[摘 要]重慶作為國家的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，其社會保障制度具有一定的代表性。雖然已經(jīng)有了基本的框架，但仍然存在諸多問題，急需法律化和規(guī)范化。具體的法律構(gòu)想包括完善社會保障的立法體系；制定專門的《農(nóng)村社會保障法》，擴大社保工作的覆蓋面；加強對社會保障基金籌集與運營的法律規(guī)范；從法律視角關(guān)注社會保險金的支付風(fēng)險等。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 社會保障制度 法律構(gòu)建

基金項目：重慶市教委人文社會科學(xué)基金資助項目（合同編號：08jwsk128）

作者簡介：鄭瑞平，（1977-），女，重慶市人，工作單位：重慶廣播電視大學(xué)，講師，碩士。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，即意味著打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，工業(yè)化和城市化正是結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動力所在。城市化建設(shè)需要占用農(nóng)業(yè)土地，一部分農(nóng)民因此失去土地。土地對于農(nóng)民而言，具有生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能。農(nóng)民一旦失去土地立即可能成為種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的三無人群，生活陷入困境，成為一個新的弱勢群體。要防止這種情況，除了進行必要的職業(yè)培訓(xùn)外，還必須要有相應(yīng)的社會保障體系。社會保障體系是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的“安全網(wǎng)”。

一、重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的現(xiàn)實狀況

社會保障制度是通過國家立法的方式，對社會成員由于年老、疾病、傷殘、失業(yè)、死亡及其他災(zāi)難發(fā)生而使在其生存發(fā)生困難時，提供的基本生活保障或幫助而建立起來的一種社會救濟制度。社會保障主要包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優(yōu)撫和社會互助等內(nèi)容，其中社會保險是社會保障的核心內(nèi)容。

（一）總體情況

自從成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市通過積極推進社會保障制度的改革，已經(jīng)初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療及最低生活保障為重點的社會保障制度總體框架，并且取得了一定的成就。單就保障項目而言，基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險制度均已建立，社會保障項目齊全。不過，一個運行良好的社會保障體系除了要有規(guī)范、協(xié)調(diào)、相互補充的保障項目以外，還需要確保制度運行安全的健全的監(jiān)管體系和能夠滿足制度實施需要的服務(wù)體系。重慶的現(xiàn)狀是，除了養(yǎng)老保險等少數(shù)有基礎(chǔ)的項目外，其他社會保障項目的監(jiān)管體系和服務(wù)體系都很不完善。

（二）新的社會保障制度的建立

城鎮(zhèn)居民合作醫(yī)療保險方面，與新型農(nóng)村合作醫(yī)療整合為“城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療保險”，到2008年共有25個區(qū)縣展開了試點。農(nóng)村新型合作醫(yī)療方面，到2007年底，全市39個新農(nóng)合區(qū)縣參合農(nóng)民已達(dá)1695.6萬人，占全市農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的71.9％，籌集農(nóng)民個人參合資金16996.43萬元。

在社會救助領(lǐng)域，基本形成了以城鄉(xiāng)基本生活救助為基礎(chǔ)，以教育、住房等專項救助為輔助，社會捐助等社會互助為補充的新型社會救助體系。據(jù)統(tǒng)計，2007年全市農(nóng)村低保共保障32.31萬戶、71.85萬人，年支出低保金1.89億元，年人平均保障標(biāo)準(zhǔn)為791元。

二、現(xiàn)行社會保障制度中存在的主要問題

盡管重慶近年在社會保障制度的改革方面已經(jīng)取得了很大的進步，但是不可忽視的是城鄉(xiāng)社會保障制度在保障模式、管理體制及保障水平等方面還存在著巨大差異，統(tǒng)籌重慶城鄉(xiāng)社會保障還存在著一些急需解決的問題。這些問題主要有：

（一）社會保障立法滯后，亟待完善

從各國農(nóng)村社會保障制度的產(chǎn)生和發(fā)展來看，法律先行是一個顯而易見的事實。迄今為止，重慶整個社會保障制度的改革和運行一直是靠行政機關(guān)的政策或指標(biāo)來推動的，還沒有真正意義上的社會保障法。各級政府行為的隨意性和主觀性較強，缺乏有效的激勵監(jiān)督機制，社會保障在農(nóng)村的覆蓋面窄，保障層次較低，農(nóng)村社會保障有效供給并不能滿足日益增長的農(nóng)村社會需求，這雖然有一定的歷史因素，但更深層次的原因是農(nóng)村社會保障法治環(huán)境的缺失。立法的滯后，使得社會保障制度難以真正定型。

（二）社會保障管理混亂，需要理順

目前，全市尚無一個統(tǒng)一的社會保障權(quán)威機構(gòu)，沒有形成一個統(tǒng)一的整體，社會保障管理存在著機構(gòu)分散、職能交叉、多頭管理等現(xiàn)象，沒有形成“統(tǒng)籌”的綜合管理體系。在目前情況下，重慶市社會保障局的職能無法覆蓋到社會保障的方方面面，一系列工作的開展需要規(guī)劃、財政、稅務(wù)、人事、民政等各個部門的配合，這在客觀上將會影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的效率、并大大增加工作成本。整個社會保障工作的社會化管理程度較低，農(nóng)村社會保障基金使用風(fēng)險大，難以解決保值增值的問題，甚至被擠占、挪用、貪污等，造成了資金的大量流失。社會保障的管理體制需要逐漸理順，更好地發(fā)揮服務(wù)職能。

（三）社會保障背后存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，破解這個頑癥是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵

我國社會保障實行城鄉(xiāng)二元體制，占人口比例較小的城鎮(zhèn)居民占有社會保障資源的80%以上，廣大農(nóng)村居民僅僅占有不到20%的資源。這種分配上的不合理，特別是社會救助制度的不完善，造成農(nóng)村貧困人口及邊緣性群體生活越來越困難。重慶具有典型的二元經(jīng)濟特征，并且城鄉(xiāng)差距日益擴大，廣大的農(nóng)民一直游離于社會保障線之外，再加之三峽庫區(qū)和三峽移民的特殊背景，導(dǎo)致農(nóng)村社會保障制度發(fā)展嚴(yán)重滯后，改革迫在眉睫。破解了二元的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，才能真正實現(xiàn)統(tǒng)籌。

（四）社會保障的公共財政投入不足，應(yīng)明確責(zé)任、加大投資力度

各級政府社會保障財政責(zé)任不明確，地方政府的籌資積極性不高，對中央財政轉(zhuǎn)移支付依賴性較強。一方面，重慶地處西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，有著大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)并存的特殊市情，社會保障支出占整個政府財政支出的比例不足10%，與世界發(fā)達(dá)國家30%左右的比例相比差距很大。另一方面，責(zé)任不清也導(dǎo)致財政難以真正到位。國家、企業(yè)、個人三方對各自應(yīng)負(fù)社會保障資金的責(zé)任大小并不明確，政府責(zé)任和民間責(zé)任無法界定，中央責(zé)任與地方責(zé)任模糊等。當(dāng)前需要明確劃分三方責(zé)任，隨著經(jīng)濟發(fā)展，政府逐步加大財政投資力度。

（五）社會保障受傳統(tǒng)觀念制約，應(yīng)更新觀念

受傳統(tǒng)“百事孝為先”思想的影響，家庭保障在農(nóng)村保障中至今發(fā)揮著核心作用。許多農(nóng)村居民并沒有從法治的高度來對待社會保障制度，貧困居民的感恩思想重，缺乏獲得國家物質(zhì)幫助的權(quán)利意識；同時存在不愿繳納保險費用的思想。在一些政府官員心里，“官本位”思想嚴(yán)重，缺少服務(wù)于民的意識，對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“說起來重中之重，做起來無足輕重”，認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌周期長，見效慢，不易出政績。在執(zhí)行社會保障政策時，隨意性強，憑興趣和能力而為，致使政策的實際效果大打折扣。政府應(yīng)以民為本，關(guān)注民生，下大力氣推行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度改革。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度的法律構(gòu)建

從社會保障的實踐來看，世界各國都是根據(jù)本國的實際情況通過立法將社會保障的各項政策和措施法律化和制度化，從而形成比較完善的社會保障法律體系，保證了現(xiàn)代社會保障制度的建立和有效實施。因此，法制化是社會保障制度實施的必由之路。

（一）立法現(xiàn)狀

作為現(xiàn)代社會保障的法律制度，在我國是從20世紀(jì)50年代以后逐步建立起來的。1985年，我國第一次明確提出了“社會保障”的概念，將社會保險、社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫等制度統(tǒng)一納入了社會保障體系，并在上述各領(lǐng)域均出臺了相關(guān)法規(guī)或政策，基本確立了我國社會保障體系的框架。

重慶市的社會保障立法狀況呈現(xiàn)“短腿”現(xiàn)象，現(xiàn)有社會和勞動保障領(lǐng)域卻缺少法律依據(jù)。以社會保險為例，只有2004年1月1日實施的《重慶市失業(yè)保險條例》是地方性法規(guī)，工傷領(lǐng)域的規(guī)范主要是在執(zhí)行國務(wù)院的《工傷保險條例》，沒有地方配套法規(guī)。而在養(yǎng)老、醫(yī)療、生育三個方面，亦缺乏相關(guān)的地方性法規(guī)。

（二）立法缺陷

1．立法體系不完善，立法層次低?？傮w來說呈現(xiàn)出“三多三少”局面。行政立法多，人大立法少；行政立法中規(guī)章多，法規(guī)少；地方性法規(guī)多，全國統(tǒng)一立法少。全國人民代表大會至今還沒有制定專門的社會保障基本法來統(tǒng)馭社會保障的法律體系，基本法律缺位。作為社會保障法律制度核心的社會保險法律至今仍未出臺。已經(jīng)頒布實施的一些單行立法有：《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》（法律）、《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》（部門規(guī)章）等。

2．立法保障的范圍窄，社會化程度低。保障全社會公民的生存權(quán)利是社會保障法的核心價值之一，然而實際參加社會保障的只是一部分社會成員。截止到2007年6月，城鎮(zhèn)常住人口數(shù)為1131萬，實際參加最低生活保障的人數(shù)為81.3萬，覆蓋率為6.2%；農(nóng)村戶籍人口數(shù)為2351萬，后兩項與城鎮(zhèn)的對應(yīng)數(shù)據(jù)分別為68.0萬、2.9%。（上述數(shù)據(jù)系根據(jù)《2007年重慶統(tǒng)計年鑒》和重慶市勞動和社會保障局、市民政局的網(wǎng)頁資料整理而來。）

3．缺乏社會保障的法律監(jiān)督機制。目前尚缺乏對社會保險基金籌集與運營的行政執(zhí)法、監(jiān)督和司法保護制度，出現(xiàn)了社會保險基金被挪用、擠占，而責(zé)任人又得不到應(yīng)有的法律制裁的不良現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了勞動者的基本權(quán)益。一部分負(fù)有繳納社會保障稅費法定義務(wù)并有繳納能力的義務(wù)人則拒繳、拖繳或以各種手段逃避繳納義務(wù)。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，2003年重慶有繳費能力但仍欠繳基本養(yǎng)老保險費在1000萬元以上的有6家企業(yè)，最高欠費達(dá)5851萬元。清理收回企業(yè)欠費工作呈現(xiàn)“前補后欠、邊補邊欠、清少欠多”的不正?，F(xiàn)象。

（三）具體構(gòu)想

1．完善社會保障的立法體系。

從世界范圍看，社會保障立法模式主要有兩種：分散立法模式和綜合立法模式。分散立法模式以德國為代表，是指立法體系由若干部平行的法規(guī)構(gòu)成，各個單行法規(guī)分別調(diào)整某一方面的社會保障關(guān)系。綜合立法模式以美國為代表，其特點是以一法統(tǒng)馭多法，叫做“一法統(tǒng)馭，多法并存”。

由于社會保障是一個系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟、社會的方方面面，立法分散的局面不能適應(yīng)改革的進行。因此我國立法應(yīng)借鑒綜合立法模式的做法，由其統(tǒng)馭之前和以后的各單行法。制定《社會保險法》，以統(tǒng)一社會保險領(lǐng)域的各項立法。目前，《中華人民共和國社會保險法（草案）》已經(jīng)公布，于2008年12月29日至2009年2月15日向社會征求意見，修改后將再次提請全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。

2．制定專門的《農(nóng)村社會保障法》，擴大社保工作的覆蓋面。

重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村；先城鎮(zhèn)，后農(nóng)村是重慶、乃至全國社會保障工作的一個特點。大量農(nóng)民在二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)下生活逐漸陷入貧困化，其能享受的保障待遇越來越少，與城鎮(zhèn)居民的差距越拉越大。特別是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中，失地農(nóng)民的涌現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化的日趨嚴(yán)重，使得給予廣大農(nóng)民社會保障的必要性日益凸顯，成為社會保障工作的重點。因此，建議制定統(tǒng)一的《農(nóng)村社會保障法》，從根本上保護農(nóng)民的社會保障權(quán)益，同時輔以制定若干配套的法律法規(guī)，如《農(nóng)村最低生活保障法》、《農(nóng)村醫(yī)療保障法》、《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》等。

3．加強對社會保障基金籌集與運營的法律規(guī)范。

一方面，相關(guān)立法也有空白，需盡快出臺與社保基金監(jiān)管相關(guān)的法律，如《社?；鸨O(jiān)督管理條例》等，以規(guī)范社?；鸬恼骼U、管理、支付、運營等行為，明確法律責(zé)任。另一方面，還需要建立一個完善的監(jiān)管體系來保證社?；鸸芾淼陌踩?。監(jiān)督主體包括人大、財政、審計、監(jiān)察部門、新聞媒體等。監(jiān)督機構(gòu)的管理宜采取中央垂直管理模式，使監(jiān)督工作能夠避免地方政府的干擾，且有利于資源配置，減少重復(fù)浪費。

4．從法律視角關(guān)注社會保險金的支付風(fēng)險。

（1）立法上，由于社會保障基金關(guān)系的是百姓的保命錢，牽動著社會的和諧與穩(wěn)定，因此需要加大對擠占、挪用社會保險基金的違法行為的打擊力度。建議在刑事立法中，增加對擠占、挪用社會保險基金的違法行為的制裁規(guī)定。

（2）司法上，建議人民法院廣泛設(shè)立勞動和社會保障法庭，專門從事審理勞動和社會保障爭議案件，發(fā)揮法律在保證社會保障工作中的強制和震懾作用。這個建議在實踐中已有小范圍的實施。比如河南省新野縣人民法院在2004年就成立了勞動和社會保障案件巡回法庭，辦公地點設(shè)在該縣勞動人事和社會保障局內(nèi)。該巡回法庭的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)審理涉及勞動和社會保障的各類行政訴訟案件，負(fù)責(zé)執(zhí)行勞動和社會保障行政部門作出的行政管理、處罰決定、征收通知等。該項舉措使得當(dāng)事人獲得了有力的司法保護，收到了良好的社會效益。d

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