鄒　奎

摘 要：我國(guó)有著數(shù)千年的文明史，傳統(tǒng)行政思想史也是其中最為重要的組成部分，通過對(duì)傳統(tǒng)行政思想的解讀，可以審時(shí)事之變，悟政治得失，學(xué)領(lǐng)導(dǎo)智慧，察修身之道，又可以吸取成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)。本文深入探討了民本思想在中國(guó)歷史上進(jìn)行政治統(tǒng)治和行政管理中的體現(xiàn)和作用，并就其對(duì)當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)建服務(wù)型政府的行政理念的塑造產(chǎn)生的影響進(jìn)行重點(diǎn)分析。我黨提出的“服務(wù)型政府”這一執(zhí)政理念，正是體現(xiàn)了我黨在執(zhí)政理念上對(duì)傳統(tǒng)行政文化中積極因素的繼承和發(fā)揚(yáng)，這一理念也與當(dāng)今流行于西方社會(huì)的新公共服務(wù)理論不謀而合，使我國(guó)在公共行政的理論建設(shè)和創(chuàng)新逐漸趕上了國(guó)際前沿。

關(guān)鍵詞：民本思想 服務(wù)型政府 傳統(tǒng)行政文化 新公共服務(wù) 現(xiàn)代民本思想

十七大明確提出加快行政管理體制改革，建設(shè)一個(gè)廉潔高效的服務(wù)型政府。要促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，必須真正樹立以人為本、法制、積極參與的服務(wù)行政理念，使服務(wù)行政理念深入人心，服務(wù)行政理念作為一種創(chuàng)新的行政文化，其實(shí)質(zhì)就是以人為本，明顯帶有中國(guó)傳統(tǒng)行政文化的烙印。因此，解讀傳統(tǒng)行政文化中民本思想的特性，透視其對(duì)服務(wù)行政理念的影響，有利于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)程。

一、傳統(tǒng)民本思想的特征及其作用評(píng)析

早在西方社會(huì)的思想家們提出“天賦人權(quán)”的口號(hào)一千多年以前，中國(guó)的思想家已經(jīng)在大聲疾呼“民，神之主也。用人，其誰(shuí)饗之？”［1］ “夫霸王之所始也，以人為本，本治則國(guó)固，本亂則國(guó)危” ［2］“民為邦本，本固邦寧” ［3］“大道之行也，天下為公”。 ［4］雖然在中國(guó)奴隸社會(huì)和封建社會(huì)時(shí)期神權(quán)思想仍占據(jù)絕對(duì)統(tǒng)治地位，但是民本思想的提出得到了歷代賢明君主的重視，在他們的行政思想中占據(jù)了重要地位，并在實(shí)際運(yùn)行中得到了深入貫徹，，所以在中國(guó)歷史上出現(xiàn)了幾次對(duì)后世影響巨大的繁榮盛世。

（一） 民本思想的特性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.民重于神，民是神之主。在中國(guó)古代社會(huì)，帝王是“天之驕子”的化身，是上天派下凡間管理萬(wàn)民的“天子”?！懊瘢裰饕?。用人，其誰(shuí)饗之？” ［5］的疾呼，不僅表現(xiàn)了重民思想，也反映了當(dāng)時(shí)思想家大無(wú)畏的精神。

2.民為邦本?！懊駷橘F，社稷次之?！?［6］社稷是國(guó)家的象征，有民才有國(guó)。“民，國(guó)之根本也” ［7］。自古以來(lái)，四夷、大臣不能亡國(guó)，唯民可以。得其民者，得其心，而后得天下；失其民者，亦失其心，何以有天下？

3.民貴君輕。“民為貴，社稷次之，君為輕” ［8］。荀子對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步的闡述：“傳曰：君者，舟也；民者，水也。水則載舟，水則覆舟，此之謂也。故君子者欲安，莫若平政愛民；欲榮則莫若隆禮敬士矣；欲立功名，則莫若尚賢使能矣。是君人者之大節(jié)也” ［9］……這些民貴君輕的民本思想得到了以唐太宗為代表的“仁君”的重視，并作為“家天下”的繼任者所必須遵守的準(zhǔn)則。

（二） 民本思想在古代行政管理中的應(yīng)用

出于維護(hù)奴隸主專制和封建君主專制及其官僚行政體制的合法性的需要，歷代維護(hù)封建統(tǒng)治的“衛(wèi)道士”們對(duì)民本思想進(jìn)行了理論上的損益和補(bǔ)充，并輔之以高強(qiáng)度、長(zhǎng)時(shí)間的宣傳和灌輸，內(nèi)化為官員以及廣大民眾的一種穩(wěn)定、持久、牢固的心理狀態(tài)。

為了深入貫徹和落實(shí)民本思想，并使“家天下”的統(tǒng)治傳承萬(wàn)代，歷代統(tǒng)治者采取了各種措施來(lái)安民、愛民、富民、得民心。唐太宗認(rèn)為：“為君之道，必須先存百姓，若損百姓以奉其身，猶割股以啖腹，腹飽而身斃”。［10］孟子總結(jié)夏桀、殷紂所以滅亡的教訓(xùn)時(shí)指出：“桀紂之失天下也，失其民也。失其民者，失其心也。得天下有道，得其民斯得天下矣。得其民有道，得其心斯得民矣” ［11］。

古代統(tǒng)治者深知安民是鞏固封建統(tǒng)治的基礎(chǔ)。愛民就是不誤農(nóng)時(shí)，不亂興力役，減輕人民負(fù)擔(dān)，為人民興利除弊。富民是使百姓“食有所糧，住有所居”。安民、愛民、富民而后民心可得?？梢娒裥南虮炒_實(shí)關(guān)系政權(quán)存亡。安民者，如漢文帝、景帝采納賈誼提出的“民無(wú)不為本”“民為萬(wàn)世之本” ［12］的建議，在百?gòu)U俱興之中實(shí)現(xiàn)了“文景之治”，北逐匈奴。愛民者如唐太宗，在他統(tǒng)治的時(shí)期內(nèi)不僅取得了對(duì)北方少數(shù)民族戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利同時(shí)實(shí)現(xiàn)了“貞觀之治”的偉大功績(jī)。富民者如康熙、乾隆，鼓勵(lì)發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)，努力恢復(fù)因常年征戰(zhàn)而停滯不前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)，最終出現(xiàn)的“康乾盛世”延續(xù)了百年之久，中國(guó)崛起成為世界最富強(qiáng)之帝國(guó)。不懂安民、愛民、富民之道的君王也不在少數(shù)。如夏桀、商紂、周幽王、秦二世、隋煬帝、宋徽宗之流，他們倒行逆施，依靠暴政來(lái)維持階級(jí)統(tǒng)治，不斷地?cái)_民、弱民，強(qiáng)征賦稅，最終失去了民心，國(guó)家也隨之滅亡。

（三） 傳統(tǒng)民本思想的歷史評(píng)析

民本思想之所以能在古代行政管理中占據(jù)著重要地位，是它作為特定歷史階段的社會(huì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的產(chǎn)物，表達(dá)了當(dāng)時(shí)社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基本要求，從根本上適應(yīng)了奴隸社會(huì)、封建社會(huì)時(shí)期行政發(fā)展的要求。特別是在一些優(yōu)秀的歷史人物的推動(dòng)下，中國(guó)歷史上出現(xiàn)了幾次大規(guī)模的盛世局面，這些局面的出現(xiàn)大大推進(jìn)了中國(guó)古代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，對(duì)我國(guó)在歷史上能一直處于世界上的第一強(qiáng)國(guó)有著不可磨滅的貢獻(xiàn)。同時(shí)，從近代民主進(jìn)程來(lái)看，傳統(tǒng)民本思想是近代中國(guó)民主發(fā)展的重要思想來(lái)源，康有為從公羊?qū)W說平穩(wěn)過渡到君主立憲思想，梁?jiǎn)⒊瑥狞S宗羲、王船山的著作中發(fā)掘出近代中國(guó)民主思想的萌芽，孫中山作為集大成者，發(fā)展出三民主義，成為推翻封建君主專制的思想先導(dǎo)。雖然民本意識(shí)不能作為今天服務(wù)行政理念的直接價(jià)值來(lái)源，但無(wú)疑中國(guó)民主行政不會(huì)也不可能在空氣中產(chǎn)生，傳統(tǒng)民本思想正是中國(guó)社會(huì)主義民主行政萌發(fā)的土壤之一［13］。

二、民本思想在服務(wù)型政府執(zhí)政理念中的體現(xiàn)

（一）新公共服務(wù)理論在國(guó)外的興起

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，伴隨著西方國(guó)家政府再造運(yùn)動(dòng)的興起和發(fā)展，“新公共管理”理論成為當(dāng)代公共行政理論與實(shí)踐中的主導(dǎo)范式。在風(fēng)靡歐美等西方國(guó)家的同時(shí)，它也遭到了來(lái)自多方面的質(zhì)疑乃至尖銳的批評(píng)。這些批評(píng)從不同的側(cè)面揭示了包括企業(yè)家政府理論在內(nèi)的“新公共管理”理論的局限性，對(duì)于現(xiàn)代公共行政理論的進(jìn)一步完善和發(fā)展起到極為重要的促進(jìn)作用?！靶鹿卜?wù)”理論是美國(guó)著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦基于對(duì)“新公共管理”理論的反思，特別是針對(duì)“企業(yè)家政府”理論缺陷的批判，而提出的一種全新的公共行政理論。所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念?！靶鹿卜?wù)”理論將公民置于整個(gè)治理體系的中心，強(qiáng)調(diào)政府治理角色的轉(zhuǎn)變即服務(wù)而非掌舵。推崇公共服務(wù)精神，旨在提升公共服務(wù)的尊嚴(yán)與價(jià)值，重視公民社會(huì)與公民身份，重視政府與社區(qū)、公民之間的對(duì)話溝通與合作共治。“新公共服務(wù)”理論是在對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的，它本質(zhì)上是對(duì)“新公共管理”理論的一種揚(yáng)棄，它試圖在承認(rèn)“新公共管理”理論對(duì)于改進(jìn)當(dāng)代公共管理實(shí)踐所具有的重要價(jià)值，同時(shí)在擯棄“新公共管理”理論，特別是“企業(yè)家政府”理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益、更加適合現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展和公共管理實(shí)踐需要的新的理論選擇。［14］

（二）我國(guó)服務(wù)型政府理論的提出

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐漸發(fā)育成熟和構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程的不斷深人，順應(yīng)全球服務(wù)行政的發(fā)展思潮和趨勢(shì)，創(chuàng)建“服務(wù)型政府”成為中國(guó)政府改革的主導(dǎo)趨向和目標(biāo)模式選擇。2005年3月，國(guó)務(wù)院總理溫家寶在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府，從而明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)。黨的十六屆六中全會(huì)對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在全心全意為人民服務(wù)的理念指導(dǎo)下，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)新要求，將公共服務(wù)職能放在更加重要的位置，并且逐步使其成為政府的主要職能或核心職能，以不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共需求的政府，這就是服務(wù)型政府。

服務(wù)型政府的內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.它的本質(zhì)屬性是以社會(huì)發(fā)展和公民普遍的共同的利益為出發(fā)點(diǎn)，完全從人民需要出發(fā)以為人民服務(wù)為宗旨的“以民為本”的服務(wù)理念，牢固樹立 公民權(quán)利本位，政府義務(wù)本位，不以手中的公共權(quán)力謀取私利。

2.由于它存在的合法性條件是人民將部分權(quán)力委托給政府，政府實(shí)質(zhì)是為公民和社會(huì)共同利益服務(wù)的組織 如果政府行為超越了契約所規(guī)范的宗旨和范圍，則將威脅到人類的公共利益,這時(shí)社會(huì)和公民有權(quán)收回它們委托給政府的一切權(quán)力，也就是說政府存在的價(jià)值是為滿足公民需求的服務(wù)者，政府的服務(wù)必須在法定職權(quán)內(nèi)依法進(jìn)行 政府提供哪些服務(wù)，如何服務(wù)，來(lái)自于法律的授權(quán)“依法行政”是其服務(wù)準(zhǔn)則，并且有完善的監(jiān)督體制。

3.人民權(quán)力的真正復(fù)歸，堅(jiān)持讓民作主，確保公民廣泛參與到民主政府中，保證人民的意志能得到最大限度地體現(xiàn)，能自由選擇服務(wù)內(nèi)容、類別、機(jī)構(gòu)及人員等，建立“顧客導(dǎo)向”的服務(wù)模式，真正做到“想人民之所想，急人民之所急”。

（三）傳統(tǒng)民本思想的升級(jí)

1.傳統(tǒng)民本思想的局限性

我們應(yīng)該看到，中國(guó)歷代的統(tǒng)治者、行政管理者之所以重民，并把民本思想作為他們行政管理的重要思想，其主要目的是為了維護(hù)專制的奴隸主、封建主的統(tǒng)治。首先，在封建地主階級(jí)的殘酷剝削下，占人口絕大多數(shù)的勞動(dòng)人民生活在惡化邊緣，基本人身權(quán)利得不到完全保障，有資料顯示：即使在中國(guó)歷史上最富裕的清朝中期，全國(guó)仍有24%左右的人民處于溫飽線以下，他們衣不蔽體，食不果腹。其次，封建社會(huì)的階級(jí)等級(jí)分化嚴(yán)重，占人口極少數(shù)的地主、官僚、富商階層享有很多特權(quán)，買官、賣官的行政政策促使了官商勾結(jié)這一影響至今的結(jié)痂的出現(xiàn)。廣大的老大人民尤其是占人口總數(shù)85%以上的農(nóng)民在雙重大山的壓迫之下連最起碼的生存權(quán)利都得不到完全保障，卻叫他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)“現(xiàn)代民本思想”所倡導(dǎo)的人的全面、自由的發(fā)展？

2.現(xiàn)代民本思想—-傳統(tǒng)民本思想的升級(jí)

新中國(guó)成立后，隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)的安民、愛民、富民、得民心的民本思想已經(jīng)不適合時(shí)代的發(fā)展了，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾已經(jīng)成為社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾，人們對(duì)生活還有更高的要求，所以我們有必要發(fā)展現(xiàn)代的民本思想。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立伊始就把實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義作為自己的最終目標(biāo)，而共產(chǎn)主義的最高狀態(tài)就是實(shí)現(xiàn)全人類的自由、全面的發(fā)展。馬克思、恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中說明，取代資產(chǎn)階級(jí)的社會(huì)的，“將是這樣一個(gè)聯(lián)合體，在那里，每個(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件?！保?5］現(xiàn)代民本思想就是以人為本，堅(jiān)持以人為本，是科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)和核心，是“三個(gè)代表”重要思想的重要內(nèi)容，也是服務(wù)型政府執(zhí)政理念的核心內(nèi)容。服務(wù)型政府以人文關(guān)懷、民主、透明、責(zé)任、法制等為基礎(chǔ)，在社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督下，以為人民服務(wù)為宗旨；以提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能，承擔(dān)服務(wù)責(zé)任。 從理念上看，服務(wù)型政府要求各級(jí)政府和官員必須樹立“民本位，社會(huì)本位”的思想，即人民是國(guó)家的主人，是社會(huì)的主人，政府的權(quán)力來(lái)自人民的讓渡，政府要堅(jiān)持“以人為本”原則，一切著眼于人民，一切為了人民，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。政府必須把人民的需要，維護(hù)人民的權(quán)利放在首位，應(yīng)確立“服務(wù)至上”“人民利益高于一切”的思想，把服務(wù)理念真正落實(shí)到政府工作的每一個(gè)細(xì)節(jié)。群眾利益無(wú)小事，衣食住行牽民心，在服務(wù)型政府模式下，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)人民權(quán)利的第一性，始終把維護(hù)人民群眾的根本利益牢記在心。政府的一切管理活動(dòng)都應(yīng)圍繞著怎樣維護(hù)人民的權(quán)利而開展工作，政府的行為也應(yīng)充分體現(xiàn)出廣大人民的意志和利益要求。“以人為本”“執(zhí)政為民”“最能服務(wù)于人民的政府就是好政府”是服務(wù)型政府的治理理念。“向人民學(xué)習(xí)、為人民服務(wù)、請(qǐng)人民評(píng)判、讓人民滿意”是服務(wù)型政府的基本涵義。各級(jí)政府還應(yīng)保證有健全的制度和通暢的渠道，保證人民群眾在一些重大事件上的知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)、確保政府的行政權(quán)力真正用于為人民謀利益，使政府在行使行政權(quán)力的過程中體現(xiàn)出權(quán)力授予者人民群眾的意志，真正體現(xiàn)人民政府始終為人民服務(wù)的宗旨。做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，樹立起“人民政府為人民”的形象。

中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其價(jià)值理念與政府的價(jià)值理念是一致的，從理論上講都要體現(xiàn)以民為本，執(zhí)政為民。近些年來(lái)，各種各樣的決策形式都在實(shí)踐中探索，如：價(jià)格聽證、專家咨詢論證、座談會(huì)、網(wǎng)上公開征求意見等，為推進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化和公開化提供了有力的保障，這些都表明了政府決策開放度、 參與度的提高，標(biāo)志著“以人為本”的決策新理念的形成。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和逐步完善，我國(guó)政府開始從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，政府政策逐漸改變由此前片面地以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)，更加注重從人的需求出發(fā)，最大限度地提供人民在物質(zhì)、精神和文化等各方面所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，只有以人為本，發(fā)展我國(guó)的各項(xiàng)事務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，提高政府競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)?！?/p>

注 釋：

［1］《左傳·僖公·十九年》

［2］《管子·霸業(yè)》

［3］《尚書》

［4］《禮記》大同篇

［5］《左傳·僖公·十九年》

作者簡(jiǎn)介：鄒奎，漢族，27，河南鄭州，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院07級(jí)行政管理專業(yè)在讀碩士研究生。