趙慶雙

內(nèi)容提要:本文以山東聊城市“空心村”現(xiàn)狀的調(diào)查為基礎,探討了制約欠發(fā)達地區(qū)“空心村”治理的癥結所在,有針對性地提出了 “空心村” 治理的原則、模式和措施,以期對欠發(fā)達地區(qū)“空心村”治理工作有所啟發(fā)。

關鍵詞: 欠發(fā)達地區(qū);空心村;現(xiàn)狀調(diào)查;治理

中圖分類號:F127.52文獻標識碼:A文章編號:1003-4161(2009)05-0081-04

1.引言

城市化的深化與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展引發(fā)了我國農(nóng)村的“空心村”現(xiàn)象,即村莊中心衰敗、外圍無序擴展的狀況。“空心村”的形成與發(fā)展不僅造成了土地資源的浪費,且與新農(nóng)村建設的發(fā)展方向背道而馳,因而引起社會各界的共同關注,成為值得深入研究的社會問題。

為了破解“空心村”改造的難題,20世紀90年代以來,學術界對“空心村”的空間分布、形成原因、形成機制、發(fā)展階段、消極影響及治理對策等問題進行了深入的研究。但是總體上存在明顯不足:現(xiàn)象揭示和定性分析多,定量研究少;遏止空心化的對策研究方面沒有將之融入對解決三農(nóng)問題和建設新農(nóng)村的綜合分析和研究之中等。特別是由于我國地域廣闊,自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟發(fā)展水平差異極大,“空心村”的治理措施和效果也不盡相同。開展“空心村”治理效果好的地方,絕大多數(shù)是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的“小康示范村”、“富裕村”。相對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),欠發(fā)達地區(qū)“空心村”治理面臨更為復雜的形勢。一方面,農(nóng)村勞動力大量轉移,“人去屋空”更為普遍;另一方面鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟困難、扶持資金嚴重不足。在此背景下,對欠發(fā)達地區(qū)的“空心村”開展現(xiàn)狀調(diào)查、實證分析并進行“空心村”治理的研究,對于探索欠發(fā)達地區(qū)“空心村”治理的有效措施和途徑,進一步改善農(nóng)村面貌,進而在社會主義新農(nóng)村建設中達到經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的共贏都具有重要意義。

聊城市地處山東省西部,總面積8 715平方公里,下轄八個縣市(區(qū))及一個經(jīng)濟開發(fā)區(qū),共計126個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、辦事處,9 000個村委會。農(nóng)村人口457萬人,占總人口的75%,其中常年外出務工人員達100多萬人,是一個典型的經(jīng)濟欠發(fā)達的勞務輸出大市和農(nóng)業(yè)大市,“空心村”的發(fā)展具有代表性。本研究基于聊城市106個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村住房普查及893個村的抽樣問卷調(diào)查資料,對欠發(fā)達地區(qū)“空心村”的現(xiàn)狀、特征和形成原因等問題進行了深入研究,并以此依據(jù)提出了治理對策。

2.“空心村”的現(xiàn)狀、成因及危害

2.1“空心村”的發(fā)展狀況

“空心村”已成為農(nóng)村的普遍現(xiàn)象。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),聊城市村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分布零散、同質(zhì)性強、生活方式傳統(tǒng);大部分農(nóng)宅設計起點低,建房方式傳統(tǒng)落后,抗震能力差;新建住宅大而不當、華而不實,建新不拆舊的現(xiàn)象較為普遍;農(nóng)宅建設基本處于自發(fā)狀態(tài)、缺乏有效的規(guī)劃、監(jiān)管;村莊建設用地外延擴張過度,土地利用效率低下。尤其是一些遠離中心村,地理環(huán)境較差,基礎設施落后的村莊殘墻斷壁隨處可見。 “外面像個村,進村不是村;老屋沒人住,荒地雜草生”[1]。就是聊城市“空心村”的真實寫照。

調(diào)查結果顯示:截止2008年7月31日,聊城市5 288個村莊(不包括辦事處),建設房屋130.08萬處,閑置房屋11.14萬處。其中,閑置房屋10%-20%的村莊900個,占村莊總數(shù)的17.1%;閑置房屋20%-30%的村莊358個,占6.8%;閑置房屋30%-40%的村莊44個,超過40%的村莊21個。顯然,“空心村”不僅普遍存在,而且程度較高。

2.2“空心村”的成因

當前,導致房屋閑置的主要原因可分為兩類:一是人去房空,即戶主因求學、入伍、進城務工或經(jīng)商,在城鎮(zhèn)購房定居,使原有農(nóng)村房屋閑置;二是住新留舊,即戶主移居新房,使村內(nèi)老屋閑置。調(diào)查結果顯示:農(nóng)村閑置房屋,41%是由“人去房空”造成的,48%是由“住新留舊”造成的,11%是由其他原因引起的。

2.3“空心村”引發(fā)的社會經(jīng)濟問題

日益嚴重的“空心村”引發(fā)一系列的社會經(jīng)濟問題,具體體現(xiàn)以下在幾個方面:

2.3.1土地資源浪費嚴重

“空心村”造成土地資源的極大浪費。調(diào)查結果顯示:聊城市(不包括辦事處)閑置房屋占地8.08萬畝,數(shù)量龐大。原因不外兩個方面:一是閑置房屋直接占用土地;二是農(nóng)民建新不拆舊,提高了農(nóng)村人均建房占地面積。 “空心村”人均住房占地面積通常高出國家規(guī)定標準的1-2倍。

2.3.2制約農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展

“空心村”對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約作用主要體現(xiàn)在兩個方面:一是居民把個人收入幾乎全用于住宅更新,導致生產(chǎn)投資、農(nóng)機具更新、科技產(chǎn)品引進的資金投入不足,使農(nóng)戶的后繼發(fā)展乏力。二是住宅分布散亂,致使村落分布面積被放大,這增加了農(nóng)村進行水、電、路、通信、公用設施等基礎設施建設的難度。薄弱的基礎設施使村莊喪失了持續(xù)發(fā)展的能力。

2.3.3不利于農(nóng)村人居環(huán)境的改善

“空心村”的人居環(huán)境一般較差,具體表現(xiàn)在兩個方面:一方面,農(nóng)居分布散亂,房屋坐落參差不齊,使道路網(wǎng)絡、給排水系統(tǒng)等基礎設施難以按規(guī)劃實施,建設滯后,導致出行不便、飲水困難。另一方面,閑置老宅內(nèi)雜草叢生,空棄豬舍、圍墻等無人清理,形成衛(wèi)生防疫死角,極易造成疾病傳播。

3.“空心村”治理難見成效的癥結

2006年聊城市就開始著手“空心村”的治理,但是由于欠發(fā)達地區(qū)“空心村”的復雜性,其治理工作在實踐過程中障礙重重,使“空心村”問題遲遲沒有得到很好的解決。如有些不合理的“空心村”治理措施激起了政府與村民之間的矛盾沖突,或使村鎮(zhèn)用地結構重新陷入混亂。究其原因,在于資金、制度、觀念等三個方面因素的制約。

3.1“空心村”治理資金難落實

治理“空心村”,在拆除影響規(guī)劃的建筑物、回收荒片地等,都需要一定的補償資金。然而,欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟落后,民營經(jīng)濟發(fā)展薄弱,導致稅收收入不足、財政困難;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟實力普遍較弱,基礎設施建設資金嚴重短缺;農(nóng)戶剛剛脫貧,單靠農(nóng)戶自籌資金不能滿足需要。因此,資金短缺是困擾經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)“空心村”治理工作的主要因素之一。

3.2“空心村”治理缺乏制度保障

《中華人民共和國土地管理法》,對農(nóng)村和城郊的土地歸屬有明確規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農(nóng)民集體所有?！钡?我國有關農(nóng)村宅基地的法律、法規(guī)很少,除《中華人民共和國土地管理法》第二十六條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”外,全國沒有一個專門關于農(nóng)村宅基地管理的規(guī)范性文件。與此同時,農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權關系、分配制度、用地性質(zhì)、流轉等也缺少制度規(guī)定和政策指導,致使對農(nóng)村宅基地的閑置、拋荒行為,沒有相關法律條文來限制、規(guī)范。對于不支持、配合建設用地整理的農(nóng)戶,也沒有相應的處理、懲罰措施[2]。這使 “空心村”現(xiàn)象難以遏制。

3.3觀念落后使“空心村”治理措施難落實

在農(nóng)村,特別是欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村,農(nóng)民有著十分深厚的土本觀念,依戀傳統(tǒng)的生活方式和鄉(xiāng)土,往往不愿意輕易離開祖祖輩輩賴以生存的故土[2]。受傳統(tǒng)習俗的影響,農(nóng)民對農(nóng)村宅基地所有權的認知上普遍存在著私有觀念。這使大部分農(nóng)戶即使新劃了宅基、新蓋了院落,或者因外出務工、投親靠友等原因而舉家外遷,也不放棄原有宅基地。另外,農(nóng)民封建迷信思想亦比較嚴重,為求“風水”,就舍棄老宅破屋,在村外或公路邊修建新房,以滿足占風水、擺闊氣、高人一等的狹隘心理,導致房屋布局散亂,東邊六七家,西邊八九戶,村中空閑一大片。

另外,也有部分村民片面認為,土地是集體的,如能用來建房就變成自己的土地,于是千方百計多占宅基地,甚至將承包的責任田當成私有土地,未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建房。

4.欠發(fā)達地區(qū)空心村的治理

對于欠發(fā)達地區(qū)來說,“空心村”的治理是一項涉及諸多方面的艱巨而又復雜的系統(tǒng)工程。因而,必須在地方黨委政府的統(tǒng)一領導下,調(diào)動多方力量,形成合力,采取切實有效的措施進行綜合整治,才能取得成效。

4.1“空心村”應堅持的基本原則

“空心村”治理應堅持的基本原則:因地制宜,規(guī)劃先行,政策保障,群眾自愿,資金整合,規(guī)范操作[3]?！翱招拇濉敝卫磉^程中,必須把握這五項原則,才能確保農(nóng)民移得出,安得下,穩(wěn)得住,富得起,維護農(nóng)民的合法權益。

4.2“空心村”治理可采用的模式

針對不同“空心村”的類型和現(xiàn)狀,可采用不同的治理模式,切忌“一刀切”。就實踐來看,以下治理模式是行之有效的:

4.2.1“填實插建”模式。

按照制定的村莊發(fā)展規(guī)劃,劃定村莊發(fā)展界限,將村莊內(nèi)的空閑宅基地重新規(guī)劃,進行加固、翻建或重新利用,逐步將散亂的村莊布局進行合理整合[2]。這種模式不需要政府直接投入,見效快;村民能保留原有生產(chǎn)生活習慣,動蕩最小;有利于農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展,易取得群眾擁護。適用于經(jīng)濟發(fā)展較為落后、群眾收入較低的村莊。

東阿縣姚寨鎮(zhèn)吳海村采用該模式進行“空心村治理”。首先對閑置的舊宅基地重新進行村建規(guī)劃和征地報批,凡符合安排宅基條件的一律在空閑宅基上考慮;凡是有閑置土地、閑置宅基的,一律不得占用農(nóng)田安排新的宅基。同時積極引導村民將“空心村”的改造利用與“全民健身迎全運”有效結合起來,把原來連在一起的4處廢棄了宅基地改建為農(nóng)民健身場所,受到群眾擁護。

4.2.2“部分搬遷”模式。

依托舊村莊布局比較合理的部分,重點劃定村莊發(fā)展區(qū)域,將分散的宅基地向劃定區(qū)域進行搬遷。這種模式有利于保持村民的原有地緣關系,保持了居住環(huán)境的歷史延續(xù)性;拆遷量較少,可操作性強。對于經(jīng)濟發(fā)展相對落后、群眾收入較低的村,可采取自愿漸進的方式在滿足農(nóng)民新建住房愿望的同時促進居住集中,有效推動居民點整理,但更新的時間時間不統(tǒng)一,居民點的全部集中需要較長的時間。東阿典型的“空心村”趙老徐村,將西部零散住宅逐漸拆除,重新規(guī)劃集中建設,騰出土地百余畝,并全部開發(fā)成耕地,配套了水利設施。4.2.3“整體搬遷”模式。

將村莊整體搬遷,在未利用地上建設新村,騰出原宅基地復耕。通過整體拆遷、集中建設、統(tǒng)一安置,即節(jié)約了耕地,又為農(nóng)民提供一個舒適優(yōu)雅的居住場所,改善了當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。該模式有利于整合土地資源,優(yōu)化土地利用結構。其優(yōu)點是安置所需土地相對節(jié)約,缺點是政府前期投入較大,整體拆遷難度大,適用于地處城郊、集體經(jīng)濟實力較強、農(nóng)民收入水平較高且絕大多數(shù)群眾要求迫切的村莊。

冠縣定遠寨鄉(xiāng)范王莊村現(xiàn)有人口806人,占地483畝,戶均2.27畝,一戶多宅的現(xiàn)象較多,村莊內(nèi)沒有一條像樣的道路和一個通達的胡同。作為冠縣十個“空心村”治理試點村莊之一,按照村莊規(guī)劃的要求,采取先搬遷新村搞好建設,然后復耕舊村土地的方式。新村占地只有123.6畝,比舊村節(jié)約了土地359.4畝。

4.2.4“遷村并點”模式。

把居住分散、人口少、占地面積大、交通不便、生產(chǎn)條件差、經(jīng)濟落后的小自然村,合并到集體經(jīng)濟條件好的大自然村之中或幾個自然村重新建一個中心村。這種模式可以減少配套基礎設施投資,實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟規(guī)?；?jīng)營,由先富村莊帶動后富村莊,實現(xiàn)整理耕地與經(jīng)濟增長雙贏。因此,建設中心村,合并自然村,是集約用地,增加耕地的主要途徑。

東昌府區(qū)堂邑鎮(zhèn)劉莊村原為劉莊和袁莊兩個自然村,原劉莊村居民點占地160畝,袁莊村占地70畝,通過實施 “遷村并點”將袁莊村搬遷至劉莊村,統(tǒng)一建設標準二層住宅樓。合并后村莊居民點占地面積140畝,節(jié)約土地90畝。并在居民點合并后騰出的建設用地上建設了多家村辦企業(yè)。同時,對農(nóng)田內(nèi)溝渠填埋改造成地下輸水灌溉管道節(jié)約耕地50畝;對村內(nèi)廢棄坑塘18畝、村外片荒20畝進行開發(fā)復墾,增加了耕地。全村工農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值達2.1億元,實現(xiàn)利稅980萬元,村民人均純收入達1萬余元,劉莊村成為節(jié)約集約利用土地的典型受益村莊。

4.3“空心村”治理的措施

“空心村”治理是一項直接關乎千家萬戶切身利益的系統(tǒng)工程,在推進的過程中,要采取切實可行的措施以確保將好事辦好、實事辦實。

4.3.1以人為本,尊重農(nóng)民主體地位。

作為新農(nóng)村建設的主體,村民的積極參與和大力配合是“空心村”治理成功的關鍵因素。因此,尊重農(nóng)民的主體地位與意愿,激發(fā)他們改造“空心村”、建設新農(nóng)村的積極性、主動性和創(chuàng)造性,這樣才能使農(nóng)民無窮的智慧和創(chuàng)造力充分發(fā)揮出來。因此,進行“空心村”治理前,要與當?shù)氐木用襁M行充分的討論、協(xié)調(diào)和對話,了解他們的想法與需要,遵從他們的生活習慣,絕不強治推行。進行“空心村”治理時,盡量避免大拆大建,耗損民財民力;鼓勵村民參與治理全過程;依據(jù)人口規(guī)模,實施道路網(wǎng)絡、給排水系統(tǒng)等基礎設施統(tǒng)一建設,合理配備日常購物、醫(yī)療保健、文化娛樂和幼兒教育的公共服務設施,豐富村民的物質(zhì)和精神生活,改善村民居住生活條件。

4.3.2制度建設,保障農(nóng)民合法權益。

居住權和收益權是農(nóng)村宅基地關系的核心內(nèi)容,農(nóng)村村民不可剝奪的合法權益。為提高農(nóng)村宅基地的使用效率、保障農(nóng)民的合法權益,制度創(chuàng)新是必要的。一方面,積極探索制定農(nóng)村宅基地管理法,對宅基地的歸屬、處置做出嚴格的規(guī)定,提高農(nóng)村村民對宅基地的資產(chǎn)價值意識,促進農(nóng)村宅基地的流轉。另一方面,對農(nóng)村宅基地實行完全物權化管理,使農(nóng)民對其土地擁有物權化的使用權,保障農(nóng)民的收益權。如失地農(nóng)民被征用土地可通過土地入股等形式,獲得其土地轉為非農(nóng)化使用后仍能分享相應的收益,保障農(nóng)民對土地天然收益權的延續(xù)。

4.3.3規(guī)劃先行,控制治理實施過程。

欠發(fā)達地區(qū)“空心村”治理存在許多現(xiàn)實困難,難以一蹴而就,因此,對其過程的控制就顯得尤為重要。因此,必須依賴科學的規(guī)劃,以規(guī)劃為龍頭整合盤活土地,積極推進“空心村”成片改造,為下一步建設布局合理、環(huán)境優(yōu)美的小康型新村打下良好的基礎。村莊規(guī)劃,特別是鎮(zhèn)(鄉(xiāng))域村莊布點規(guī)劃,應符合《村鎮(zhèn)規(guī)劃標準》和有關法律法規(guī)的規(guī)定,本著“一次設計、分步實施”的原則,堅持高起點、高標準、高水平,形成合理的村莊布局。同時,應提出相應的建設方案和村莊治理實施過程中的控制策略。村莊規(guī)劃通過逐級審查、批準、公布后,應嚴格按規(guī)劃進行建設,維護其應有的嚴肅性,有步驟、有時序、有控制的實施,從而達到“空心村”治理的目標。

4.3.4市場運作,多元籌集建設資金。

資金問題是困惑經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)“宅心村”治理工作的最大障礙,“空心村”治理工程工期長、投入多,資金保障是“空心村”改造成功的關鍵。而欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村財力有限,必須按照“誰投資,誰受益”的原則,采取以集體自籌為主,財政補助為輔,積極吸納社會資金參與的辦法,通過多方籌資的形式獲得資本投入。國家已設立農(nóng)村住房建設與危房改造專項資金,各級政府要把農(nóng)村住房建設與危房改造與“空心村”治理結合起來[4],同時給予相應的配套資金,并建立農(nóng)村建設的融資機制,特別是應發(fā)揮農(nóng)村信用合作社等機構的資本籌措功能[5];各村莊要立足自身,通過壯大集體經(jīng)濟、宅基地有償使用、競價擇位等拓寬籌資途徑;農(nóng)民作為主要受益者,也應作為新農(nóng)村建設特別是住宅建設的主要投資來源;引導和鼓勵社會各界各界積極捐資捐物,投工投勞,免費提供規(guī)劃、設計、監(jiān)理等技術服務,支持“空心村”治理、危房改造及配套設施建設。

4.3.5突出特色,保留濃郁地方風貌。

“空心村”的治理過程要加強對地方文化的保護和弘揚。農(nóng)村地區(qū)承載著數(shù)千年來農(nóng)村文明的發(fā)展,雖然時代的變遷使得居住形態(tài)經(jīng)歷了一次又一次的裂變,但一脈相承的家族親緣、鄰里關系和傳統(tǒng)習俗使得他們成為鄉(xiāng)村文化的重要載體。因此,“空心村”治理不應重蹈開放后城市建設大拆大建的覆轍,更不能讓鄉(xiāng)村文化伴隨鄉(xiāng)村的集散而消失,要十分注意保護古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑,切忌不顧本地實際與特色建設千篇一律的“新村”。要根據(jù)有利生產(chǎn)、方便生活的原則,因地制宜的探索不同地區(qū)農(nóng)村用地布局、建筑形式、社會習俗、人文地理等方面的特征要素,保留村莊的濃郁地方特色,延續(xù)農(nóng)村地區(qū)的風貌特征,創(chuàng)造具有當?shù)仫L格和特色的布局形式。

4.3.6生態(tài)治理,實現(xiàn)人與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

“空心村”治理要繼承尊重周邊生態(tài)環(huán)境、天人合一的傳統(tǒng)思想,要走資源節(jié)約型和和環(huán)境友好型的道路。首先,保護農(nóng)村弱質(zhì)生態(tài)空間,對自然濕地、野生物種及其生活環(huán)境、主要湖泊、水源地和其他生態(tài)敏感區(qū)要劃定保護范圍,制定保護措施,要禁止將其列為建設的區(qū)域。其次,村莊的選址、治理等要充分考慮當?shù)氐沫h(huán)境資源條件和生態(tài)環(huán)境容量,確定人們對能源、資源、土地等開發(fā)利用的限度,使生態(tài)環(huán)境自身凈化能力和自生能力得到適度的控制使用,維護村鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡。再次,鼓勵和引導農(nóng)民建設新居時,盡量采用節(jié)能和環(huán)保材料,減少小城鎮(zhèn)和村莊發(fā)展所引起的環(huán)境災害。最后,通過推進農(nóng)村生活垃圾和污水處理,改善環(huán)境衛(wèi)生和村容村貌,禁止工業(yè)固體廢物、危險廢物及其他污染向農(nóng)村轉移,最終實現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

4.3.7規(guī)范管理,建立健全長效機制。

“空心村”治理后,長效管理是關鍵。要根據(jù)村莊的規(guī)模和經(jīng)濟水平進行分類管理。對規(guī)模大,集體經(jīng)濟較強的村,可采用社區(qū)管理模式,組建專門的管理隊伍進行管理;對中等規(guī)模、村民經(jīng)濟相對較好的村莊,可采用承包管理模式,村民繳納一定的物業(yè)管理費,集中委托管理;對經(jīng)濟條件較差的村莊,要動員老黨員、老教師、老退休干部、老退休工人等組成民間管理組織,采取自愿投工為主,集體適當補助的方法。通過分類管理,使治理后的“空心村”真正走上規(guī)范化、制度化的管理軌道,鞏固“空心村”治理成果,杜絕新的“空心村”出現(xiàn)。

基金項目:山東省教育廳“新農(nóng)村高空心村問題的分析”。編號:S07WB09,部分成果。

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