魏立橋　楊　華

內(nèi)容提要：推進主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)時要選擇適當(dāng)?shù)膮^(qū)域政策工具。在實際運用時，一些區(qū)域政策工具可能會產(chǎn)生矛盾的效應(yīng)，特別是在區(qū)域政策資源為多個部門所掌握時，矛盾和沖突是不可避免的，因此，運用基金工具對區(qū)域政策工具進行協(xié)調(diào)是必要的。本文從區(qū)域政策工具選擇入手，探討了運用基金工具協(xié)調(diào)區(qū)域政策工具的必要性、可行性與運行模式，并且提出了相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；區(qū)域政策工具；基金工具；協(xié)調(diào)

中圖分類號：F127文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)01-0060-04

國家“十一五”規(guī)劃綱要明確提出“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)”。為使各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，根據(jù)四大主體功能區(qū)的不同政策導(dǎo)向，在推進主體功能區(qū)劃實施的過程中，需采取不同的分類政策，進行分類指導(dǎo)。區(qū)域政策工具是區(qū)域政策順利實施并發(fā)揮作用的必要手段，因此，在各主體功能區(qū)推行分類政策時，應(yīng)選用不同的區(qū)域政策工具，同時，應(yīng)注意不同政策工具之間的協(xié)調(diào)，適時運用基金工具。

1.區(qū)域政策工具和基金工具

1.1 區(qū)域政策工具

區(qū)域政策工具，是指為實現(xiàn)區(qū)域政策目標(biāo)而運用的針對區(qū)域問題的具體方法與措施。或者說，是獎勵與區(qū)域政策目標(biāo)相符的區(qū)域經(jīng)濟行為，并控制與區(qū)域政策目標(biāo)相違背的區(qū)域經(jīng)濟行為的方法和措施的總和。區(qū)域政策工具按功能性質(zhì)分類可以分為“援助”工具和“控制”工具［1］，并由基金工具進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)配置（圖1）。

四大主體功能區(qū)應(yīng)在各自特征功能定位的基礎(chǔ)上，合理選擇區(qū)域政策工具（表1）。分而論之的指向是：

優(yōu)化開發(fā)區(qū)在分類政策工具的選擇上，側(cè)重控制工具。其中，禁止用于限制不符合主體功能定位的一切經(jīng)濟活動；課稅和收費指對某些暴利行業(yè)中不符合規(guī)范的項目課以重稅。另一方面，為了加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的步伐，援助工具中的優(yōu)惠貸款可以用于扶持自主創(chuàng)新和循環(huán)經(jīng)濟、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、提升企業(yè)的國際競爭力。

重點開發(fā)區(qū)主要選擇援助工具，支持和加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)。其中，優(yōu)惠貸款主要用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群，壯大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，補貼具有重要戰(zhàn)略地位的產(chǎn)業(yè)；減免稅收主要用于鼓勵企業(yè)的出口和升級改造；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要用于改善區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件；工業(yè)與科技園區(qū)建設(shè)用于促進自主創(chuàng)新，提高企業(yè)的科研水平，發(fā)展具有國家競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。

限制開發(fā)區(qū)主要選擇援助工具。其中，撥款和減免稅收用于提升公共服務(wù)水平，增加對生態(tài)環(huán)境補償?shù)霓D(zhuǎn)移支付以及扶持具有地方特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護。此外，也應(yīng)運用禁止的控制工具，以禁止破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的任何經(jīng)濟開發(fā)活動。

禁止開發(fā)區(qū)的分類政策工具有撥款、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和禁止。其中，撥款主要用于增加對公共服務(wù)和生態(tài)保護的轉(zhuǎn)移支付，提高當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨讲⒅鸩娇s小同其他區(qū)域居民的收入差距；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要用于建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施以及加強生態(tài)環(huán)境的保護；禁止用來嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動，實行嚴(yán)格的土地管制，確保當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的良性化發(fā)展［2］。

1.2 基金工具

基金工具是指為實現(xiàn)區(qū)域政策工具的協(xié)調(diào)，通過基金框架對各個渠道區(qū)域政策資金進行統(tǒng)一安排、使用與監(jiān)督的具體方法與措施的總和?；鸸ぞ甙雌涔δ芎妥饔梅秶煞譃楫a(chǎn)業(yè)基金和生態(tài)基金兩大類。其中，產(chǎn)業(yè)基金根據(jù)其作用范圍不同又可分為產(chǎn)業(yè)投資基金和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)提升產(chǎn)業(yè)層次，鼓勵重點開發(fā)區(qū)積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、培育和發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，應(yīng)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金；提升區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，增強產(chǎn)業(yè)配套能力，為區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目提供資金保障，應(yīng)設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。生態(tài)基金按用途可以分為生態(tài)效益補償基金和生態(tài)移民專項基金。生態(tài)效益補償基金是為了對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行生態(tài)效益補償而專門設(shè)立的，主要由中央財政直接支付，用于對森林、草原(濕地)、荒漠化區(qū)域、水土嚴(yán)重流失等區(qū)域的生態(tài)修復(fù)和維護，同時，對區(qū)域中為環(huán)境保護和建設(shè)而付出經(jīng)濟代價或利益受損的主體給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補償。生態(tài)移民專項基金是在已有的易地扶貧專項資金的基礎(chǔ)上設(shè)立的，以保障生態(tài)移民工程的順利實施。

1.3 基金工具與區(qū)域政策工具的關(guān)系

基金工具與區(qū)域政策工具作為推進主體功能區(qū)劃建設(shè)、落實區(qū)域政策的必要手段，是相互依存，互為條件的。具體表現(xiàn)在：

基金工具是協(xié)調(diào)區(qū)域政策工具的主要方式。運用基金工具，可以克服區(qū)域政策工具之間的矛盾效應(yīng)。在實際操作中，許多區(qū)域政策工具要想發(fā)揮作用，離不開資金的調(diào)撥，而這往往產(chǎn)生矛盾的效應(yīng)，只有將資金納入到統(tǒng)一的基金框架下集中管理，才能化解矛盾效應(yīng)、促進乘數(shù)效應(yīng)，實現(xiàn)資金合理化配置。因此，區(qū)域政策工具作用的有效發(fā)揮依賴于基金工具的協(xié)調(diào)與控制。

區(qū)域政策工具的有效使用是基金工具發(fā)揮作用的前提條件。如前所述，區(qū)域政策是指為實現(xiàn)區(qū)域政策目標(biāo)而運用的方法與措施，而基金工具是通過基金框架對區(qū)域政策進行的落實和體現(xiàn)。顯然，前者涵蓋后者，是構(gòu)成后者的一種必要的前提?？梢?，區(qū)域政策工具是基金工具有效發(fā)揮作用的依托。

2.運用基金工具的必要性和可行性

2.1 運用基金工具的必要性

首先，對于不同的主體功能區(qū)，區(qū)域政策工具作用的發(fā)揮存在局限性，需要納入統(tǒng)一的框架中進行協(xié)調(diào)。雖然“十一五”規(guī)劃綱要明確提出了各主體功能區(qū)的功能定位和區(qū)域政策導(dǎo)向，但是各地方經(jīng)濟主體在自身利益的驅(qū)動下，仍然進行著激烈的利益博弈。以撥款為例，中央政府的撥款主要是以轉(zhuǎn)移支付的形式實現(xiàn)的。優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的收入較高，上解稅收多，接受的轉(zhuǎn)移支付少；反之，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)收入少，上解稅收少，甚至無上解稅收，但是接受的轉(zhuǎn)移支付多。實際上，是優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)通過中央財政對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)進行了轉(zhuǎn)移支付。在制度規(guī)則不完備且不穩(wěn)定時，各主體功能區(qū)中的利益主體，如企業(yè)等，均存在著通過討價還價多獲取轉(zhuǎn)移支付而少上解稅收的意愿，因為除支付討價還價成本外，無需支付任何其他成本就可以使利益得到凈增進。這樣，必然造成效率低下、公平失衡，并導(dǎo)致部分區(qū)域“尋租”現(xiàn)象，不利于主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。運用基金工具，把區(qū)域政策工具中的資金納入到統(tǒng)一的框架中，由基金工具管理部門進行統(tǒng)一的評估與調(diào)撥，從而使區(qū)域政策工具協(xié)調(diào)的發(fā)揮作用。

其次，區(qū)域政策工具之間也可能產(chǎn)生矛盾效應(yīng)，尤其是在區(qū)域資源為多個部門所掌握時，矛盾和沖突不可避免。例如，現(xiàn)階段我國的撥款和優(yōu)惠貸款主要由政府審批。對于撥款，政府相關(guān)部門根據(jù)各區(qū)域主體提出的項目資金申請，評估實際資金需求情況，決定是否撥付以及撥付多少。優(yōu)惠貸款的審批程序雖然與撥款相似，但其資金主要由商業(yè)銀行提供，政府只向銀行補償一定比例優(yōu)惠利率與市場利率的差額，事實上，銀行的優(yōu)惠貸款承擔(dān)著一定的風(fēng)險。因此，從本質(zhì)上說，區(qū)域政策工具的實施主體是不同的，區(qū)域政策工具中的資金也由不同部門，如財政部和銀行所掌握。由于實際的操作中存在著信息不對稱，在資金有限的前提下，政府部門和銀行可能各自為政，不能綜合考慮各主體功能區(qū)的全局利益，結(jié)果，資金不能及時撥付給最需要的項目。因此，通過基金工具統(tǒng)一籌集、規(guī)劃與調(diào)撥資金是十分必要的，只有這樣才能協(xié)調(diào)區(qū)域政策工具實施主體之間的矛盾，使區(qū)域政策工具規(guī)范化運行，進而發(fā)揮最大效應(yīng)。

最后，區(qū)域法律機制不完善也會影響區(qū)域政策工具效應(yīng)的發(fā)揮。由于缺少相應(yīng)的監(jiān)督機制對區(qū)域政策工具進行控制與調(diào)節(jié)，不可避免地會滋生主體功能區(qū)利益主體的腐敗和浪費現(xiàn)象。在基金工具的框架下，可以使資金得以統(tǒng)籌規(guī)劃，項目資金的申請、審核、撥付都在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下進行，實現(xiàn)了區(qū)域政策工具的規(guī)范化與協(xié)調(diào)化管理，從而避免上述現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2 運用基金工具的可行性

首先，資金供給潛力大，基金募集困難?。?］。一方面，隨著我國全面小康過程的加快和城市化、市場化的趨勢的發(fā)展，人們投資意識、風(fēng)險意識明顯增強，由于投資股票存在著巨大的風(fēng)險和不確定性，特別是在當(dāng)前金融風(fēng)暴的新局勢下，越來越多的人把閑散資金投向了債券型基金；另一方面，政府除了運用稅收等手段外，還可以利用所掌控的其他金融資源，如國債和國際上的一些援助資金等，投轉(zhuǎn)為基金工具，從而提供資金保障。

其次，各項資金需求旺，基金前景好。在我國大力推進主體功能區(qū)劃建設(shè)背景下，各種資金需求旺盛。加快優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強重點開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，將使我國在相當(dāng)長的時期內(nèi)保持旺盛的產(chǎn)業(yè)資本需求，特別是我國基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的資本投入。另外，落實生態(tài)補償政策，促進人們積極主動地保護生態(tài)環(huán)境也需要大量的資金投入?？傊?，這些資金需求是基金工具有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件。

3.近期基金工具的運作模式

3.1 基金工具的適用范圍劃分

各種基金工具在協(xié)調(diào)主體功能區(qū)各類政策工具時一起運行，但分工各有側(cè)重（圖2）。其適用范圍的大體劃分是：

產(chǎn)業(yè)投資基金根據(jù)其功能特點主要用于協(xié)調(diào)撥款、優(yōu)惠貸款、減免稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)與科技園區(qū)建設(shè)等援助工具，其資金部分來源于課稅和收費?；鸸ぞ吖芾聿块T根據(jù)各地提交的項目資金申請，評估各區(qū)域發(fā)展的實際情況，確定不同區(qū)域援助工具所支配資金的比例以及同一區(qū)域援助工具對于不同項目的資金分配比例。該項基金工具主要適用于優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)，以資助區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金主要用于協(xié)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施政策工具。不同的主體功能區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的要求不同。重點開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施底子好，且開發(fā)資金自給性高；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的資金不足，且生態(tài)環(huán)境建設(shè)成本大，因此，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金應(yīng)適當(dāng)增加對后兩類主體功能區(qū)的資金撥付。對于重點開發(fā)區(qū)應(yīng)在重大交通、能源、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的立項和資金方面給予較大比例支持；對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)應(yīng)把重點放在提高社會福利的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如學(xué)校、醫(yī)院等，以滿足當(dāng)?shù)厝嗣裣硎芫然墓卜?wù)。

生態(tài)效益補償基金為區(qū)域生態(tài)補償提供資金，保證限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)充分享有生態(tài)補償，以彌補其為各個主體功能區(qū)帶來正的外部性所付出的高額成本。因此，該基金工具被用來協(xié)調(diào)禁止的區(qū)域政策工具。通過評估由于禁止不符合主體功能定位的經(jīng)濟活動給區(qū)域帶來的損失，以及由此可能給其他區(qū)域帶來的利益的大小，對實施該項政策的主體功能區(qū)給予不同程度的補貼。

生態(tài)移民專項基金同樣協(xié)調(diào)禁止的區(qū)域政策工具。對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)中由于區(qū)域經(jīng)濟活動被禁止而必須要移民的農(nóng)戶，給予適當(dāng)?shù)难a貼，以保證生態(tài)移民工程的順利開展。

3.2 基金工具的資金來源

基金工具的資金來源有四個（圖3）：第一，政府財政預(yù)算。這是資金的最主要來源，政府在做財政預(yù)算時，應(yīng)按照一定比例劃撥出主體功能區(qū)專項政策資金，用于基金工具的運作。第二，企業(yè)投資。由于一些企業(yè)經(jīng)濟效益較好，有大量的資金需要作長期投資，因此可成為基金工具中資金的供應(yīng)者。第三，民間私人投資。隨著居民個人資產(chǎn)的增加以及現(xiàn)代金融投資意識的深入人心，廣大居民的投資需求越來越大，因此，可以通過在資本市場上公開募集的方式，籌集基金工具的資金。第四，課稅、收費所得資金。

3.3 基金工具的運作模式

由政府成立專門的基金工具管理機構(gòu)，對各主體功能區(qū)的建設(shè)資金進行統(tǒng)一的調(diào)撥與分配。基金工具管理機構(gòu)的具體運作程序由基金工具章程來規(guī)定，一般流程為：首先，依據(jù)政府對各主體功能區(qū)建設(shè)整體規(guī)劃的要求，政府每年確定優(yōu)先開發(fā)的項目，制定主體功能區(qū)區(qū)域政策工具使用指南，明確各區(qū)域政策工具的使用方向及資金投入規(guī)模；然后，根據(jù)區(qū)域政策工具使用指南的要求，各主體功能區(qū)管理部門提出自己的項目規(guī)劃并申報基金；最后，由基金工具管理機構(gòu)對上述申報項目規(guī)劃進行評估，做出是否撥付以及撥付多少的決定并對區(qū)域政策工具發(fā)揮作用的過程進行監(jiān)督（圖4）。

通過基金工具的運作，區(qū)域政策工具中的各項資金實現(xiàn)了統(tǒng)一規(guī)劃與調(diào)撥，避免了由于信息不對稱、監(jiān)督機制不健全等原因造成的尋租、腐敗與浪費等現(xiàn)象，消除了區(qū)域政策工具的矛盾效應(yīng)，達到了協(xié)調(diào)區(qū)域政策工具的目的。

4.運用基金工具協(xié)調(diào)區(qū)域政策工具的政策建議

4.1 建立專門的“基金工具管理機構(gòu)”

該機構(gòu)與掌握資源的管理機構(gòu)應(yīng)是分設(shè)的，基金工具管理機構(gòu)沒有直接分配資源的能力，但有影響決策的能力。該管理機構(gòu)對基金工具進行統(tǒng)一規(guī)劃，對各主體功能區(qū)管理部門上報的基金資助申請進行調(diào)查取證，并最終作出資金撥付。通過這種自下而上匯總，再由上而下調(diào)撥的管理模式，可以保證基金有效地運用，使區(qū)域資金資源得到最優(yōu)配置。

4.2 進行以制度為前提的系統(tǒng)化和規(guī)范化設(shè)計［4］

基金工具的運用必須在每一方面，每一步都遵循嚴(yán)格的定義、規(guī)范和量化標(biāo)準(zhǔn)，以保證政策實施的科學(xué)性、高效性和公正性?；A(chǔ)設(shè)施項目要嚴(yán)格限定在某些特定范圍內(nèi)，如交通網(wǎng)、電信網(wǎng)和能源網(wǎng)等。由定義、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的機制指導(dǎo)援助工具，可以避免長官意志，避免區(qū)域管理部門與基金工具管理部門間的糾紛，避免由此造成的政策拖延和腐敗滋生。基金主要用于各主體功能區(qū)內(nèi)規(guī)劃項目的資助與支持，接受對象必須是主體功能區(qū)中的最高管理機構(gòu)，并由主體功能區(qū)建立管理部門統(tǒng)一調(diào)撥各項政策基金。企業(yè)、個人不直接向中央政府申請基金。

4.3 建立健全相關(guān)法律體系

各主體功能區(qū)與中央政府之間可能存在利益矛盾，只有依靠法律才能保證區(qū)域經(jīng)濟政策的權(quán)威性和政策工具的穩(wěn)定性。因此，必須把基金工具的各項運作標(biāo)準(zhǔn)上升到法律、法規(guī)的層面，以保證相關(guān)區(qū)域政策的落實。我國必須建立健全主體功能區(qū)建設(shè)的相關(guān)法律、法規(guī)，其中包括基金工具的相關(guān)規(guī)定，以促進各項工作順利進展。

參考文獻：

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［作者簡介］魏立橋（1946—），男，甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃咨詢專家委員會副主任，蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授，研究員，享受國務(wù)院特殊津貼專家。研究方向為發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟學(xué)。

楊華（1982—），女，河北石家莊人，蘭州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院碩士。研究方向為區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

［收稿日期］2008-12-21

（責(zé)任編輯：梅文）