馬詒國　周　方

摘要：應(yīng)用法學(xué)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)理論和比較統(tǒng)計分析等方法，從循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的視角，研究西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，結(jié)果表明：西部地區(qū)在“西部大開發(fā)”的名義下的“不當(dāng)”開發(fā)使其遭到進(jìn)一步的破壞，其根本原因是錯誤觀念指導(dǎo)下的無度經(jīng)濟(jì)行為所致；只有改變發(fā)展經(jīng)濟(jì)的理念、行為和方式，選擇循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法模式，合理限制對生態(tài)的無限制索取，才能從源頭上解決問題，為西部地區(qū)實現(xiàn)社會與自然的和諧發(fā)展提供基本保障。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)；西部生態(tài)；法律保護(hù)

中圖分類號：D922.6

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-2731(2009)02-0138-06

面對日益嚴(yán)峻的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然生態(tài)環(huán)境之間的矛盾和沖突，人類逐步認(rèn)識到作為發(fā)展基礎(chǔ)的地球的承載能力存在極限，人類經(jīng)濟(jì)活動受到自然世界——一個有限的、非增長的、物質(zhì)上封閉的生態(tài)系統(tǒng)的制約。經(jīng)濟(jì)只是外部有限生態(tài)系統(tǒng)的物理子系統(tǒng)，人類的經(jīng)濟(jì)活動向其所在的生態(tài)系統(tǒng)提出的生產(chǎn)原材料“投入”和吸納廢棄物“產(chǎn)出”的要求，必須保持在生態(tài)可持續(xù)發(fā)展范圍內(nèi)。傳統(tǒng)工業(yè)社會“大量生產(chǎn)、大量消費、大量廢棄”的發(fā)展模式是對地球有限環(huán)境容量的掠奪和破壞，是不可持續(xù)的，必然造成自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞。人類開始重新審視自己的社會經(jīng)濟(jì)行為，選擇可以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)的新發(fā)展模式。我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出正是處在這樣一個時機(jī)，如果認(rèn)識偏差將會導(dǎo)致負(fù)面效果。所以，西部開發(fā)的基本價值、理念都應(yīng)當(dāng)建立在對這個時機(jī)的正確認(rèn)識的基礎(chǔ)上，并且在法制框架下進(jìn)行。

一、西部經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的沖突對區(qū)域生態(tài)保護(hù)的立法需求

(一)國情背景

我國是一個自然資源總量大國，又是一個人均資源小國，各類主要自然資源的人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。同時，我國已經(jīng)成為世界工業(yè)生產(chǎn)的最大基地，目前的主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的比重已躍居世界前列，其中鋼鐵、煤炭、水泥、化肥、電視機(jī)等已列世界首位。我國還在經(jīng)歷著世界上速度最快、規(guī)模最大的城市化過程，隨之而來的是國民經(jīng)濟(jì)將經(jīng)歷資源密集化、能源密集化過程，給水、土地、能源和原材料等資源的供給帶來巨大壓力。隨著人均收入從低水平向中等水平邁進(jìn)，各類人均資源消費量將不可遏制地迅速擴(kuò)張。我國人口與資源的尖銳矛盾，在產(chǎn)生巨大的資源供給壓力的同時，也對生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大破壞。生態(tài)惡化的范圍在擴(kuò)大，程度在加劇，危害在加重。急速的工業(yè)化伴隨的大規(guī)模自然資源消耗過程，也帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。我國最為嚴(yán)重的是農(nóng)村工業(yè)污染、城市水污染、大氣污染以及不斷增長的固體廢棄物。據(jù)國家環(huán)?？偩?006年的調(diào)查分析，2003年全國排入水體的化學(xué)需氧量超過環(huán)境容量的62％，二氧化硫排放量超過環(huán)境容量的81％，全國江河湖海普遍遭受污染。主要的大氣污染物排放量，包括甲烷、氧化亞氮、沙塵、黑碳和二氧化硫已經(jīng)居世界首位。到2007年，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，國家探索走和諧發(fā)展的生態(tài)文明之路，從再生產(chǎn)全過程制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，2007年中國主要污染物排放量首次出現(xiàn)拐點，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量實現(xiàn)雙下降，污染防治由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動防控，2008年上半年全國主要污染物排放總量又實現(xiàn)雙下降。但我國目前總體上生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾突出，面臨的全球環(huán)境壓力不斷加大。上述事實從正反兩個方面說明，以資源消耗為特點的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式到了必須轉(zhuǎn)變的時候了。

(二)地情現(xiàn)狀

1.資源豐富，特征明顯我國西部資源豐富，在國內(nèi)乃至在亞洲都具有重要的地位和影響力。“西部12個省國土面積占中國國土面積的71.4％。西部地區(qū)成礦地質(zhì)條件優(yōu)越，有探明儲量的礦產(chǎn)138種，在45種主要礦產(chǎn)中，西部地區(qū)的天然氣、煤等27種礦產(chǎn)的探明儲量占中國探明儲量的50％以上，其中煤炭保有儲量占中國的61.5％，天然氣儲量占中國的71.9％?，F(xiàn)已建立了一批能源化工基地等，在滿足中國國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展對礦產(chǎn)資源的需求方面發(fā)揮了重要作用。西部地區(qū)地質(zhì)區(qū)工作程度低，礦產(chǎn)資源潛力大，是國家未來礦產(chǎn)品供應(yīng)的主要礦產(chǎn)資源基地，對保障我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資源的需求發(fā)揮著重要作用?！钡侨绻贿m當(dāng)開發(fā)利用，不僅對西部會造成負(fù)面效果，還會破壞全國的發(fā)展基礎(chǔ)。

西部資源具有明顯特征，這些特征對資源的開發(fā)利用具有決定性意義。根據(jù)對淡水、土地、能源、礦產(chǎn)和森林五大關(guān)鍵要素的綜合評價，西部地區(qū)的資源特征是：第一，總量規(guī)模大。五大公用性資源占有量均優(yōu)勢明顯，目前西部地區(qū)集中了全國51.1％的淡水資源、62.2％的礦產(chǎn)資源、65.5％的能源資源、34.7％的耕地和48.5％森林資源。第二，相對豐度低。盡管總量規(guī)模大，但以單位國土面積的資源環(huán)境豐度衡量卻不盡人意，西部地區(qū)的淡水、耕地、礦產(chǎn)、能源和森林五大公用性資源的豐度無一例外地低于全國均值水平。第三，空間分異特征明顯。從規(guī)模上看，西北以能源、礦產(chǎn)和耕地資源的潛力巨大而著稱，西南則以淡水和森林資源的優(yōu)勢而著稱；在豐度方面，除了能源和礦產(chǎn)兩大資源外，西南地區(qū)淡水、耕地和森林資源的豐度則大大超過西北。第四，開發(fā)的負(fù)面效應(yīng)大。作為整個國家的大氣生成之所和水源發(fā)祥之地，西部地區(qū)資源環(huán)境開發(fā)的任何影響都會在中部和東部地區(qū)得到釋放和發(fā)揮，近年來北方大范圍的沙塵暴所反映的就是當(dāng)?shù)赝恋剡^分開發(fā)所產(chǎn)生的負(fù)面影響放大的必然結(jié)果。

2.生態(tài)脆弱，適度開發(fā)我國西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境狀況在國內(nèi)所處的地位與我國在國際上的地位相仿，總體上處在弱勢的區(qū)位，一直是我國自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地區(qū)。國家環(huán)境保護(hù)部2008年發(fā)布的《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護(hù)規(guī)劃綱要》將西部12個省(自治區(qū))全部劃入“生態(tài)脆弱區(qū)”。隨著西部大開發(fā)政策的實施，盡管本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)有所發(fā)展，但對西部資源的大規(guī)模開發(fā)，資源環(huán)境基礎(chǔ)和生態(tài)更加脆弱，直接影響到國家整體生態(tài)環(huán)境。研究表明：西部開發(fā)的程度已經(jīng)達(dá)到“適度”，不能再“大”開發(fā)。盡管西部地區(qū)“五大”資源的總量規(guī)模大，資源環(huán)境本底的狀態(tài)卻較差，要素綜合指標(biāo)只有3.80，大體相當(dāng)于東部和中部地區(qū)的一半。目前西部地區(qū)資源環(huán)境的綜合開發(fā)指數(shù)為0.67。盡管與東部和中部兩地區(qū)有著相當(dāng)大差距，但是，若考慮到西部地區(qū)相對脆弱的資源環(huán)境基礎(chǔ)，這種開發(fā)程度已經(jīng)達(dá)到了相當(dāng)高的水準(zhǔn)。實際上，按照相對開發(fā)的程度計算，目前西部地區(qū)已經(jīng)超過中部和東部兩地區(qū)。在反映資源環(huán)境開發(fā)效益方面，目前西部地區(qū)只有0.43，與中部和東部兩地區(qū)的差距明顯增大。

3.科學(xué)發(fā)展，調(diào)整結(jié)構(gòu)由此可見，無論從全國還是從西部看，經(jīng)濟(jì)增長方式都必須調(diào)整。西部地區(qū)尤其如是，要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇，循環(huán)經(jīng)濟(jì)為可持續(xù)發(fā)展提供了全新

的實踐模式和切實可行的實現(xiàn)路徑，使可持續(xù)發(fā)展不再僅僅停留在理念的水平上，逐步從理念走向現(xiàn)實。但是人類特有的貪欲和實現(xiàn)貪欲的能量決定了經(jīng)濟(jì)目的、行為的無限擴(kuò)張趨勢，不會自覺地從簡單掠奪資源的經(jīng)濟(jì)走向循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，必須采用社會的手段予以合理限制，限制對生態(tài)的無限制索取，引導(dǎo)選擇循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式。法律無疑在社會管理手段中是最具約束力和決定作用的手段，合理的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法以引導(dǎo)、規(guī)范、強(qiáng)制等方式提供保障和支撐。2009年1月1日起施行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為區(qū)域性循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源利用效率，保護(hù)和改善環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了依據(jù)。

二、以循環(huán)經(jīng)濟(jì)法模式構(gòu)建西部區(qū)域性生態(tài)環(huán)境法制

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和生態(tài)資源保護(hù)的理念。西部地區(qū)作為后發(fā)的、資源型的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)將生態(tài)保護(hù)作為目的，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，并進(jìn)行相應(yīng)立法。西部地區(qū)區(qū)域性立法工作需要加快推進(jìn)，《西部開發(fā)法》盡快出臺，并且應(yīng)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文明的基本內(nèi)容納入其中，奠定區(qū)域性生態(tài)立法的基礎(chǔ)。

(一)以區(qū)域生態(tài)文明為基本理念，以環(huán)境友好為基本態(tài)度，以人與自然和諧相處為價值取向

人類本來就是自然界的一部分，但人類在認(rèn)識、利用、改造身外的自然的能力增強(qiáng)之后，漸漸忽視了自己對自然的依賴關(guān)系，把自己變成了自然的征服者和敵人。以往的環(huán)境危機(jī)可以從這種“忽視”中找到根源。要結(jié)束環(huán)境危機(jī)，人類必須從思想上讓自己從自然的統(tǒng)治者、主宰者降為自然的一部分，回歸到自然之中來。作為大自然的一部分的人類應(yīng)當(dāng)與身外的自然保持友好的關(guān)系，與身外的自然和諧相處。當(dāng)人類真的實現(xiàn)了這種“回歸”，或者意識到應(yīng)當(dāng)如此“回歸”時，那么，曾經(jīng)創(chuàng)造了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明等文明的人類，便應(yīng)給自己提出一個新的文明目標(biāo)——生態(tài)文明。正如自然保存主義的先驅(qū)繆爾(John Muir)所言：保存自然，是幫助人類擺脫“文明化”的扭曲和恢復(fù)人類本性的需要，這是“回歸”后的人類在文明理念上的升華?！秶鴦?wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(以下簡稱《環(huán)保決定》)提出的“倡導(dǎo)生態(tài)文明”就是中國政府通過總結(jié)環(huán)境保護(hù)實踐中的經(jīng)驗和教訓(xùn)而實現(xiàn)理念升華的結(jié)果，該《環(huán)保決定》所提出的“環(huán)境友好型社會”是“生態(tài)文明”理念下人類對“環(huán)境友好”的社會?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》(以下簡稱《十一五綱要》)，再一次提出“環(huán)境友好型社會”。黨的十七大提出，“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式?！边@必將對我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃的制定和實施產(chǎn)生良好的影響，推進(jìn)環(huán)境法制向環(huán)境友好型方向發(fā)展。

(二)以區(qū)域環(huán)境承載力為平衡環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者關(guān)系的基本依據(jù)和環(huán)境友好的底線

人與自然的和諧從根本上來說以人類行為的影響不超出環(huán)境的承載力為條件。超出這個承載力，人類與自然之間的和諧關(guān)系就要被破壞。《環(huán)保決定》提出的加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的基本原則之一是“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步”兩者之間的“互惠共贏”。這個原則的基本要求應(yīng)是“經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步”給環(huán)境帶來的消極影響不超出環(huán)境的承載力。《十一五綱要》在關(guān)于區(qū)域發(fā)展方面的“主體功能 區(qū)”的規(guī)定中就把“資源環(huán)境承載能力”作為確定“優(yōu)先開發(fā)區(qū)域”、“重點開發(fā)區(qū)域”和“限制開發(fā)區(qū)域”等“發(fā)展方向”的依據(jù)?！妒晃寰V要》關(guān)于環(huán)境保護(hù)的許多規(guī)定，其目的是建設(shè)“環(huán)境友好型社會”，實現(xiàn)人與自然的和諧相處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的互惠共贏，而其直接的要求是國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展不給環(huán)境造成超出其承載力的影響。比如，《十一五綱要》規(guī)定“實行用水總量控制”制度，而“總量控制”的依據(jù)是“生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水”三者之間的“統(tǒng)籌”，建立在這個“統(tǒng)籌”基礎(chǔ)上的“總量控制”就是水資源在滿足“生態(tài)用水”最低要求基礎(chǔ)上的“控制”使用。再如，《十一五綱要》要求在“限制開發(fā)區(qū)域”“引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移”，這里就是要消除人類加給一定區(qū)域的超出自然的載荷能力的環(huán)境壓力，恢復(fù)人與自然和諧的狀態(tài)。因此，國家以及其他地區(qū)對西部地區(qū)的資源需求的預(yù)期不能是元限制的，無論是“南水北調(diào)”還是“西氣東輸”，都應(yīng)受到合理的限制。

(三)從生態(tài)的高度確立環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位

我國首先嘗試區(qū)域性生態(tài)環(huán)境立法的是廣東省，制定了《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)規(guī)劃綱要》，突出了地域特點。西部地區(qū)與珠三角地區(qū)相比，無論是自然還是社會情況要復(fù)雜得多，生態(tài)立法的迫切性更強(qiáng)，更應(yīng)當(dāng)突出生態(tài)保護(hù)的優(yōu)勢地位?，F(xiàn)行的國家環(huán)境法律不管保護(hù)環(huán)境的力度有多大，其所設(shè)定的環(huán)保任務(wù)和目標(biāo)在與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的對照中總是處于次要地位。不管是學(xué)界對企業(yè)環(huán)境行為價值正當(dāng)性的判斷，還是人們提出的妥善處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者關(guān)系的看似公允、中道的選擇，都決定了經(jīng)濟(jì)的優(yōu)先發(fā)展地位。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法視野下的環(huán)境法不再把注意力僅僅傾注在煙筒冒出來的黑煙、排污口吐出的污水等等，而是從生態(tài)的高度理解環(huán)境，從環(huán)境(生態(tài))“是人類健康的文化生活所不可缺少”的基礎(chǔ)條件，而環(huán)境(生態(tài))一旦破壞便無法或難以恢復(fù)的高度看待環(huán)境保護(hù)。這樣的認(rèn)識高度，將“作為人類存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境”與眼前的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要相對照，使環(huán)境保護(hù)取得了優(yōu)先的地位。日本《環(huán)境基本法》以“把作為人類存續(xù)基礎(chǔ)的環(huán)境維持到永遠(yuǎn)的將來”作為自己的目標(biāo)。這個目標(biāo)的價值顯然大于日常生活中具體的經(jīng)濟(jì)或社會活動。《環(huán)保決定》雖然沒有從總體上宣布環(huán)保優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，但在一些具體問題的處理上明確了環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位。比如，在關(guān)于地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)方面，《環(huán)保決定》要求“在經(jīng)濟(jì)總量有限、自然資源供給不足而經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)”“堅持環(huán)保優(yōu)先”，“在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)實行限制開發(fā)，在堅持保護(hù)優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡。”此外，《環(huán)保決定》規(guī)定的“不欠新帳，多還舊帳”的環(huán)?；驹瓌t也體現(xiàn)了環(huán)保優(yōu)先的精神?！妒晃寰V要》在關(guān)于“限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向”的規(guī)定中也提出“堅持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點狀發(fā)展”的要求。

三、“生態(tài)優(yōu)先”是西部區(qū)域性環(huán)境保護(hù)立法的核心

(一)將保護(hù)與恢復(fù)生態(tài)功能作為西部環(huán)保立法的重點

將生態(tài)環(huán)境與短期發(fā)展相對照，不僅突出了生態(tài)對于人類健康文化生活的基礎(chǔ)地位，從而使生態(tài)保護(hù)取得優(yōu)先地位，而且也顯示了生態(tài)保護(hù)在整個環(huán)境保護(hù)工作中的重要地位。因為生態(tài)對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的影響更巨大、更深重。環(huán)境危機(jī)給人們提出的協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的任務(wù)，其核心是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。國家環(huán)?？偩智熬珠L解振華曾提出“編制國土整治綜合規(guī)劃”的建議，其基本依據(jù)就是“生態(tài)環(huán)境已經(jīng)成為

制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要素”，這個建議實際上就是保護(hù)環(huán)境的一項積極措施?！董h(huán)保決定》多處使用“生態(tài)功能”、“生態(tài)系統(tǒng)”、“生態(tài)環(huán)境”、“生態(tài)平衡”等概念，從其全部內(nèi)容看，它已經(jīng)把生態(tài)系統(tǒng)當(dāng)成了整個環(huán)境保護(hù)工作的重中之重。它規(guī)定的“環(huán)境目標(biāo)”到2020年的要求是“環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)狀況明顯改善”。如果把這個目標(biāo)與“為子孫后代留下良好的生存和發(fā)展空間”這一更加長遠(yuǎn)的目標(biāo)聯(lián)系起來，那么，“生態(tài)狀況”的改善比“環(huán)境質(zhì)量”的改善更有意義?！董h(huán)保決定》和《十一五綱要》這兩份剛頒布不久的法律文件有一個共同的特點，即它們對環(huán)保的規(guī)定都有一個基礎(chǔ)概念與生態(tài)的區(qū)域概念相聯(lián)系?！碍h(huán)保目標(biāo)”是與“生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”相聯(lián)系的目標(biāo)；經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的“協(xié)調(diào)發(fā)展”是以“不同區(qū)域的功能定位”為依據(jù)的協(xié)調(diào)，是在把全國劃分為“環(huán)境質(zhì)量有限、自然資源系統(tǒng)不足而經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)”、“環(huán)境仍有一定容量、資源較為豐富、發(fā)展?jié)摿^大的地區(qū)”、“生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)”等前提下的協(xié)調(diào)?！董h(huán)保決定》要求“做好生態(tài)功能區(qū)劃工作，確定不同地區(qū)的主導(dǎo)功能”，這更是建立在生態(tài)區(qū)域概念之下的一種工作安排?！妒晃寰V要》把“國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)”，給每一個主體功能區(qū)規(guī)定了“發(fā)展方向”，并要求對不同主體功能區(qū)“實行分類管理的區(qū)域政策”，這些都反映了生態(tài)保護(hù)的要求，也必將對我國的生態(tài)保護(hù)發(fā)揮重要的作用。

從《環(huán)保決定》和《十一五綱要》兩份文件看，生態(tài)保護(hù)主要表現(xiàn)在兩個方面：一是生態(tài)破壞的防止，也就是“事前保護(hù)”。比如，在限制開發(fā)區(qū)域“發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張”等等，就具有防止生態(tài)破壞的意義。二是對已遭破壞的生態(tài)的修復(fù)和保育?！董h(huán)保決定》對“生態(tài)脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)”提出的任務(wù)之一是“確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育”，《十一五綱要》為“生態(tài)功能的恢復(fù)與保育”規(guī)定的方略是“從人工建設(shè)為主向自然恢復(fù)為主轉(zhuǎn)變”。

(二)將宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策法制化，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法時期的環(huán)境法從生態(tài)的高度看待環(huán)境，以保護(hù)生態(tài)為環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容，以生態(tài)區(qū)域為考慮環(huán)境問題的基礎(chǔ)性概念，這些都賦予環(huán)境法保護(hù)對象的一種宏觀特點，體現(xiàn)了環(huán)境本身所具有的宏觀特點。要實現(xiàn)對這種宏觀環(huán)境的有效保護(hù)，單靠企業(yè)、個人的個體行為是做不到的，簡單地依靠企業(yè)、個人的群體行為也難以達(dá)到目的。必須由政府做出整體的安排，并把企業(yè)、個人的環(huán)保行為變成落實政府整體安排的行動，應(yīng)將國家、區(qū)域性的規(guī)劃、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段法制化。

日本《環(huán)境基本法》正是把環(huán)境理解為涉及當(dāng)代人和后代人的“人類存續(xù)基礎(chǔ)”——一種與人類整體相聯(lián)系的環(huán)境，才把環(huán)境保護(hù)當(dāng)成國家和地方的共同體的基本任務(wù)。該法不僅希望“綜合而有計劃地推進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策”，而且規(guī)定“國家擁有制定和實施有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本的且綜合性的政策和措施的職責(zé)”，“地方和公共團(tuán)體擁有制定和實施符合國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的地方政策，以及其他適應(yīng)本地方公共團(tuán)體區(qū)域自然社會條件的政策和措施”，還擁有制定“謀求綜合而有計劃地推進(jìn)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本規(guī)劃”。我國《環(huán)保決定》意識到應(yīng)“把環(huán)境保護(hù)擺在更加重要的戰(zhàn)略位置”，并表示要“痛下決心解決環(huán)境問題”，要求通過制定規(guī)劃實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目的?！董h(huán)保決定》指出：“各地區(qū)要根據(jù)資源稟賦、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況、人口數(shù)量以及國家發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，明確不同區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，將區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)財力有機(jī)結(jié)合起來。”《環(huán)保決定》為制定規(guī)劃提出的原則性要求是依據(jù)環(huán)境容量、資源存量等劃分“生態(tài)功能區(qū)劃”，在不同的功能區(qū)采取不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和環(huán)境保護(hù)措施。《十一五綱要》既是“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展”規(guī)劃，也是一份重要的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，它不僅規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo)”，這些目標(biāo)包含了與環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)的目標(biāo)，比如“可持續(xù)發(fā)展能力”方面的指標(biāo)、關(guān)于“優(yōu)化發(fā)展能源工業(yè)”的規(guī)定、關(guān)于“大力發(fā)展可再生能源”的規(guī)定等，都具有有效保護(hù)環(huán)境的意義；而且它在“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”方面做了一系列環(huán)保規(guī)劃或與環(huán)保有關(guān)的規(guī)劃：在西部地區(qū)“繼續(xù)推進(jìn)退牧還草、天然林保護(hù)等生態(tài)工作”、“加強(qiáng)青藏高原生態(tài)安全屏障保護(hù)和建設(shè)”等環(huán)保規(guī)劃；在東部地區(qū)“加強(qiáng)耕地保護(hù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，“提高資源特別是土地、能源的利用效率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”，也是環(huán)保規(guī)劃。

《十一五綱要》不僅對環(huán)境保護(hù)工作做了規(guī)劃安排，而且其規(guī)劃是以相關(guān)財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口管理政策、績效評價政策等作保證的。《十一五綱要》第20章第5節(jié)規(guī)定：“財政政策，要增加對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然幕竟卜?wù)。投資政策，要重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。產(chǎn)業(yè)政策，要引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移占地多、消耗高的加工和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次；引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)；引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。土地政策，要對優(yōu)先開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地的增量控制，在保證基本農(nóng)田不減少的前提下適當(dāng)擴(kuò)大重點開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地的供給，對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域?qū)嵭袊?yán)格的土地用途管制，嚴(yán)禁生態(tài)用地改變用途。人口管理政策，要鼓勵在優(yōu)先開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域有穩(wěn)定就業(yè)和住所的外來人口定居落戶，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿、平穩(wěn)、有序轉(zhuǎn)移?？冃гu價和政績考核，對優(yōu)先開發(fā)區(qū)域，要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價；對重點開發(fā)區(qū)域，要綜合評價經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等；對限制開發(fā)區(qū)域，要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等的評價，弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；對禁止開發(fā)區(qū)域，主要評價生態(tài)環(huán)境保護(hù)?！边@些政策對有關(guān)環(huán)保規(guī)劃的落實無疑會發(fā)揮強(qiáng)有力的保障作用。

(三)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)法理念設(shè)計人與自然和諧的區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度

按照物質(zhì)閉路循環(huán)的構(gòu)想，應(yīng)降低人類活動對環(huán)境的影響，追求人與自然的和諧，實現(xiàn)新型環(huán)境保護(hù)。如果說“末端治理”時期的環(huán)境法是針對已產(chǎn)生和將產(chǎn)生的污染作“末端”的防治，做的是點上的工作，清潔生產(chǎn)法時期的環(huán)境法在生產(chǎn)、流通、消費、廢物處置等的全過程采取預(yù)防措施，做的是一條線上的工作，那么，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法時期的環(huán)境法則把“生產(chǎn)一流通一消費—廢物處理”這樣一個線性過程規(guī)范為一個沒有終點的循環(huán)往復(fù)的運動過程。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是物質(zhì)閉環(huán)流動型經(jīng)濟(jì)的簡稱，是一種以物質(zhì)閉環(huán)流動為特征的經(jīng)濟(jì)模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法就是有關(guān)“調(diào)整因循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動所形成的社會關(guān)系”的法律。從經(jīng)濟(jì)過程的角度看，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法通過減少

資源消耗、產(chǎn)品的再使用、廢棄物的再循環(huán)(即所謂3R原則)，最大限度地減少廢物排放，減輕環(huán)境負(fù)荷。經(jīng)濟(jì)過程不只是一個物質(zhì)流動過程，還是一個物質(zhì)流動與社會生活相伴隨的復(fù)合過程。也就是說，要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過程中的物質(zhì)閉環(huán)流動，必須有相應(yīng)的社會過程相伴隨。比如經(jīng)濟(jì)過程中的再循環(huán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)要以社會接受再循環(huán)產(chǎn)品為條件。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法就是通過規(guī)范社會行為的方式確保物質(zhì)閉環(huán)流動經(jīng)濟(jì)模式的順利運行。日本于2000年4月制定《推進(jìn)建立循環(huán)型社會基本法》，按照該法的規(guī)定，循環(huán)型社會指通過抑制產(chǎn)品成為廢物，當(dāng)產(chǎn)品成為可循環(huán)資源則促進(jìn)產(chǎn)品的適當(dāng)循環(huán)，并確保不可循環(huán)的回收資源得到適當(dāng)處置，從而使自然資源的消耗受到抑制，環(huán)境負(fù)荷得以削減的社會形態(tài)。在這個社會里，不僅生產(chǎn)者對環(huán)境的保護(hù)負(fù)有責(zé)任，而且國家機(jī)關(guān)、各種類型的消費者都負(fù)有保護(hù)環(huán)境的責(zé)任，所有社會主體都應(yīng)按物質(zhì)閉路循環(huán)的要求對實現(xiàn)物質(zhì)的閉路循環(huán)負(fù)責(zé)任?！董h(huán)保決定》專門規(guī)定“發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一項，它要求各部門、各地區(qū)“把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為判斷各項發(fā)展規(guī)劃的重要指導(dǎo)原則，制定和實施循環(huán)經(jīng)濟(jì)推行計劃，加快制定促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和評價體系，加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)和創(chuàng)新體系建設(shè)”，按照“減量化、再利用、資源化”的原則，“根據(jù)生態(tài)環(huán)境的要求，進(jìn)行產(chǎn)品和工業(yè)區(qū)的設(shè)計與改造，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”。按照《環(huán)保決定》的規(guī)定，在生產(chǎn)階段，生產(chǎn)者有“節(jié)能降耗，實行清潔生產(chǎn)”的責(zé)任；在廢物產(chǎn)生環(huán)節(jié)，按照“生產(chǎn)者責(zé)任延伸”的原則，產(chǎn)品的生產(chǎn)者對“廢物的循環(huán)利用”仍負(fù)有責(zé)任；在消費環(huán)節(jié)中，一般消費者有責(zé)任接受“環(huán)境友好的消費方式”，政府有實行“綠色采購”的責(zé)任，全社會對“再生資源回收利用”都負(fù)有一定的責(zé)任。《環(huán)保決定》規(guī)定的“發(fā)展綠色建筑”、“建設(shè)節(jié)水型城市”等等，都需要有消費者、政府管理部門、企業(yè)的廣泛參與。至于“生態(tài)省(市、縣)、環(huán)境保護(hù)模范城市、環(huán)境友好企業(yè)、綠色社區(qū)、綠色學(xué)校等創(chuàng)建活動”都需要相關(guān)社會主體付出努力。上述要求和活動等，雖然其具體內(nèi)容各不相同，但他們都處在物質(zhì)閉路循環(huán)的一定環(huán)節(jié)上，都有利于物質(zhì)閉路循環(huán)的實現(xiàn)。日本《推進(jìn)建立循環(huán)型社會基本法》規(guī)定“垃圾生產(chǎn)者責(zé)任”，是希望所有消費者做減少垃圾生產(chǎn)的努力，以便減少垃圾產(chǎn)生量。我國《十一五綱要》要求：“規(guī)范并減少一次性用品的生產(chǎn)和使用”，這一規(guī)定所追求的“節(jié)約材料”體現(xiàn)了《十一五綱要》所認(rèn)可的“減量化、再利用、資源化”的原則。

四、結(jié)論

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、和諧發(fā)展的科學(xué)選擇，更是西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要選擇的模式。由于西部生態(tài)問題突出，對本地區(qū)和全社會的影響具有長遠(yuǎn)性、不可逆性，所以，應(yīng)當(dāng)在《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的框架下制定新的生態(tài)環(huán)境法律制度。第一，加強(qiáng)對區(qū)域性生態(tài)問題的重視，因為它同時也具有全國性甚至全球性；第二，要充分認(rèn)識到在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法治時代，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特點是從源頭上、整體上系統(tǒng)實現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不再是單一的環(huán)境保護(hù)。

[責(zé)任編輯霍麗]