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內(nèi)容提要：中國扶貧事業(yè)開展20多年以來，反貧困特點和扶貧需求發(fā)生很大變化，政府扶貧戰(zhàn)略重點也由貧困區(qū)域轉(zhuǎn)向貧困戶。但在扶貧到戶的實踐中，長期實行的政府主導(dǎo)型扶貧模式受到政府失靈的困擾，扶貧資源難以有效地到達(dá)貧困戶。本文運用“x低效率” 理論和組織分析的方法對傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型扶貧模式的資源配置效率及組織效率進行分析思考，從組織角度解釋政府失靈的原因。最后得出，政府主導(dǎo)型扶貧模式需面臨制度轉(zhuǎn)型，并提出政府與NGO合作的扶貧新模式思路。

關(guān)鍵詞：政府主導(dǎo)；扶貧；效率；NGO

中圖分類號：F124.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1003-4161(2009)01-0152-04

引言

從制度層面講，中國扶貧開發(fā)工作的主要模式可以概括為“政府主導(dǎo)，社會參與”。以扶貧資金來源為例，1978～1986年間，扶貧資金幾乎全來自中央政府財政投入；1986～2000年間，中央和地方政府投入扶貧資金1.743億元，占各類扶貧資源總數(shù)的75%；2000～2007年間，中央和地方政府投入的財政和信貸扶貧資金合計1.364.74億元，占各類扶貧資源總數(shù)的72％①，政府始終扮演著最主要角色。在這一扶貧模式中，政府的主導(dǎo)地位不僅體現(xiàn)在資金來源、還體現(xiàn)在政策的制定與執(zhí)行，資金、項目等扶貧資源的決策權(quán)、使用權(quán)以及控制權(quán)上。

政府主導(dǎo)型的扶貧模式不僅符合經(jīng)濟學(xué)中“守夜人”的公權(quán)救濟理念，而且與當(dāng)時我國反貧困的特點相適應(yīng)。與其他國家相比, 中國反貧困的最大特色在于它的直接對象不是貧困人口, 而是貧困地區(qū)（貧困縣）。這是由中國貧困人口的分布特點決定的。中國的貧困人口絕大多數(shù)是居住在農(nóng)村，從1979 年開始推行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的重要內(nèi)容之一, 就是以行政村為單位按人口平均分配土地使用權(quán), 這種土地使用權(quán)的分配方式, 在農(nóng)業(yè)自然條件較好的地區(qū), 靠改革開放帶來的活力, 基本上消滅了絕對貧困現(xiàn)象; 而在生態(tài)環(huán)境惡劣、農(nóng)業(yè)自然條件差的地區(qū), 卻存在著大面積的貧困, 造成中國貧困人口高度集中于少數(shù)地區(qū)的格局, 區(qū)域性貧困問題極為突出。在以貧困區(qū)域（貧困縣）為反貧困對象的情況下，采用政府主導(dǎo)型的扶貧模式可以利用政府強大的動用各項資源的能力與政策優(yōu)勢，直接利用現(xiàn)有的組織資源，大大節(jié)約行政管理費用, 也減少了制度創(chuàng)新方面的工作量。另一方面，就當(dāng)時的政治經(jīng)濟環(huán)境而言，中國推行改革開放才剛起步，市場經(jīng)濟的發(fā)育程度和國際社會的參與度都較低，還無法培育多元化的扶貧主體，政府主導(dǎo)型的扶貧模式是歷史必然的選擇。

中國政府啟動扶貧戰(zhàn)略20多年后，反貧困特點發(fā)生很大改變：貧困人口大幅減少，（參照1978年貧困人口數(shù)據(jù)，中國的貧困人口已由1978年的2.5億下降到2006年的2.900萬），貧困人口分布由集中轉(zhuǎn)向分散，貧困原因與反貧困需求趨向多樣性。應(yīng)對這種變化，政府扶貧戰(zhàn)略也作出重大調(diào)整。1994年頒布的《國家八七扶貧攻堅計劃（1994～2000年）》提出：“扶貧項目必須覆蓋貧困戶，把效益落實到貧困戶?！?001年頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001～2010年)》進一步提出“要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問題的貧困人口作為扶貧開發(fā)的首要對象”。扶貧到戶思想的提出，標(biāo)志著中國政府扶貧戰(zhàn)略重點由貧困區(qū)域轉(zhuǎn)向貧困戶，更注重扶貧的專業(yè)化和精細(xì)化，對扶貧效率提出更高的要求。但在扶貧到戶的實踐中，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型扶貧模式遭遇效率不高，即政府失靈的困擾。本文運用“x低效率” 理論以及組織分析的方法對我國政府主導(dǎo)型扶貧模式進行反思，探索適合中國國情的扶貧新模式。

1.對政府主導(dǎo)型扶貧模式資源配置效率的思考

“X低效率”是美國哈佛大學(xué)教授哈維?萊賓斯坦（H? Leibenstein）1966年提出的。X代表造成資源配置低效率的一切因素。按照該理論，效率可以分為資源配置效率和組織效率。資源配置效率實質(zhì)是組織效率的外在表現(xiàn)。這里首先對傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型扶貧模式在資源配置方面的效率進行分析。對扶貧而言， 資源配置效率是指扶貧資源(主要指中央扶貧資金)的配置是否達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)， 如果達(dá)到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)就認(rèn)為資源配置效率是最優(yōu)的，沒有達(dá)到就認(rèn)為其資源配置效率是低效率的。

政府主導(dǎo)型扶貧模式雖然具有能動員大量資源的優(yōu)勢，但在這種模式中，扶貧項目、資金分配的決策權(quán)、使用權(quán)和控制權(quán)掌握在政府手中，帶有計劃經(jīng)濟的色彩，在實踐中常常會出現(xiàn)資源的誤配置和扶貧的低效率，無法達(dá)到資源配置的最優(yōu)狀態(tài)。中央扶貧資金主要通過貼息貸款、以工代賑資金和財政扶貧資金三種方式提供，本文就從這三方面分析其資源使用效率。

1.1貼息貸款扶貧資金的使用效率

我國的貼息貸款項目始于1984年，主要用于支持貧困縣發(fā)展能大量安排貧困戶勞動力就業(yè)的資源開發(fā)型和勞動密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及投資少、見效快、覆蓋廣、效益高、有助于直接解決群眾溫飽問題的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和相關(guān)的加工業(yè)、運銷業(yè)。一般而言，扶貧貸款的利率至少低于法定利率20％ ，因此，扶貧貸款不僅為借款者提供了一種短缺資金的使用權(quán)，而且還給予他們一筆除利息補貼之外的饋贈。但是，貼息貸款項目運行中出現(xiàn)了許多低效和資源誤配置的現(xiàn)象：一是扶貧開發(fā)項目普遍缺乏科學(xué)的可行性分析，企業(yè)許多不景氣，產(chǎn)品沒市場，甚至項目建成之日就是停產(chǎn)之日。以貴州省為例，1986年以來投入扶貧資金24億元，開發(fā)近5.000個扶貧項目，但有成效的僅占1／4。另據(jù)報載，山西省扶貧工業(yè)項目的l／3因種種原因被迫停產(chǎn)，使70％的資金形成呆滯貸款②。二是扶貧貸款回收率低。到2000年人民銀行委托農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的專項貼息貸款到期回收率只有50％ ，在已發(fā)放的100億貸款中呆滯貸款占30％左右。三是扶貧貸款到位遲且周期短。年初確定扶貧項目之后，相應(yīng)的扶貧資金往往要到當(dāng)年的9至l1月才能下達(dá)到貧困縣，有的農(nóng)業(yè)開發(fā)項目往往因此耽誤農(nóng)時。多數(shù)農(nóng)業(yè)開發(fā)項目需要2～3年甚至更長周期，而貸款周期往往一年以內(nèi)，使有的項目不得不中途停止。四是貧困農(nóng)戶難以取得扶貧貸款。貧困程度越高、資金缺口越大的貧困戶越難取得貸款。在扶貧信貸資金投資效益差、回收率低、風(fēng)險高的狀況下，具體的管理扶貧信貸資金的銀行就可能會推遲扶貧信貸資金的發(fā)放甚至于將用于扶貧開發(fā)的正常性貸款挪作他用。

1.2以工代賑資金的使用效率

以工代賑是指政府投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，受賑濟者參加工程建設(shè)獲得勞務(wù)報酬，以此取代直接賑濟的一種扶持政策。以工代賑建設(shè)內(nèi)容主要是鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、人畜飲水、基本農(nóng)田、草場建設(shè)、小流域治理，以及根據(jù)國家要求安排的其他工程。以工代賑從1984年實施以來，直到2003年，項目總資金投入大約是525億元，占政府扶貧資金的27．7％ 。以工代賑項目工程在我國政府大規(guī)模的反貧困行動中起到了非常重要的作用。但是，也存在許多低效率問題：一是立項不實。有的單位通過虛報項目拿到專項資金，卻用于其他項目的建設(shè)，最后就用已有的部分工程來進行驗收報賬；有的單位只將綜合性項目的一部分加以實施；有的干脆同一項目多家申報，從而導(dǎo)致項目資金重復(fù)撥付。二是實施不規(guī)范。有的項目在實施過程中偷工減料，壓低支出，從中牟取暴利。如在鄉(xiāng)村公路建設(shè)中不按項目規(guī)劃中規(guī)定的寬度、長度、厚度鋪設(shè)油面，等等，個別工程“縮水”將近40％ 。三是配套不到位。按照有關(guān)規(guī)定，國家在撥付一些項目資金的同時，需要地方有一定比例的配套資金，但往往由于申請該專項資金的地方經(jīng)濟確實困難(尤其是在農(nóng)村)，根本無法實現(xiàn)配套資金，從而使一些申請下來的項目無法實施，或?qū)嵤┖鬅o法完工報賬，成為“半拉子”工程，這一點在農(nóng)田水利和人畜飲水方面顯得尤為突出。

1.3 財政扶貧資金的使用效率

這方面的問題一是表現(xiàn)在財政扶貧資金分配中不盡合理。2001年以前，財政扶貧資金在分配上忽略了非國定貧困縣的貧困農(nóng)民。中央扶貧資金的瞄準(zhǔn)對象是所有的國定貧困縣。而國定貧困縣中的貧困人口只占全國農(nóng)村貧困人口的一半，即還有一半的非國定貧困縣的貧困人口沒享受財政扶貧資金。另外，由于信息不對稱，又缺乏科學(xué)的運行機制，在財政扶貧資金的分配上易受申請方游說努力程度的左右，寶貴的扶貧資金有時無法達(dá)到真正需要幫助的貧困農(nóng)民手中，甚至出現(xiàn)了“扶富”的現(xiàn)象。目前扶貧資金有44.5 ％覆蓋了富裕戶，20.2%的扶貧資金花在了中等戶身上，只有35.3%覆蓋到貧困戶③。二是扶貧資金被挪作他用的現(xiàn)象。有些地方政府轉(zhuǎn)移財政扶貧資金用于他們認(rèn)為更重要的地方，如政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)、教師工資的發(fā)放、社會穩(wěn)定的保障、地方經(jīng)濟的發(fā)展等方面，偏離了中央既定的扶貧宗旨和目標(biāo)，嚴(yán)重影響了財政扶貧資金的使用效率。據(jù)專家估算，l993年全國財政扶貧撥款占總扶貧資金的42．1％，如果排除外資，則占國內(nèi)扶貧資金的1／2。然而，財政撥款的75．2％開支于貧困縣財政補貼，用于維持行政事業(yè)費和人員工資，也就是將近l／3的總扶貧資金被挪作非開發(fā)性項目使用④。

可以看出，由政府“包辦”的扶貧，無法有效地瞄準(zhǔn)真正的貧困戶。截至2006年底，中國農(nóng)村還有2.900萬人年收入低于693元的絕對貧困線，屬“赤貧人口”。這部分人群，缺乏生產(chǎn)技能和生活資料，而且一半以上居住在山區(qū)，分布較為分散，扶貧工作需要有較高的瞄準(zhǔn)率（即扶貧資源真正落實到貧困戶的資源所占的比例），傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)扶貧模式難以奏效。

2.對政府主導(dǎo)型扶貧模式組織效率的思考

政府主導(dǎo)型扶貧模式資源配置的低效率顯示了它在組織效率方面的缺陷。組織效率是指現(xiàn)有扶貧體制能否使其體制中的每個個體的利益與其整體利益相一致(也即是否達(dá)到激勵相容的狀態(tài))。如果每個個體在追求自身利益最大化的前提下， 能夠同時實現(xiàn)扶貧的整體目標(biāo)，那么這個扶貧機制就是有效率的，否則就認(rèn)為組織效率低下。

扶貧到戶這一當(dāng)前組織目標(biāo)的含義是將本來屬于貧困農(nóng)戶的發(fā)展機會與條件，還給貧困農(nóng)戶。 貧困戶的發(fā)展機會，主要是指家庭經(jīng)營的墊本的貸款和勞動技能的掌握、觀念的更新等。而發(fā)展條件，主要是指家庭經(jīng)營的外部環(huán)境、硬件保障等。其中，給予貧困戶以發(fā)展機會，被認(rèn)為更為重要。但是政府主導(dǎo)型扶貧模式在實現(xiàn)這一目標(biāo)時，卻受到兩大困擾。一是政府官員熱衷追求大投入的大中型項目，把扶貧資源分配的重點大都放在通電、修路等改善硬件發(fā)展條件上，忽視或者忽略給予貧困戶以必要的發(fā)展機會。另一個困擾就是屢禁不止地出現(xiàn)在扶貧工作中的各種擠占、挪用、貪污扶貧資源的違規(guī)違紀(jì)行為。這些行為顯示了完全在政府組織體系運作的扶貧資源有較大的漏出和偏離，難以真正到達(dá)貧困戶手中。

科特（Cyert）和馬遜（March） 的組織學(xué)行為理論提出, 組織研究應(yīng)該著眼于組織運行中表現(xiàn)出的實際行為和規(guī)律,對這些實證現(xiàn)象加以分析解釋, 回答“為什么”的問題; 而不是像經(jīng)濟學(xué)那樣研究組織的“理想狀態(tài)”和“應(yīng)該怎么做”的問題。本文采用組織分析方法試圖解釋在扶貧領(lǐng)域發(fā)生的，在政府的三令五申禁止下依然頻頻出現(xiàn)的與組織整體利益相違背的個體行為。

人們的行為受到他們所面臨的環(huán)境和所追求目標(biāo)的塑造和制約。組織中個人追求的目標(biāo)與組織的目標(biāo)通常不是完全吻合的, 兩者之間關(guān)系可能十分微弱, 甚至可能相互沖突。這是任何組織都必須面對的一個深刻矛盾, 也是組織設(shè)計需要解決的一個中心問題。在一個組織中,好的組織設(shè)計可以提供相應(yīng)的激勵機制, 誘導(dǎo)組織成員在與組織目標(biāo)相同的方向上采取行為。如果組織設(shè)計的激勵機制不當(dāng), 可能會誘導(dǎo)出與組織目標(biāo)大相徑庭的行為。

首先分析扶貧領(lǐng)域中政府官員的利益。政府官員關(guān)心的主要利益是他們在職業(yè)生涯中進一步晉升以及他的工資、待遇等。而后者是人們利益的集中體現(xiàn)。在扶貧效績考核上，上下級之間存在信息不對稱 。因此，出于追求自身的利益目標(biāo)，政府官員熱衷關(guān)注一些大投入的，易出政績的扶貧工程，在有些地方甚至還出現(xiàn)一些沒有任何脫貧效果的“面子工程、盆景農(nóng)業(yè)”以此向上級發(fā)出“政績”信號；而給予貧困戶以必要的發(fā)展機會，因為是無形的，很難產(chǎn)生“政績”，在扶貧工作中受到冷遇。另一方面，所謂的違規(guī)違紀(jì)行為實質(zhì)是組織中的個體追求自身利益最大化在微觀層次的表現(xiàn)。這些追求個體利益而與組織整體利益大相徑庭甚至背道而馳的行為之所以屢禁不止說明它與目前的組織制度兼容，也就是說在宏觀上, 組織制度對這些政府行為缺乏有效約束。

其次分析宏觀組織制度的監(jiān)督與約束機制。監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。政府主導(dǎo)型扶貧模式的內(nèi)部監(jiān)督是自上而下的約束，主要來自上級部門的監(jiān)督。由于上下級部門利益的共同性, 以及科層制中信息不對稱性的困難, 上級部門的監(jiān)督機制難以奏效;在目前的制度環(huán)境下，由于貧困地區(qū)基層民眾與政府機構(gòu)之間組織能力的不對稱性,再加上來自外部的社會監(jiān)督的缺失， 也難以形成自下而上的有效約束條件。因此，就出現(xiàn)了約束機制在實際運行中常常失靈的問題。近年來,政府采取了不少措施如加大審計力度，實行扶貧項目公示，加大對違規(guī)違紀(jì)行為的監(jiān)督、懲處力度等。這一系列做法一方面提高了民眾維權(quán)意識, 另一方面削弱了這類政府行為的基礎(chǔ), 確實收到了明顯效果。被視為“唐僧肉”的扶貧資源一度被形容成“高壓線”。但如果以上討論的制度性約束條件沒有實質(zhì)上的改變, 那么, 即使短時期的政策壓力可能使得這些行為有所收斂, 風(fēng)頭一過, 類似的現(xiàn)象仍會故態(tài)重萌。

3.扶貧新模式的探索——政府與NGO合作扶貧

我國現(xiàn)在的貧困人口比例已經(jīng)在3%以下，按國際經(jīng)驗，當(dāng)貧困人口比例下降到10% 以后，扶貧方式就必須向微觀層面轉(zhuǎn)變。與過去大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作相比，現(xiàn)在的扶貧更注重專業(yè)化和精細(xì)化，以及對貧困人口更高的瞄準(zhǔn)率。通過上述分析，政府主導(dǎo)的扶貧模式因為效率方面的缺陷難以適應(yīng)這種變化和要求。扶貧面臨制度轉(zhuǎn)型。其中，政府與NGO合作扶貧模式受到越來越多的關(guān)注。

NGO研究專家薩拉蒙(Salamon)曾概括NGO（非政府組織）的5個組織特征:組織性、非政府性、非營利性、自愿性、利他性。這些特征使NGO在扶貧領(lǐng)域普遍具有較高的組織效率。各國NGO具有慈善性、利他性，不以營利為目的。它接受來自國際社會、政府、企業(yè)、公民個人、其他民間組織及其內(nèi)部成員的無償資助捐贈，但這些資助捐贈只能用于其所開展的項目和必要的活動成本支出，不得用于其內(nèi)部成員的工資福利支出和與所開展的項目無關(guān)的支出。任何來源的資助捐贈來源都要公開，必須向政府管理部門報告，提交預(yù)算和資金來源的資料，全部會計資料財政年度結(jié)束時要依法接受審計，并通過新聞媒體公示，接受社會各方面的監(jiān)督。NGO之間常常通過相互間的競爭獲取扶貧資源，只有更高扶貧效率的項目和組織才能勝出。完善的監(jiān)督管理機制使挪用、貪污資金等違規(guī)行為發(fā)生的幾率很小。此外，NGO組織管理方式也相當(dāng)靈活，不分人種、年齡、性別、身份、職業(yè)、信仰、國別，只要具有公民資格和獨立行為能力，不被剝奪政治權(quán)利，承認(rèn)NGO組織章程，能夠承擔(dān)NGO委派的工作，都可以成為NGO成員，并且隨時都有進入退出NGO的權(quán)利。NGO的這些特點與政府相對機構(gòu)龐雜、 手續(xù)繁瑣、文牘主義、效率低形成鮮明對比。

較高的組織效率提高了NGO扶貧資源的使用效率。NGO在實踐中表現(xiàn)出較強的參與性、靈活性以及創(chuàng)新性。如2005年底江西省試點實施的“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規(guī)劃試點項目”，是我國第一次突破傳統(tǒng)扶貧模式的嘗試和創(chuàng)新。該項目注重村級社區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展而非一次性的投入，注重軟件的建設(shè)而非純硬件的改善，注重對農(nóng)民的觀念的更新而非簡單的純技能的培訓(xùn)。其理念與政府一直推行的“造血”式扶貧極為相似，收到良好的扶貧效果。根據(jù)扶貧專家的研究表明，扶貧“八七計劃”期間，參與中國扶貧的NGO與準(zhǔn)NGO扶貧貢獻(xiàn)率在20%～35%之 間，并且與政府主導(dǎo)扶貧項目的低效率和高失敗率相比，NGO投資的扶貧項目往往是政府達(dá)不到或顧不了的偏遠(yuǎn)山區(qū)，瞄準(zhǔn)的是最窮的貧困人口。盡管當(dāng)?shù)厣鐣陌l(fā)育程度低，群眾執(zhí)行項目的能力差，但項目成功率、資金回收率基本上在90%以上或者更高。

全球經(jīng)驗表明，在政府失靈或市場失靈的各類社會公共問題方面，非政府組織的作用十分顯著。目前，非政府組織已經(jīng)成為各國除政府和市場之外的第三種資源配置的機制。因此，實現(xiàn)我國扶貧模式的制度轉(zhuǎn)型，積極探討和實踐政府和NGO合作模式，實現(xiàn)雙方的優(yōu)勢互補是促進我國扶貧事業(yè)的有效途徑。

基金項目：2007甘肅省哲社規(guī)劃項目《甘肅少數(shù)民族扶貧開發(fā)對策研究》資金資助。

注 釋：

① 國務(wù)院扶貧辦政策研究室 資料

② ④趙俊臣.再論扶貧到戶.http://www.xslx.com,2007-09-18.

③ 陳元.農(nóng)村扶貧中非政府組織的參與［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2007,(6):4

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［作者簡介］陜立勤（1972—），女，副教授，碩士，西北民族大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，研究方向，經(jīng)濟學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟學(xué)。

［收稿日期］2008-09-29

（責(zé)任編輯：梅文）