下放不均等且已經形成梯度分權格局的問題，這種格局導致了地方與地方之間的不平等、不公正，從而對市場經濟的發(fā)展和民主政治建設都產生了不利影響。李樹花認為，中央及省以下垂直管理機構與地方政府的關系也沒有理順，條塊矛盾突出，上級政府通過垂直管理等方式上收下級政府權力過多，造成地方政府行政管理權限和手段不完整，有責無權，上下級政府關系不順，而且對某些部門實行垂直管理以后，由于與地方政府的關系缺乏明確的法律規(guī)定，也使得許多垂直機構與地方政府沖突不斷。

（四）政府與企業(yè)、市場、社會之間的關系有待進一步調整

行政體制改革需要理順政府內部的各種權責關系，而政府內部關系的理順是以政府外部關系的理順為前提的。政府與經濟主體和社會主體的關系不理順，政府職能和權力邊界就很難界定清楚。以往中國行政體制改革的目標非常重視與市場經濟體制的適應性，比較注意處理政府與企業(yè)、政府與市場的關系，因此盡管這項改革沒有完全到位，但這方面的改革畢竟在積極探索，不斷向前推進。

（五）民主科學的行政管理體制尚未完全確立

具體表現在：一是科學民主的行政決策機制尚未完全建立，受“官本位”思想影響，現實行政決策過程中仍然存有嚴重的不負責任傾向、盲目性和隨意性，領導者偏好個人獨斷專行，忽視公眾參與和專家咨詢，致使行政決策易于出現重大失誤，造成不少地方盲目攀比經濟增速而不惜犧牲資源和環(huán)境，政績工程、形象工程屢禁不止等等；二是行政審批制度的改革任務還沒有完成，雖然行政審批事項得到大幅削減，但仍存有大量與社會主義市場經濟不相適應的行政審批項目，在行政審批工作過程中，行政人員行政道德普遍缺乏，官僚主義傾向嚴重，動輒拖辦、不辦時有發(fā)生，也在一定程度上降低了行政效率；三是行政問責機制和行政監(jiān)督機制還很不健全，一方面，現實中的行政問責與監(jiān)督往往局限在政府內部，排除了公眾和社會的參與；另一方面，也存在政府預算、審計、財務監(jiān)督不到位，權責不明確，權責不清，有權無責等問題。最終導致了行政執(zhí)行過程中問責無力和失職、瀆職、濫用權力的大量發(fā)生并產生了嚴重的后果。

三、中國行政體制改革的前景展望

（一）強化依法行政，加強行政法制化建設

行政體制改革要真正推進，必須同步進行相關法律制度建設，也就是運用相關法律機制來規(guī)范政府機構設置、職能、央地關系、行政權力等。一要處理好政府機構設置與依法行政的關系，可以考慮修改行政預算法，規(guī)定政府、政府各部門的一切收入，均應進入財政預算內統(tǒng)一管理，政府行政、執(zhí)法機構不得隨意設置收費和罰款項目。同時對黨政公務開支嚴格加以限制，從而有效限制政府隨意收錢以擴充機構和亂養(yǎng)人；二要處理好政府職能轉變與依法行政的關系，魏建一認為，中國的政府職能應當順應依法行政的要求，將科學合理的政府職能用法的形式固定下來并嚴格按照法律、法規(guī)確定和履行政府職能，從而真正做到由法律授權，實現 “職能法定”；三要處理好央地關系調整與依法行政的關系，寇鐵軍認為，應從憲法和法律等層面上劃分清楚中央與地方各自的事務，規(guī)定各自的稅收，并以此來規(guī)定各自的支出責任，建立一種中央向地方科學、公正和透明轉移支付的規(guī)則和程序；四要處理好行政管理體制機制與依法行政的關系，應把群眾參與、專家咨詢、集體決策相結合的行政決策機制和行政審批程序的規(guī)范化、簡約化采用法的形式固定下來，涉及行政問責機制和行政監(jiān)督機制，問責和監(jiān)督應由人民、人民委托的人大、以及新聞輿論來進行。

（二）強化民主行政，加強行政民主化建設

中國的行政體制改革就必須以政治以及行政民主化為基礎，同民主制度有機結合。比如在政府對即將解決的重大事務作出行政決策時，都應首先進行深入扎實的調查研究，實行社會公示和聽證，廣泛聽取群眾意見，涉及專業(yè)性、技術性較強的重大事項，還要進行專家論證、技術咨詢和決策評估，然后在廣泛民主參與的基礎上對各方加以集中，最后由領導班子集體討論決定以保證行政決策的客觀公正、合理性和可行性。比如在健全行政問責和制約監(jiān)督機制時，應充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，韋朋余認為，可以“創(chuàng)造條件讓人民有效地監(jiān)督政府”，一是創(chuàng)造讓人民知情的條件，推行行政透明化；二是創(chuàng)造讓人民參與的條件，建立真正的“公民社會”；三是創(chuàng)造讓人民表達的條件，廣開言路，加速推動行政民主化向縱深發(fā)展。

（三）強化科學行政，進一步明確行政體制改革的目標和思路

全面建設小康社會和深入貫徹落實科學發(fā)展觀對中國行政體制改革提出了更高要求，迫切需要專家學者在深刻總結以往改革經驗教訓，研究借鑒國外特別是發(fā)達國家行政體制改革經驗基礎上，對中國行政體制改革的重大理論和實踐問題進行深入系統(tǒng)的研究，從而為行政體制改革提供科學理論指導。首先要科學制定行政體制改革的總體目標和現實目標，中國行政體制改革總體上應盡快實現向責任政府、服務政府和法治政府的轉變，加快推進公共行政的民主化，公共部門的民營化，公共管理的企業(yè)化，公共服務的市場化和公共運營的信息化。同時，國家行政學院薄貴利教授認為，在經濟全球化和構建社會主義和諧社會的新的社會歷史條件下，行政體制改革的現實目標不僅需要符合中國的實際，而且需要符合國際規(guī)則和慣例，應該界定為：建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應，與民主政治相配套，既符合國際規(guī)則和慣例又兼顧中國實際的行政體制。然后在科學制定行政體制改革的總體目標和現實目標基礎上，科學系統(tǒng)地研究制定一個清晰的可以管長期的行政體制改革總體思路和實施步驟，制定的行政體制改革總體思路和實施步驟應當從中國的國情出發(fā)，注重發(fā)揮中央和地方兩個積極性，并體現社會主義市場經濟的本質要求和行政運行的規(guī)律。進而通過一屆屆政府的努力，分步操作，最后把它完成。

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[責任編輯王曉燕]