曾賢剛

[關(guān)鍵詞]地方政府；環(huán)境管理；體制問(wèn)題

[摘要]我國(guó)的環(huán)境管理存在很多體制問(wèn)題：一方面，經(jīng)濟(jì)管理部門與環(huán)保管理部門相互分隔，經(jīng)濟(jì)部門在實(shí)際決策中很少考慮環(huán)境問(wèn)題；另一方面，環(huán)保部門在復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配中難以作為。地方政府在平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)通常體現(xiàn)為復(fù)雜的組織行為，如環(huán)境污染的機(jī)會(huì)主義，其背后所反映的是利益競(jìng)爭(zhēng)和外部不經(jīng)濟(jì)性。

[中圖分類號(hào)]X196[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0257—2826(2009)01—0034—06

一、引言

體制是指“有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系以及管理權(quán)限劃分等方面的體系和制度”?！焙詹亍の髅烧J(rèn)為管理就是決策，決策是行政的心臟。從本質(zhì)上講，地方政府環(huán)境管理體制是指涉及環(huán)境決策的一套行政管理體制，也即地方政府環(huán)境管理的一套組織體系。在地方政府環(huán)境管理體制問(wèn)題中，主要涉及靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)問(wèn)題：靜態(tài)問(wèn)題涉及地方政府及職能部門的設(shè)置、職能；動(dòng)態(tài)問(wèn)題涉及地方政府及其部門如何履行職責(zé)，以及權(quán)力配置與利益分配下的政府及其部門行為。

克尼斯等在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與環(huán)境——物質(zhì)平衡方法》一書(shū)中對(duì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系作了細(xì)致的分析，然而其在總結(jié)時(shí)不得不承認(rèn)無(wú)論是分析方法還是實(shí)施措施，體制條件都是非常重要的，并建議美國(guó)政府“在聯(lián)邦一級(jí)認(rèn)真考慮組織和強(qiáng)化環(huán)境管理的問(wèn)題，這方面的工作主要是成立一個(gè)新的環(huán)境機(jī)構(gòu)，以接管分散在衛(wèi)生、教育和福利部、內(nèi)政部、商務(wù)部、住房和城市發(fā)展部、交通部以及其他機(jī)構(gòu)的職能”。

目前，我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展在很大程度上受到體制問(wèn)題的困擾。在探索應(yīng)該采取命令控制手段、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段還是勸說(shuō)鼓勵(lì)手段來(lái)保護(hù)環(huán)境、協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，不應(yīng)該僅僅滿足于哪種手段更有效，因?yàn)槿魏我环N手段都要基于一定的體制保障。反觀現(xiàn)實(shí)，體制方面的制約已很明顯：政府各部門出于本部門的考慮制定本部門的政策；部門與部門之間缺少聯(lián)系；多數(shù)地方環(huán)保部門在復(fù)雜的權(quán)力配置與利益分配關(guān)系中被邊緣化。

我國(guó)國(guó)土遼闊，不同的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所面臨的環(huán)境問(wèn)題也有所不同。地方政府的環(huán)境管理主要受當(dāng)?shù)靥厥馇闆r的影響，同時(shí)還受到來(lái)自中央政府以及其他地方政府的影響。地方政府除具有謀求公共利益的“利他”動(dòng)機(jī)之外，還具有追求自身利益最大化的“自利”動(dòng)機(jī)。府際關(guān)系理論認(rèn)為政府官員不僅是公共利益的代表，同時(shí)也是小集團(tuán)利益及個(gè)人利益的代表，府際關(guān)系的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府之間的利益關(guān)系，以及建立在利益關(guān)系之上的競(jìng)爭(zhēng)與合作。

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及不斷惡化的環(huán)境形勢(shì)，我國(guó)對(duì)環(huán)境物品的需求越來(lái)越大，原來(lái)的地方政府環(huán)境管理體制越來(lái)越不能滿足新情況所產(chǎn)生的制度需求。在這種情況下，決策者會(huì)主動(dòng)尋覓潛在利益，只有當(dāng)潛在的制度利益超過(guò)推進(jìn)制度創(chuàng)新所付出的成本時(shí)，作為追求財(cái)富最大化和非財(cái)富最大化的理性人，地方政府才會(huì)積極推動(dòng)環(huán)境管理體制的創(chuàng)新。

二、地方政府環(huán)境管理體制現(xiàn)狀

隨著環(huán)境問(wèn)題的日益嚴(yán)重，地方環(huán)保部門在地方環(huán)保事務(wù)中發(fā)揮越來(lái)越大的作用，其職能不斷得到明確和強(qiáng)化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和環(huán)境質(zhì)量需求較高的地方環(huán)保部門的職權(quán)得到明顯加強(qiáng)。例如，北京市環(huán)保局已獲得越來(lái)越多的法律支持，其行政執(zhí)法共涉及全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)家環(huán)保總局、市人大常委會(huì)等制定的44部法律法規(guī)，行政類別涉及行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收、行政確認(rèn)、其他行政執(zhí)法權(quán)共267項(xiàng)條款。

然而，地方環(huán)保部門在地方環(huán)境事務(wù)中的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。盡管國(guó)家環(huán)保部門已于2008年機(jī)構(gòu)改革中升格為環(huán)境保護(hù)部，由國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)務(wù)院組成部門，其權(quán)威和職能得到提升和強(qiáng)化。而相應(yīng)的地方各級(jí)環(huán)保部門的改革遠(yuǎn)沒(méi)有跟上國(guó)家環(huán)保部門改革的步伐，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)地方環(huán)保部門并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，只規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！倍?，對(duì)于地方環(huán)保部門最重要的行政手段行政處罰來(lái)說(shuō)，其數(shù)額通常是10萬(wàn)元或20萬(wàn)元以下，特大事故不過(guò)100萬(wàn)元，這種罰款數(shù)額對(duì)環(huán)境違法主體的影響非常有限。具體而言，地方政府環(huán)境管理體制存在的問(wèn)題主要有：

第一，地方環(huán)保部門的穩(wěn)定性明顯不足。我國(guó)關(guān)于環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)，往往通過(guò)紅頭文件的形式確定。有時(shí)經(jīng)某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)人簽字就可成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，或者將某一職權(quán)轉(zhuǎn)歸某一部門。由于缺少法律明確的規(guī)定，造成地方環(huán)保部門經(jīng)常處于變動(dòng)之中，各地方之間也存在較大差異。有的地方設(shè)立了專門的環(huán)境保護(hù)局，有的地方則由其他部門代管，如海南省由國(guó)土資源廳代管。在經(jīng)濟(jì)落后的一些區(qū)縣，每次機(jī)構(gòu)改革環(huán)保機(jī)構(gòu)都面臨被裁減的威脅。

第二，地方環(huán)保部門的獨(dú)立性不強(qiáng)。地方環(huán)保部門在地方政府各職能部門中處于弱勢(shì)地位，其財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)都在地方政府的掌握之中，對(duì)地方政府有較強(qiáng)的依賴，致使其在環(huán)保執(zhí)法過(guò)程中極易受地方政府的影響。某些地方的環(huán)保部門甚至變成了地方政府的“項(xiàng)目經(jīng)理”和污染企業(yè)的保護(hù)傘，有的地方環(huán)保局局長(zhǎng)要舉報(bào)當(dāng)?shù)匚廴局荒芟驀?guó)家環(huán)?？偩謱?xiě)匿名檢舉信。由此可見(jiàn)，地方環(huán)保部門在當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)事業(yè)中具有較大的局限性。

第三，地方政府的環(huán)境保護(hù)職能在相關(guān)部門之間的分配上顯得過(guò)于分散。以江蘇為例，環(huán)保廳與國(guó)土資源廳、水利廳、農(nóng)林廳、海洋與漁業(yè)廳等資源管理部門之間存在一定的權(quán)力交叉與重疊；與發(fā)展改革委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、建設(shè)廳等經(jīng)濟(jì)部門之間存在一定程度的重疊；環(huán)保廳受多重因素影響，其統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)被平級(jí)或級(jí)別更高的部門架空和肢解。

三、地方政府環(huán)境管理體制問(wèn)題的深層分析

目前，我國(guó)地方政府環(huán)境管理體制存在諸多問(wèn)題。為便于分析，本文利用利益相關(guān)者分析方法，對(duì)面向環(huán)境保護(hù)的政府間、部門間的復(fù)雜關(guān)系進(jìn)行深入解析，以期揭示影響地方政府環(huán)境管理體制的深層問(wèn)題和原因。

(一)地方政府與地方環(huán)境行政主管部門間的關(guān)系

地方政府與地方環(huán)保局之間是一種行政隸屬關(guān)系，地方環(huán)保局局長(zhǎng)由本級(jí)政府提名，本級(jí)人大或人大常委會(huì)任命；地方環(huán)保局的經(jīng)費(fèi)也由同級(jí)地方政府負(fù)責(zé)撥付。由于地方環(huán)保局對(duì)地方政府負(fù)責(zé)，必然導(dǎo)致地方環(huán)保局的行為也是基于地方利益。如果地方環(huán)保局選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理，那么這將是一種失職行為，而如果其選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理，則會(huì)觸及排污企業(yè)的利益，引起當(dāng)?shù)卣猩汰h(huán)境緊張，對(duì)地方利益無(wú)疑是一種觸犯。所以地方

我國(guó)的環(huán)境立法對(duì)地方環(huán)保局與地方政府間關(guān)系的規(guī)定較少。地方環(huán)保局是地方政府一個(gè)負(fù)責(zé)環(huán)境管理的職能部門，環(huán)境法律對(duì)地方環(huán)保局的行政授權(quán)比較保守。例如環(huán)境法律把限期治理的權(quán)限賦予給了地方政府，當(dāng)?shù)胤秸鲇诘胤嚼娑潘蓪?duì)排污企業(yè)的監(jiān)督

時(shí)，地方環(huán)保局將因未得到法律授權(quán)而無(wú)法對(duì)企業(yè)采取行動(dòng)。

(二)地方政府其他部門與環(huán)境行政主管部門問(wèn)的關(guān)系

地方政府職能部門中普遍存在部門利益。催生部門利益的主要因素如下：由于政企不分，相關(guān)政府部門與排污企業(yè)存在著密切聯(lián)系；由于可供利用的行政資源和財(cái)政資源有限，部門之間存在關(guān)于行政資源和財(cái)政資源的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府與企業(yè)之間的關(guān)系不夠清晰，產(chǎn)權(quán)改革還不夠徹底。

地方環(huán)保局與地方其他部門之間的競(jìng)爭(zhēng)和沖突幾乎是難以避免的。在地方區(qū)域內(nèi)，排污企業(yè)與相關(guān)政府部門具有密切的利益關(guān)系。例如，對(duì)于廈門引進(jìn)的投資額近百億元的PX重化工項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，其對(duì)廈門幾乎所有的政府部門都能帶來(lái)一定的正效益：市財(cái)政部門可以獲得更多的財(cái)政收入，市招商部門可以將其作為光輝政績(jī)，市勞動(dòng)部門可以期待就業(yè)率上升，市綜合平衡部門可以看到產(chǎn)業(yè)發(fā)展等等，而唯獨(dú)市環(huán)保部門必須基于自身職責(zé)評(píng)估該項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境可能造成的影響，所以，市環(huán)保局的嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理行為必將遭遇廈門市其他部門的聯(lián)合抵制。

(三)面向環(huán)境保護(hù)的中央政府與地方政府間的關(guān)系

隨著我國(guó)實(shí)行放權(quán)讓利的改革戰(zhàn)略和分灶吃飯的財(cái)政體制，地方政府有了獨(dú)立的目標(biāo)函數(shù)。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，地方政府形成了與中央政府不同的行為模式：中央政府能夠從全局角度來(lái)考慮環(huán)境問(wèn)題，而地方政府則往往從局部角度考慮環(huán)境問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中的表現(xiàn)通常是中央積極而地方消極。

從中央政府的角度來(lái)看，若采取措施進(jìn)行嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理，其帶來(lái)的環(huán)境收益是全社會(huì)共享的，此外還能得到公眾的認(rèn)可，國(guó)際聲譽(yù)也會(huì)得到相應(yīng)提高；而如果放松環(huán)境監(jiān)督管理，從費(fèi)用效益的角度來(lái)看，局部的經(jīng)濟(jì)利益根本無(wú)法相抵其對(duì)環(huán)境造成的損失，即放松環(huán)境監(jiān)督管理是得不償失的，費(fèi)效比大于1，同時(shí)有可能面臨來(lái)自公眾甚至國(guó)外的壓力，如表2所示。

地方政府比較關(guān)心的是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)帶來(lái)的就業(yè)、稅收，至于污染給全社會(huì)帶來(lái)的環(huán)境損失大多不在其考慮之列?？梢?jiàn)，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，選擇嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理需要付出一定的代價(jià)，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的地區(qū)，采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理會(huì)給當(dāng)?shù)氐呢?cái)政、就業(yè)帶來(lái)很大的影響。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與地方官員的政績(jī)考核密切相關(guān)，加之采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理后所獲得的收益并不為當(dāng)?shù)厮?dú)享，導(dǎo)致環(huán)境效益不足以抵消當(dāng)?shù)卣扇?yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理所付出的代價(jià)，即狹義費(fèi)效比大于1，如表3所示。

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，我國(guó)的環(huán)境管理并沒(méi)有充分考慮中央政府與地方政府之間的這種行為差異，而是把各級(jí)政府當(dāng)成一個(gè)統(tǒng)一的利益整體來(lái)制定相關(guān)的環(huán)境政策，致使中央政府的政策在一定程度上得不到地方政府的配合，或者是出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致在環(huán)境決策上的政府失靈。

(四)橫向競(jìng)爭(zhēng)與外部不經(jīng)濟(jì)性下地方政府間關(guān)系分析

由于地方政府之間激烈的橫向競(jìng)爭(zhēng)以及跨行政區(qū)的區(qū)域環(huán)境管理尚未完善，地方政府作為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”往往表現(xiàn)出把本行政區(qū)的環(huán)境成本外部化的機(jī)會(huì)主義傾向。這種傾向通常表現(xiàn)為規(guī)避環(huán)境法規(guī)和降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，阻礙環(huán)保部門執(zhí)法、包庇本地污染企業(yè)等。面對(duì)環(huán)境保護(hù)時(shí)，地方政府間就容易處于“囚徒困境”。下面通過(guò)一個(gè)簡(jiǎn)明的靜態(tài)完備信息博弈模型來(lái)加以說(shuō)明。

1、假定條件。

(1)假定地方政府以本地利益最大化為目標(biāo)，地方政府具有完全信息，在此情況下考察一種靜態(tài)的博弈過(guò)程。

(2)假定中央政府對(duì)地方政府的政策的影響相近，于是，在此模型中就可以抽象掉中央政府對(duì)地方政府的影響。

(3)假定只有地方政府甲和地方政府乙，且這兩個(gè)地方政府具有相似的結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性。而且，可以將這兩個(gè)地方政府的模型推廣到多個(gè)地方政府。

(4)假設(shè)地方政府在環(huán)境決策方面只有兩種選擇，即嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理和放松環(huán)境監(jiān)督管理，兩地之間存在一定程度的跨行政區(qū)外部不經(jīng)濟(jì)性。

2、模型分析。

由上述假定條件可以看出，地方政府選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理具有公共物品屬性，其意味著區(qū)域整體環(huán)境的改善。但是在實(shí)際中，地方政府甲和地方政府乙雙方均有“搭便車”的動(dòng)機(jī)。如果一方選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理，而另一方選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理，則選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理的地方政府就會(huì)獲益。

如果地方政府甲和地方政府乙都選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理，那么二者均能獲得因環(huán)境改善而帶來(lái)10單位的好處，同時(shí)甲乙均付出了相應(yīng)的8個(gè)單位經(jīng)濟(jì)成本，兩個(gè)地方政府的純獲益都是2單位(10—8)。

如果地方政府甲選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理，而地方政府乙選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理，那么后者就會(huì)獲得更多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)，獲得8單位的好處，同時(shí)因“搭便車”獲得5單位好處，最后獲得13(8+5)單位好處；地方政府甲犧牲一地的經(jīng)濟(jì)利益8單位，而只獲得5單位的好處，其凈損失為3單位(5—8)。同理，地方政府甲選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理，地方政府乙選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理的收益組合為(13，—3)。如果地方政府甲和地方政府乙都選擇不嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理，那么雙方的凈損失均為2單位(8—10)，其收益組合為(—2，—2)。上述博弈過(guò)程的支付矩陣如下表：

靜態(tài)分析，如果地方政府甲選擇嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)督管理，地方政府乙將選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理；如果地方政府甲選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理，地方政府乙仍會(huì)選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理。也就是說(shuō)，不管地方政府甲選擇何種策略，地方政府乙選擇放松環(huán)境監(jiān)督管理總是比較有利的。

四、完善地方政府環(huán)境管理體制的政策建議

總結(jié)以上分析，地方政府環(huán)境管理體制主要存在以下問(wèn)題：(1)內(nèi)在的影響因素主要有地方利益、部門利益、政企不分、尋租行為、財(cái)政分權(quán)、環(huán)境的公共物品屬性等；(2)地方政府環(huán)保部門機(jī)構(gòu)不健全、地位不穩(wěn)定和獨(dú)立性不強(qiáng)；(3)存在雙重管理體制，而且橫向塊塊關(guān)系過(guò)于強(qiáng)大，縱向條條關(guān)系過(guò)于薄弱；(4)統(tǒng)管部門與分管部門之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，缺少部門協(xié)同?；诖耍覀兲岢鋈缦抡呓ㄗh。

(一)增加地方政府環(huán)保動(dòng)力，強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制

現(xiàn)階段，地方政府環(huán)保動(dòng)力不足成為制約地方環(huán)保的重要問(wèn)題?，F(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)對(duì)地方政府的約束不強(qiáng)、激勵(lì)不足，以及環(huán)保領(lǐng)域中央與地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)不明晰是地方政府缺乏環(huán)保動(dòng)力的重要原因。要增加地方政府的環(huán)保動(dòng)力，強(qiáng)化地方政府的環(huán)保職責(zé)，應(yīng)從以下三方面著手。

1、完善現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)體系，明確地方政府的環(huán)保職能與責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)體系只粗略規(guī)定了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境負(fù)責(zé)，而具體到如何負(fù)責(zé)、負(fù)責(zé)到何種程度、失職后承擔(dān)何種責(zé)任則沒(méi)有明文規(guī)定。這造成地方政府環(huán)保工作的缺位與機(jī)會(huì)主義行為。

2、完善現(xiàn)行官員政績(jī)考核體系，在考核體系中增加環(huán)保指標(biāo)。官員政績(jī)考核指標(biāo)對(duì)地方官員行為具有極強(qiáng)

的導(dǎo)向作用，通過(guò)完善官員考核體系，可以改變地方官員的效用函數(shù)，進(jìn)而影響地方官員行為。因此，應(yīng)該建立一套考核地方政府的環(huán)境指標(biāo)體系，以此作為考核地方官員政績(jī)的重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段，此方面的一個(gè)重要舉措是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將減排指標(biāo)與地方官員的政績(jī)直接掛鉤。

3、明晰環(huán)保領(lǐng)域中央與地方政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)，通過(guò)中央財(cái)政支出影響地方政府行為。財(cái)政分權(quán)政策事實(shí)上把公共品供給的責(zé)任很大一部分下放到地方，因此，與事權(quán)下放相應(yīng)的是應(yīng)該下放與其相匹配的財(cái)權(quán)或財(cái)政支持。例如，中央政府可以通過(guò)環(huán)保專項(xiàng)資金來(lái)影響地方政府行為。此外，還應(yīng)增加中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，減少地方政府對(duì)環(huán)境影響較大的企業(yè)的財(cái)政依賴，例如可以考慮實(shí)行中央財(cái)政對(duì)青海省三江源區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

(二)健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，適時(shí)推進(jìn)大部門制

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，以及對(duì)環(huán)境物品的需求越來(lái)越大，地方政府的環(huán)境管理職能將會(huì)更為突出，加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)將勢(shì)在必行。為此，需要提高各級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)在政府中的地位，使之能在地方政府環(huán)境決策與經(jīng)濟(jì)決策中充分發(fā)揮作用，使環(huán)境保護(hù)融于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程之中。

1、建立和完善區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段，我國(guó)的環(huán)境問(wèn)題在行政區(qū)邊界體現(xiàn)得尤為明顯?？缧姓^(qū)的外部不經(jīng)濟(jì)性使地方政府面臨環(huán)保時(shí)容易陷入“囚徒困境”，因此，建立區(qū)域性和流域性環(huán)境管理機(jī)構(gòu)顯得非常迫切。國(guó)家環(huán)?？偩脂F(xiàn)已建立華南、華東、東北、西南和西北五大環(huán)保督察中心，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作、負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來(lái)訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作等。目前環(huán)保督察中心的設(shè)置、職能、立法支持、財(cái)政支持等方面均需相應(yīng)的保障措施。

2、增強(qiáng)地方政府環(huán)保部門的穩(wěn)定性和獨(dú)立性?，F(xiàn)階段各級(jí)地方環(huán)保部門的穩(wěn)定性和獨(dú)立性普遍不強(qiáng)，絕大部分省級(jí)環(huán)保局都未進(jìn)入省政府組成部門，只是其直屬機(jī)構(gòu)，造成省政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)，缺少環(huán)保部門的參與。因此，應(yīng)該提高環(huán)保部門在地方政府部門中的地位，而這也是推行環(huán)保部門大部門化的應(yīng)有之義。隨著國(guó)家環(huán)?？偩稚駷榄h(huán)境保護(hù)部，地方環(huán)保部門的地位將得到逐步提升。地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn)，建立地方各級(jí)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)，對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行及職權(quán)進(jìn)行規(guī)范，以保證地方各級(jí)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和獨(dú)立性不斷增強(qiáng)。

(三)削弱橫向塊塊關(guān)系，增強(qiáng)縱向條條關(guān)系

盡管中共中央組織部發(fā)文《關(guān)于調(diào)整環(huán)境保護(hù)部門干部管理體制有關(guān)問(wèn)題的通知》授予上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門人事任免方面的一定的建議權(quán)和協(xié)商權(quán)，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)該進(jìn)一步減弱地方政府與地方環(huán)保部門之間的關(guān)系，增強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的支配力和權(quán)威，以增加地方環(huán)保部門的穩(wěn)定性和獨(dú)立性。

1、削弱地方環(huán)保局對(duì)地方政府的完全依賴。目前地方環(huán)保局的財(cái)權(quán)、人事任免權(quán)都掌握在地方政府手中，這種制度安排造成的后果是當(dāng)?shù)胤秸沫h(huán)保動(dòng)力不足時(shí)，地方環(huán)保局必然無(wú)法正常履行部門職責(zé)。地方政府的動(dòng)力不足首先體現(xiàn)在地方政府的不作為；其次是地方政府的地方保護(hù)主義行為，充當(dāng)?shù)胤轿廴酒髽I(yè)的保護(hù)傘，套牢當(dāng)?shù)丨h(huán)保局，干擾上級(jí)環(huán)保局。所以應(yīng)逐漸削弱地方環(huán)保局對(duì)地方政府的完全依賴。

2、增強(qiáng)上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門的領(lǐng)導(dǎo)力度。實(shí)行環(huán)保部門垂直管理是增強(qiáng)縱向領(lǐng)導(dǎo)力度一步到位的辦法。實(shí)行環(huán)境垂直管理的優(yōu)勢(shì)是有利于中央環(huán)境政策與目標(biāo)的貫徹和執(zhí)行，克服其在各級(jí)地方政府的層層扭曲。盡管實(shí)行全國(guó)的環(huán)境垂直管理還很困難，但是先實(shí)行省市級(jí)以下的垂直管理還是可行的。目前一些城市，如西安市在試點(diǎn)環(huán)境垂直管理，試圖將所轄區(qū)縣的環(huán)保局改為市級(jí)環(huán)保局的派出機(jī)構(gòu)，取得了一定的效果。

(四)明確界定部門權(quán)限，建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制

地方政府環(huán)保部門與其他部門之間并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”。統(tǒng)管部門與分管部門的法律地位、職責(zé)權(quán)限并不明確，統(tǒng)管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理職權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。基于此，應(yīng)該首先明確統(tǒng)管部門與分管部門之間的職責(zé)劃分，在職責(zé)明晰的基礎(chǔ)上建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制。

根據(jù)行政組織理論的觀點(diǎn)，組織之間的專業(yè)分工應(yīng)以盡量減少組織子系統(tǒng)之間的依賴性和充分利用決策能力為宗旨；組織權(quán)力配置方面要正確處理集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況將一部分容易受其他部門牽制的權(quán)力集中起來(lái)，交給一個(gè)合適的特定部門。在實(shí)際中，按照環(huán)境介質(zhì)的整體性要求實(shí)行綜合管理。由環(huán)境行政主管部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他有關(guān)部門在環(huán)境行政主管部門的監(jiān)督之下進(jìn)行一種輔助管理。因此，應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)賦予環(huán)保部門，并切實(shí)保障其具備實(shí)現(xiàn)部門職責(zé)的能力。

協(xié)調(diào)部際關(guān)系的一項(xiàng)重要制度是部門聯(lián)合會(huì)審制度。部門聯(lián)合會(huì)審制度是指有關(guān)部門對(duì)涉及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的重大決策進(jìn)行聯(lián)合會(huì)審，協(xié)調(diào)處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的相關(guān)問(wèn)題，確保重大決策在政策和法律依據(jù)等方面的準(zhǔn)確性。部門聯(lián)合會(huì)審制度主張各部門在制定重大經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策和建設(shè)重大項(xiàng)目時(shí)相互協(xié)調(diào)與配合。該項(xiàng)制度有效運(yùn)行的重要條件是各部門之間的職能有著清晰的定位與劃分。否則，部門聯(lián)合會(huì)審意味著很多部門一哄而上，效率低下。

[責(zé)任編輯陳翔云]