戴　健

摘要: 政府公共建設(shè)項目后評審對于政府改進投資效益、提高管理水平、優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。對公共建設(shè)項目的含義及特點、公共建設(shè)項目后評審的內(nèi)容,進行了全面而系統(tǒng)的分析和探討。

Abstract: Developing public construction projects post-evaluation work, it may improve the investment benefit, enhance the management level, optimize allocation of resources, realizes the sustainable development. The thesis does a comprehensive, systematic analysis and discussion of the meaning and the characteristics of public construction projects, and the contents of public construction projects post-evaluation.

關(guān)鍵詞:公共建設(shè)項目;后評審;內(nèi)容

Key words: public construction projects;post-evaluation;contents

中圖分類號:TU242;F282 文獻標識碼:A 文章編號:1006-4311(2009)10-0094-03

0引言

隨著我國現(xiàn)代化進程的加快發(fā)展,公共投資的力度不斷增大,公共建設(shè)項目越來越多,如何保證政府投資公共建設(shè)項目的科學性和提高資金使用效率和效果,是公共建設(shè)項目領(lǐng)域當前面臨的突出問題,也是政府投資項目績效審計重點思考的問題。

通過開展公共建設(shè)項目后評審工作,進一步研究公共建設(shè)項目后評審的內(nèi)容,可以客觀、公正地分析項目的社會效益和決策質(zhì)量,充分認識項目對社會和環(huán)境的作用、影響及存在的問題,及時總結(jié)經(jīng)驗教訓、改進政府投資效益、提高管理水平、優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和科學發(fā)展。[1-2]

1公共建設(shè)項目的含義及特點

(1)公共建設(shè)項目的含義。

公共建設(shè)項目主要是指包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保等事業(yè)的建設(shè)投資,公、檢、法、司等政權(quán)機關(guān)的建設(shè)投資,以及政府機關(guān)、社會團體辦公設(shè)施等的投資。公共建設(shè)項目包括國家出資、融資以及使用國際組織和外國政府資金,主要投向關(guān)系社會公共利益、公眾安全的基礎(chǔ)設(shè)施項目和公用事業(yè)項目等。

(2)公共建設(shè)項目的特點。

公共建設(shè)項目與其他投資主體所進行的投資項目相比具有以下特征:

①公共建設(shè)項目投資是政府進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的主要手段之一。公共建設(shè)項目的資金來源以無償籌集為主,輔以有償性籌資。政府通過收縮(或擴大)公共投資規(guī)模,促使投資增速的減低(或提高),保持社會總量基本平衡;通過公共投資的分配和投向,有效地引導社會投資的方向和結(jié)構(gòu),避免社會各投資主體盲目投資,因此公共投資項目的目標具有宏觀性。

②公共建設(shè)項目的經(jīng)濟效益具有間接性。公共建設(shè)項目所提供的產(chǎn)品是公共產(chǎn)品。因此公共投資項目的直接經(jīng)濟效益一般很少,項目效益具有隱蔽性和間接性的特點。

③公共建設(shè)項目以實現(xiàn)政府的社會職能為主。政府的社會職能主要包括滿足社會日益增長的文化、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等各方面的需要,維持國家機器的正常運轉(zhuǎn),提供必要的國防設(shè)施及一些私人不愿涉足或無力涉足,但又是社會所必需的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)等。

2公共建設(shè)項目后評審內(nèi)容

在對公共建設(shè)項目進行效益審計時,根據(jù)效益審計的目標,可從項目過程、項目效益、項目可持續(xù)性3個方面進行后評審。

2.1 項目過程后評審

公共建設(shè)項目過程后評審是指對一個公共建設(shè)項目,從提出項目開始,到項目清理報廢為止的整個過程進行評審工作,大體可劃分為三個階段,即項目策劃階段、項目實施階段和項目運營階段。過程后評審是公共建設(shè)項目后評審的一項重要內(nèi)容。

2.1.1 項目策劃階段后評審

項目策劃階段,包括從編制項目建議書到項目立項審批過程中的各項工作,是基本建設(shè)程序中一個重要組成部分。項目策劃階段的費用支出不大,但所需時間較長,而且其工作質(zhì)量的好壞對項目投資效益的高低影響重大,甚至可以從根本上決定項目的成敗。因此,對策劃階段工作的評審是整個過程評審中的重點,主要從以下幾個方面對項目決策進行后評審:

①決策依據(jù)分析。即根據(jù)工程實際資料論證立項條件的正確程度,要對項目建議書及可行性研究報告中有關(guān)項目布局、資源、地址、規(guī)模、設(shè)備及產(chǎn)品性能等方面的預測和項目評估資料做出分析比較和評審。

②投資方向分析。即根據(jù)國情國力現(xiàn)狀分析投資方向的適應(yīng)程度,要從產(chǎn)業(yè)政策、城鄉(xiāng)建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展的前景評審其對提高行業(yè)的生產(chǎn)能力和技術(shù)水平以及對繁榮區(qū)域經(jīng)濟和文化生活的促進作用。

③技術(shù)水平評審。主要分析建設(shè)項目的技術(shù)狀況,并與國家的技術(shù)經(jīng)濟政策和國內(nèi)外同類項目的技術(shù)水平相比,評審其先進、合理、經(jīng)濟、適用、高效、可靠耐久程度以及采用的工藝、設(shè)備標準等的成熟程度。

2.1.2 項目實施過程后評審

①項目勘查設(shè)計后評審。項目勘查設(shè)計的后評審主要是對勘查設(shè)計的質(zhì)量、技術(shù)水平和服務(wù)進行分析評審,對比實際實現(xiàn)結(jié)果與勘查設(shè)計時的變化和差別,分析變化的原因。勘查設(shè)計后評審的主要內(nèi)容有:

1)對勘測設(shè)計單位的選定方式和程序,對勘測設(shè)計單位的能力和資信情況進行分析評審。

2)對項目設(shè)計方案進行評審,包括設(shè)計指導思想、方案比選、設(shè)計更改等各方面的情況及原因分析。

3)對項目設(shè)計水平的評審,包括設(shè)計的效率、設(shè)計的質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量等。

②項目投資資金使用計劃的后評審。項目的投資資金使用計劃直接影響到項目的效益。這部分的后評審主要分析評審項目的投資結(jié)構(gòu)、融資方案、投資使用計劃、項目擔保和風險管理等內(nèi)容。項目投資資金使用計劃后評審的主要內(nèi)容有:

1)根據(jù)實際實現(xiàn)的融資方案,對照項目準備階段確定的融資方案,找出差別和問題,分析原因。

2)根據(jù)實際實現(xiàn)的投資使用情況,對照項目準備階段確定的投資資金使用計劃,找出差別和問題,分析原因。

3)根據(jù)實際實現(xiàn)的投資使用情況,分析其對項目原定的目標和效益指標的作用和影響,分析是否有更加合理的投資使用方案。

③工程承發(fā)包的后評審。工程的承發(fā)包是項目實施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),其質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到工程施工的成敗。工程承發(fā)包后評審的主要內(nèi)容有:

1)工程招投標的方式、程序、以及評標的方式、方法是否合理,有無需要改進的地方。

2)工程的承發(fā)包模式是否合理,有無更好的承發(fā)包模式。

3)工程的分包是否符合建筑的法律、法規(guī),國際慣例和建設(shè)市場的經(jīng)濟規(guī)律。

4)工程承發(fā)包合同及分包合同的制訂與簽訂是否合理,有無需要改進的地方。

④工程實施及管理后評審。項目實施階段是項目財力和物力集中投放和耗用過程,也是固定資產(chǎn)逐步形成的時期,它對項目能否發(fā)揮投資效益有著十分重要的意義,項目實施階段的管理在整個項目管理中占有十分重要地位。工程實施及管理后評審主要是對工程的造價、質(zhì)量和合同管理的分析評審,是對管理者對工程的各項指標進行控制的能力的分析評審。

1)工程造價控制的后評審.工程造價控制后評審的主要內(nèi)容有:

a. 評審概算總投資、預算總投資與竣工決算總投資進行對比的情況。包括總投資額的前后對比,各單項工程投資額的前后對比。

b. 分析評審概算超支或節(jié)約的原因。對超支或節(jié)約額度較大的部分進行分析。一般可以從以下幾個方面進行分析:是否有設(shè)計外、計劃外工程;是否有設(shè)計的變更;工程材料的價格是否有變化;概預算的編制是否正確;設(shè)計質(zhì)量是否符合標準;設(shè)備的采購計劃是否有變化等。

2)工程質(zhì)量控制的后評審。通過有限的資源投入得到高質(zhì)量的產(chǎn)出是投資者的重要目的。對于工程質(zhì)量的后評審主要內(nèi)容有:

a. 將實際工程質(zhì)量指標與合同文件規(guī)定或設(shè)計規(guī)定的項目工程質(zhì)量狀況進行比較,總結(jié)工程質(zhì)量好的經(jīng)驗,分析工程質(zhì)量差的原因。

b. 設(shè)備質(zhì)量情況如何,設(shè)備及其安裝工程質(zhì)量能否保證投產(chǎn)后正常的生產(chǎn)的需要。

c. 工程有無重大事故,產(chǎn)生事故的原因是什么,計算和分析工程質(zhì)量事故產(chǎn)生的經(jīng)濟損失。

3)合同管理的后評審。合同的管理主要包括勘查設(shè)計、設(shè)備物資采購、工程施工、工程監(jiān)理、咨詢服務(wù)等合同的管理。合同管理是項目實施階段的核心工作,因此,合同管理的后評審是項目實施階段后評審的一項重要內(nèi)容。

合同管理的后評審一方面要評審合同依據(jù)的法律規(guī)范和程序等,另一方面要分析合同的履行情況并分析違約責任和違約原因。

2.1.3 項目運營后評審

建設(shè)項目運營階段包括從項目投產(chǎn)到項目生命期末的全過程。項目運營后評審是將項目實際經(jīng)營狀況、投資效果與預測情況或其它同類項目的經(jīng)營狀況相比較,分析和研究偏離程度及其原因,系統(tǒng)地總結(jié)項目投資經(jīng)驗教訓,為進一步提高項目運營實際效益獻計獻策。主要內(nèi)容有:

①評審生產(chǎn)經(jīng)營組織。評審投產(chǎn)以來經(jīng)營管理機構(gòu)的設(shè)置與調(diào)整情況,是否健全,是否科學合理,是否具有組織全面生產(chǎn)經(jīng)營的綜合能力等。

②評審經(jīng)營策略。評審運營者的經(jīng)營思想、經(jīng)營目標、經(jīng)營戰(zhàn)略的制訂和實施。

③評審生產(chǎn)管理。評審從運營者的生產(chǎn)管理中可以吸取哪些經(jīng)驗教訓,并提出改善經(jīng)營管理、進一步發(fā)揮項目投資效益的切實可行的建議。

④評審項目使用功能。評審工藝技術(shù)流程、技術(shù)裝備選擇的可靠性、適用性、配套性、先進型和經(jīng)濟合理性;評審項目的實際運營能力,分析其與設(shè)計時所定目標產(chǎn)生偏差的原因。

2.2 項目效益后評審[3-4]

2.2.1 項目經(jīng)濟效益后評審

公共建設(shè)項目的經(jīng)濟效益后評審是以項目建成投產(chǎn)后的實際經(jīng)濟效益數(shù)據(jù)為基礎(chǔ),通過實際的經(jīng)濟效益數(shù)據(jù)與可行性研究時所預測的經(jīng)濟效益比較,評審市場預測是否準確,項目投資是否值得,重新預測項目生命周期內(nèi)各項經(jīng)濟數(shù)據(jù),計算財務(wù)內(nèi)部收益率、財務(wù)凈現(xiàn)值、貸款償還期、國民經(jīng)濟內(nèi)部收益率等主要效益指標,并與可行性研究時所預測的相關(guān)指標進行對比,定量分析項目目標實現(xiàn)程度和產(chǎn)生偏差原因,從中總結(jié)經(jīng)驗教訓,找出改進措施,為提高工程項目實際效益和投資決策水平服務(wù)。

2.2.2 項目環(huán)境效益后評審

公共建設(shè)項目環(huán)境效益后評審是評審項目對于其周圍地區(qū)環(huán)境方面所產(chǎn)生的作用和影響。公共建設(shè)項目的環(huán)境效益后評審應(yīng)站在國家的宏觀立場,重點分析項目與整個社會發(fā)展的關(guān)系。

項目的環(huán)境影響后評審是指對照前評估時批準的《環(huán)境影響報告書》,重新審查項目環(huán)境影響的實際結(jié)果,審查項目環(huán)境管理的決策、規(guī)定、規(guī)范、參數(shù)的可靠性和實際效果。包括:

①污染控制。即檢查和評審項目排放的廢氣、廢水、廢渣和噪音是否在總量和濃度(強度)上達到了國家和地方政府頒布的標準。項目選用的設(shè)備和裝置在經(jīng)濟和環(huán)保效益方面是否合理,項目的環(huán)保治理裝置是否運轉(zhuǎn)正常,項目環(huán)保的管理和監(jiān)測是否有效等。

②對地區(qū)環(huán)保質(zhì)量的影響。即分析對當?shù)丨h(huán)境影響較大的若干種環(huán)境污染物,分析這些物質(zhì)與項目的三廢排放關(guān)系。

③自然資源的保護與利用。包括水、海洋、土地、森林、草原、礦業(yè)、漁業(yè)、野生動植物等自然界中對人類有用的一切物質(zhì)和能量的合理開發(fā)、綜合利用、保護和再生增值。重點是節(jié)約能源,節(jié)約水資源,土地利用和資源的合理利用等,評審項目實施后對它們的影響和作用程度。

2.3 項目社會效益后評審

分析項目對國家或地方社會發(fā)展目標的貢獻和影響,內(nèi)容包括:

2.3.1 就業(yè)影響

評審項目的投產(chǎn)使用對當?shù)鼗蛐袠I(yè)的就業(yè)貢獻,包括短期就業(yè)、長期直接就業(yè)、長期間接就業(yè)等方面。

2.3.2 居民的生活條件和生活質(zhì)量

包括居民收入的變化,人口和計劃生育,住房條件和服務(wù)設(shè)施,教育和衛(wèi)生,文化和娛樂等。

2.3.3 地方社區(qū)的發(fā)展

包括項目對地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和未來發(fā)展的影響。

2.4 項目可持續(xù)性后評審

可持續(xù)發(fā)展要求人類以新的資源觀、價值觀和道德觀發(fā)展人類文明,保證社會具有持續(xù)性發(fā)展能力,使人類逐漸從工業(yè)文明跨入一個新的、更高層次的文明社會。

建設(shè)項目可持續(xù)性可以定義為:建設(shè)項目在其生命周期內(nèi),維持各種效益和影響之間的動態(tài)均衡,約束發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量相互適應(yīng),可以成功地延伸至項目目標的屬性。建設(shè)項目可持續(xù)性的內(nèi)涵體現(xiàn)為社會影響的和諧性、經(jīng)濟效益的合理性和自然環(huán)境的相容性。

2.4.1 社會影響的和諧性

評審項目對其所在區(qū)域的社會影響能夠促進人口素質(zhì)、文化教育、生活質(zhì)量和社會穩(wěn)定等社會事業(yè)和諧發(fā)展的貢獻程度。社會影響的和諧性體現(xiàn)了項目可持續(xù)性的穩(wěn)定能力。

2.4.2 經(jīng)濟效益的合理性

評審建設(shè)項目在充分考慮環(huán)境的價值和成木的前提下,創(chuàng)造經(jīng)濟效益、增加社會財富和福利的能力。經(jīng)濟效益的合理性要求把環(huán)境因素納入建設(shè)項目的經(jīng)濟活動之中,通過清潔生產(chǎn)、提高資源利用程度和增加科學技術(shù)含量的途徑,達到增加社會財富和福利的目的。

2.4.3 自然環(huán)境的相容性

評審建設(shè)項目與自然環(huán)境相互適應(yīng),保持和增強自然環(huán)境對其的承載力,以及其對自然資源永續(xù)利用的能力。自然環(huán)境的相容性要求建設(shè)項目注重保護和恢復自然環(huán)境系統(tǒng)的平衡,提高資源利用率、擴大綜合利用和循環(huán)利用,減輕和減緩項目的資源消耗給自然環(huán)境帶來的承載壓力。

參考文獻:

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