［摘 要］中國學(xué)術(shù)界對行政效能的研究主要表現(xiàn)在：對國外績效管理實(shí)踐和理論成果的介紹，對行政效能的價(jià)值取向的研究，對行政效能評價(jià)技術(shù)的研究三個(gè)方面。對行政效能監(jiān)察的研究主要表現(xiàn)在：對行政效能監(jiān)察內(nèi)涵的研究，對行政效能監(jiān)察機(jī)制的研究，從其他角度對行政效能監(jiān)察的研究三個(gè)方面。

［關(guān)鍵詞］行政效能；效能監(jiān)察；研究綜述

［中圖分類號］D630.9 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1008-4738(2009)01-0055-03

［收稿日期］2008-12-20

［作者簡介］吳華春(1978-)， 女，廣西民族大學(xué)管理學(xué)院2006級行政管理碩士研究生, 研究方向：政府管理。

2007年10月15日，胡錦濤同志在黨的十七大上，提出了要“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！币獙?shí)現(xiàn)十七大提出的這一目標(biāo)，就必須加大行政監(jiān)察工作的力度，而效能監(jiān)察是其中的重要環(huán)節(jié)。我國的行政效能監(jiān)察，擔(dān)負(fù)著對行政監(jiān)察對象的行政效能進(jìn)行監(jiān)督、檢查的任務(wù)。其目的在于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、協(xié)調(diào)配合，高效率、高質(zhì)量地履行職責(zé)，防止和克服官僚主義、失職、瀆職等現(xiàn)象的發(fā)生，從而改善行政管理，提高政府效能。開展行政效能監(jiān)察的研究，對我國政府在全球化背景下改進(jìn)政府的管理方式，轉(zhuǎn)變政府的管理理念，促進(jìn)廉政建設(shè)、提升政府公共管理能力，深化行政管理體制改革，落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。自1989年12月，尉健行同志在第二次全國監(jiān)察工作會議上第一次正式闡明了“效能監(jiān)察”這一概念后，中國學(xué)術(shù)界對行政效能及其監(jiān)察的研究進(jìn)入了白熱化階段，積累了一定的科研成果。

一、對行政效能的研究

行政效能是研究行政效能監(jiān)察的基礎(chǔ)，目前學(xué)術(shù)界對行政效能的研究主要包括以下三個(gè)方面：

1.對國外績效管理實(shí)踐和理論成果的介紹

對國外績效管理實(shí)踐和理論成果進(jìn)行研究，一直是我國績效管理研究領(lǐng)域的一個(gè)重要內(nèi)容。我國學(xué)者從不同的角度和方式出發(fā)，對西方一些國家的績效管理理論成果進(jìn)行了詳盡的思考與研究。主要的研究成果有：周志忍對英國政府的績效管理的發(fā)展進(jìn)行了研究［1］；王慶兵和卓越對英國公共服務(wù)領(lǐng)域，政府提高績效的最新發(fā)展趨勢進(jìn)行了思考與研究［2］；吳志華和宋世明對美國公共部門績效管理實(shí)踐進(jìn)行了研究［4］；畢爭、邢傳對西方公共部門績效管理的發(fā)展趨勢進(jìn)行了研究［4］；蔡立輝對西方國家政府績效管理理論進(jìn)行了研究［5］等。

2.對行政效能的價(jià)值取向的研究

馬寶成從政治哲學(xué)的角度綜合分析了有關(guān)學(xué)者在這方面的研究成果，并概括出他們共存的幾個(gè)基本價(jià)值取向——增長、公平、民主、秩序［6］。中國法學(xué)會的黃欣教授認(rèn)為，行政效能中包含著“社會公平和正義”，“行政效能”的高低或好壞直接關(guān)系著“社會公平和正義”能否實(shí)現(xiàn)及其實(shí)現(xiàn)的程度［7］。杭州行政學(xué)院安蓉泉教授等認(rèn)為行政效能的本質(zhì)反映了行政機(jī)關(guān)決策科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、社會滿意程度高的目標(biāo)［8］。重慶工商大學(xué)科研處助理研究員楊代貴認(rèn)為，行政效能反映行政機(jī)關(guān)及行政人員發(fā)揮的行政作用，是履行行政職責(zé)效果的重要指標(biāo)［9］。凌文輇從社會轉(zhuǎn)型的角度提出政府職能的合理定位是政府績效的基本價(jià)值選擇，滿足公眾需求是政府績效的根本價(jià)值選擇［10］。中國人民大學(xué)行政學(xué)系齊明山教授從政治哲學(xué)角度出發(fā)概括出人們共存的三個(gè)公共行政基本價(jià)值追求，即經(jīng)濟(jì)、效率和效能與公平［11］。廈門大學(xué)卓越教授認(rèn)為行政效能不僅講求內(nèi)部行政關(guān)系，更注重外部的行政與社會、行政與公民的關(guān)系［12］。山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院馬春慶副教授認(rèn)為，行政效能包含了價(jià)值判斷的內(nèi)容：正義和善治［13］。

3.對行政效能評價(jià)技術(shù)的研究

對行政效能評價(jià)技術(shù)的研究主要集中在對行政效能評價(jià)指標(biāo)體系的研究，效能評價(jià)的流程研究和評價(jià)方法的研究等方面。主要的研究成果有：彭國甫將平衡計(jì)分卡引入公共部門，并對平衡計(jì)分卡理論體系對中國公共部門治理和變革可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行了預(yù)測性分析［14］。唐任伍結(jié)合公共部門績效評價(jià)指標(biāo)選擇思路，設(shè)計(jì)了一套測度中國省級政府效率的指標(biāo)體系，共計(jì)47個(gè)指標(biāo)［15］。胡寧生、周志忍等對公共組織績效評價(jià)做了研究，他們對績效評價(jià)的歷史發(fā)展、含義、程序作了詳細(xì)闡述，對于績效指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本程序、績效評價(jià)的內(nèi)容及方法和績效評價(jià)要注意的問題等進(jìn)行了深入細(xì)致的研究［16］。卓越把行政效能監(jiān)督的過程劃分為建構(gòu)績效評價(jià)指標(biāo)體系、設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和等級標(biāo)準(zhǔn)、建立績效評價(jià)和管理機(jī)構(gòu)、選擇和確立績效評價(jià)的主體、安排績效評價(jià)的實(shí)施程序、績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等6個(gè)階段［17］。

二、對行政效能監(jiān)察的研究

在反腐敗與廉政建設(shè)中，廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察都是監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職能。國內(nèi)學(xué)者對廉政監(jiān)察的研究相當(dāng)成熟，論述廉政監(jiān)察的著作不勝枚舉，而國內(nèi)學(xué)者對效能監(jiān)察的研究依然處在探索階段，水平不高，系統(tǒng)化研究少，成果不多。論述行政效能監(jiān)察的著作寥寥可數(shù)，目前行政效能監(jiān)察理論專著僅有五本，即《效能監(jiān)察概論》(駐化工部紀(jì)檢監(jiān)察局編，化學(xué)工業(yè)出版社1992年出版)，《效能監(jiān)察理論研究與實(shí)踐》(彭吉龍等編寫，中國監(jiān)察出版社2001年出版)，《效能監(jiān)察實(shí)務(wù)》(劉占書編寫，中國方正出版社2003年出版)，《效能監(jiān)察》(劉虹、董秀芬編寫，中國方正出版社2004年出版)，《中國行政效能監(jiān)察—理論、模式與方法》（毛昭暉著 中國人民大學(xué)出版社2007年出版），另外，中國人民大學(xué)周繼中、趙國俊、毛昭暉教授，北京大學(xué)周志忍教授，浙江大學(xué)陳國權(quán)教授等，對效能監(jiān)察的理論研究涉及行政管理及經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域，對拓寬行政效能監(jiān)察理論研究范圍進(jìn)行了大膽探索。國內(nèi)學(xué)者對行政效能監(jiān)察的研究主要集中于以下三個(gè)方面：

1.對行政效能監(jiān)察內(nèi)涵的研究

學(xué)者們對行政效能監(jiān)察內(nèi)涵的研究主要涉及行政效能監(jiān)察的含義、內(nèi)容、意義和作用等方面。毛昭暉等從行政效能監(jiān)察的客觀依據(jù)、法律依據(jù)、含義、相互關(guān)系、基本原則等五個(gè)方面對行政效能監(jiān)察的內(nèi)涵進(jìn)行了探討。他認(rèn)為行政效能監(jiān)察的概念可以表述為：“為維護(hù)公共利益，保障行政組織的廉政和勤政，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的效能管理組織對行政管理體系及其行政管理行為的積極性、效率性和效果性進(jìn)行的整體性監(jiān)察”［18］。王凱偉認(rèn)為行政效能監(jiān)察的內(nèi)容有廣義和狹義之分。廣義的效能監(jiān)察，包括制約行政管理效能的內(nèi)在因素，如行政管理的行政體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、決策能力以及方針、政策、法律法規(guī)等，狹義的行政效能監(jiān)察主要是對監(jiān)察對象的行政行為和職務(wù)行為的監(jiān)督檢查。他還認(rèn)為應(yīng)依據(jù)行政管理活動的運(yùn)行過程將行政效能監(jiān)察分為對行政決策過程的效能監(jiān)察、對行政執(zhí)行過程的效能監(jiān)察和對行政實(shí)施過程的效能監(jiān)察［19］。馮小平認(rèn)為“行政效能”中效能的含義所指的“事物”是指行政組織結(jié)構(gòu)、行政行為以及相關(guān)制度的集合;“有利的作用”是指應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài)，能以較少的行政資源的投入實(shí)現(xiàn)最佳的政府工作目標(biāo)。并把效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察進(jìn)行比較分析［20］。郭小聰對廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察的區(qū)別和聯(lián)系進(jìn)行了研究，指出廉政監(jiān)察和效能監(jiān)察是我國行政監(jiān)察的兩項(xiàng)基本職能，兩者既具有不同的針對性和保證作用又具有互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)的作用［21］18。陳綺琦在綜合分析國內(nèi)關(guān)于行政效能監(jiān)察含義的基礎(chǔ)上，提出了效能監(jiān)察是指行政監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法定的職責(zé)和權(quán)限，以追求行政活動的“高效”為目標(biāo)，以行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員為監(jiān)察對象，針對行政行為和行政機(jī)關(guān)的資源配置的功效、效益進(jìn)行的行政監(jiān)察活動。她還對行政效能監(jiān)察與廉政監(jiān)察、執(zhí)法監(jiān)察和黨的紀(jì)律檢查的區(qū)別進(jìn)行了研究［22］。侯覺非依據(jù)政府管理活動的內(nèi)容和行政監(jiān)察工作的性質(zhì)，將行政效能監(jiān)察的內(nèi)容分為九個(gè)方面，如不依法履行法定職責(zé)、違反有關(guān)責(zé)任制度等［23］。

2.對行政效能監(jiān)察機(jī)制的研究

唐琦玉在客觀分析我國行政效能監(jiān)察工作的基礎(chǔ)上，指出我國行政效能監(jiān)察工作尚存在著許多問題，迫切需要建立科學(xué)有效的行政效能監(jiān)察新機(jī)制，并提出了加快政府職能的轉(zhuǎn)變;加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，健全辦事機(jī)構(gòu);建立完備的監(jiān)督約束機(jī)制和法規(guī)體系;設(shè)立效能投訴中心;拓寬監(jiān)督渠道，強(qiáng)化民主監(jiān)督和積極推進(jìn)電子政務(wù)等具體措施［24］。馬登雨在分析當(dāng)前我國行政效能監(jiān)察工作中存在問題的基礎(chǔ)上，提出了建立和完善科學(xué)有效的行政效能監(jiān)察新機(jī)制，并提出新機(jī)制與過去相比在主體、客體、著力點(diǎn)以及處理手段等方面有所改進(jìn)的地方

［25］。閔緒國、龍鈺認(rèn)為我國現(xiàn)在的行政效能監(jiān)察側(cè)重于事后監(jiān)察，未對行政決策過程、執(zhí)行過程進(jìn)行有效的監(jiān)督檢查，提出要從宏觀和微觀兩個(gè)層面上來實(shí)現(xiàn)對行政效能全過程監(jiān)察［26］。程聯(lián)濤提出要從完善行政效能監(jiān)察運(yùn)行機(jī)制的角度，對行政效能監(jiān)察工作進(jìn)行改革和完善［27］。郭小聰指出我國行政監(jiān)察無法保證高效行政充分發(fā)揮的原因，是缺乏一套系統(tǒng)、科學(xué)的行政效能評估標(biāo)準(zhǔn)。提出了建立一套系統(tǒng)科學(xué)的行政效能的評估標(biāo)準(zhǔn)，并對建立評估框架進(jìn)行了深入的探討［21］19。在2006年4月中國行政管理學(xué)會與中共蘇州市委、蘇州市人民政府聯(lián)合舉辦的“行政效能監(jiān)察與政務(wù)公開”學(xué)術(shù)研討會上，與會專家和學(xué)者在分析我國行政效能監(jiān)察現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)從完善監(jiān)察主體、健全保障機(jī)制、改進(jìn)監(jiān)察方法等方面來進(jìn)行改革和完善［28］。

3.從其他角度對行政效能監(jiān)察的研究

張金雄從行政成本的角度，對行政效能監(jiān)察進(jìn)行了研究［29］。劉占書從獎懲的角度，對行政效能監(jiān)察進(jìn)行了研究［30］。袁安梅、蕭毅從行政效能保障體系的角度，提出推進(jìn)行政效能工作的有效途徑［31］。樊守業(yè)從工商管理部門的角度，對行政效能監(jiān)察工作的改革進(jìn)行了研究［32］。趙運(yùn)林站在高校廉政文化建設(shè)的角度，從強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、健全制度、完善激勵機(jī)制三個(gè)方面對高校行政效能監(jiān)察提出了建議［33］。部分學(xué)者還從政務(wù)公開、績效評估的角度，來研究行政效能監(jiān)察，提出通過政務(wù)公開，完善效能監(jiān)察的方式和行政效能監(jiān)察機(jī)制，推進(jìn)對行政成本的監(jiān)察和行政效能監(jiān)察的結(jié)果應(yīng)用。進(jìn)一步完善效能監(jiān)察和政務(wù)公開必須充分發(fā)揮績效評估的激勵作用、導(dǎo)向作用和監(jiān)督作用，政府績效評估是加強(qiáng)行政效能監(jiān)察和政務(wù)公開工作的重要結(jié)合點(diǎn)［28］。

從總體上來說，我國行政效能監(jiān)察研究起步很晚，仍然處于初級階段。首先，學(xué)術(shù)界對行政效能監(jiān)察的研究偏重宏觀，而微觀研究少，缺乏寬度和深度。尤其要指出的是，在目前國內(nèi)公共管理領(lǐng)域的研究成果中，對行政效能監(jiān)察的治理對策系統(tǒng)研究很少，缺乏具有專門性、系統(tǒng)性的理論研究成果。其次，我國行政效能監(jiān)察的理論研究與實(shí)踐結(jié)合不夠緊密，行政效能監(jiān)察理論對實(shí)踐的指導(dǎo)性作用有待進(jìn)一步加強(qiáng)。再次，作為政府效能建設(shè)的一個(gè)重要組成部分，行政效能監(jiān)察是一個(gè)系統(tǒng)工程，其與政府管理的其他方面如績效評估、政務(wù)公開、公務(wù)員激勵機(jī)制建設(shè)等有著密切的聯(lián)系，而目前國內(nèi)對這一方向的研究還有待加強(qiáng)。因此開展行政效能監(jiān)察的研究，對我國政府在全球化這一背景下改進(jìn)我國政府的管理方式，轉(zhuǎn)變政府機(jī)關(guān)的管理理念，促進(jìn)廉政建設(shè)、提升政府公共管理能力，深化行政管理體制改革，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，有著十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

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Summary of Administrative Efficiency Supervision in China

WU Hua-Chun

(Guangxi University for Nationalities, Nanning 530006, China)

Abstract:The research of Administrative Efficiency Supervision（AES） in Chinese academia mainly manifested in the following aspects：introduction of the performance management of foreign practice and theoretical achievements，its value orientation, and the criteria of performance evaluation. And the research of its supervision is focused mainly on its connotation, its mechanics and other perspectives.

Key words: administrative efficiency in China；efficiency supervision; research summary