張立軍

[摘要]2008年以來，一向只漲不跌、成交旺盛的中國樓市出現(xiàn)了一些引人關(guān)注的變化。在房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑跡象的刺激下，一些地方政府悄然推出“暖市”優(yōu)惠政策。文章通過對(duì)地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的行為分析，探討了地方政府出手“救市”的行為根源。

[關(guān)鍵詞]地方政府；宏觀調(diào)控；政府行為

[中圖分類號(hào)] F123.9［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００9）03－００37－０3

2004年以來，國家采取了一系列措施對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行持續(xù)調(diào)控，從最早的“國八條”、“國六條”，到2007年對(duì)土地的調(diào)控政策和第二套住房貸款政策。隨著這些“組合拳”累積效應(yīng)的顯現(xiàn)，中國樓市“只漲不跌”的神話終于開始冰消瓦解。進(jìn)入2008年，中國各地的樓市低迷已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。在樓市降價(jià)潮四處蔓延的同時(shí)，更多的購房者卻在堅(jiān)定持幣待購的決心。在這種情況下，不少地方政府悄然推出了一系列刺激樓市消費(fèi)的優(yōu)惠政策，希望能夠刺激購房者，挽救蕭條的樓市。這些在中國房市高位調(diào)整期間采取的“救市”措施，難免有與宏觀調(diào)控大環(huán)境“撞車”之嫌。人們不禁要問：地方政府在樓市宏觀調(diào)控中應(yīng)該扮演什么樣的角色？救市會(huì)不會(huì)與宏觀調(diào)控的初衷背道而馳？

一、地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的角色扮演

1.地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)管理中的地位

目前我國實(shí)行的是從中央到地方的垂直管理體系，地方政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下自主的處理地方事物，是地方事物的實(shí)際管理者，同時(shí)也是中央各種宏觀政策的實(shí)際執(zhí)行者。地方政府的這一功能地位決定了其在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控中所扮演的重要角色。在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，中央政府能夠運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的等各種手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，然而中央政府的這種調(diào)控只是宏觀上的，在具體的執(zhí)行上主要是由中央各部委的垂直管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)地方政府來進(jìn)行。正因?yàn)槿绱?，從中央宏觀政策的出臺(tái)到宏觀政策的落實(shí)應(yīng)用，這個(gè)中間環(huán)節(jié)就起到了至關(guān)重要的作用，這個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)中央宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行情況直接決定了中央宏觀調(diào)控政策的成效。在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，房地產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)實(shí)行的是兩級(jí)管理體系，即一個(gè)部門既屬于地方政府管轄又屬于其上一級(jí)部委廳局管轄，比如各地地市房地產(chǎn)管理局，既要接受地方政府的管理又要接受建設(shè)部的垂直管理（如圖1）。但在實(shí)際中，上級(jí)部委只是起到了監(jiān)管的作用，實(shí)際的管理權(quán)還是在地方政府手中。因此，地方政府成為了左右宏觀調(diào)控成效的關(guān)鍵因素[1]。

圖1、地方政府在房地產(chǎn)管理體系中的地位

2.地方政府的自利行為

地方政府是地方公共利益的維護(hù)者和實(shí)現(xiàn)者，然而，地方政府常常為了謀取私利而背棄公共利益，從而引發(fā)地方政府的自利行為[2]。

首先，土地財(cái)政的誘惑。地方政府也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人，它與中央政府的目標(biāo)并不總是一致。如果說中央政府希望的是建立完善一個(gè)健康穩(wěn)定的土地市場(chǎng)，地方政府則考慮更多的是如何從土地交易中獲得最大收益。當(dāng)政府的收入主要靠土地來支撐，那么征地賣地，就成為地方政府“增產(chǎn)增收”的捷徑。在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留作地方，近年來增長(zhǎng)較快的所得稅也改為共享稅，這使得在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財(cái)政收入大幅增長(zhǎng)，但地方財(cái)政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區(qū)，由于地方稅收生成能力有限，地方政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)和工資支出主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)。相比之下，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，則全部由地方享有。為此，在地方政府選擇開掘和擴(kuò)大能夠快速增長(zhǎng)財(cái)政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用就成為首選。

其次，短期政績(jī)的沖動(dòng)。我國政府官員的考核和升遷制度的不完善，導(dǎo)致地方政府官員為了片面追求“政績(jī)”，而在房地產(chǎn)業(yè)政策的制定和執(zhí)行中背離社會(huì)公共利益。各級(jí)政府考核下級(jí)政府官員往往以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為主要指標(biāo)，由于房地產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)力大，各地紛紛將其作為支柱產(chǎn)業(yè)加以扶持。統(tǒng)計(jì)資料表明，2005年中國GDP增長(zhǎng)的8個(gè)百分點(diǎn)中，有1.8個(gè)百分點(diǎn)是房地產(chǎn)業(yè)直接貢獻(xiàn)的。同時(shí)，中國房地產(chǎn)業(yè)還直接帶動(dòng)了57個(gè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出增加。因此，地方官員為追求政績(jī)不希望房?jī)r(jià)下跌。

二、對(duì)策和建議

從目前來看，雖然種種救市政策對(duì)樓市成交及價(jià)格的刺激非常有限。但是，改革開放三十年了，追求的應(yīng)是讓政府的歸政府，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)。一遇到問題，不靠?jī)r(jià)格手段，不靠市場(chǎng)淘汰，只靠行政干預(yù)，只會(huì)適得其反，會(huì)讓市場(chǎng)在未來付出更大的代價(jià)。因此，如何通過制度創(chuàng)新構(gòu)建和諧的中央與地方關(guān)系，已成為中央政府所應(yīng)考慮的重大問題。

1.構(gòu)建和諧的中央和地方政府關(guān)系

1994年，我國實(shí)行分稅制改革，將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，把稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央。1994年～2005年中央財(cái)政收入占全國財(cái)政總收人的平均值為52%，地方各級(jí)政府平均為48%，而同期中央所承擔(dān)的財(cái)政支出平均占30%左右，地方財(cái)政支出所占比重則達(dá)到70%左右。由于中央與地方財(cái)政收支出現(xiàn)“反向剪刀”狀態(tài)，“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下移”，加之地方政府不能發(fā)行地方公債，沒有舉債權(quán)，更沒有稅收立法權(quán)，地方政府財(cái)政出現(xiàn)了嚴(yán)重困境。因此，土地出讓金和其他與土地相關(guān)的稅費(fèi)，就成為地方政府快速增加收入的重要途徑[3]。因此，要提升政策效力，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，就必須加強(qiáng)中央與地方的利益整合，協(xié)調(diào)雙方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)利益均衡。既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性。首先，要強(qiáng)調(diào)地方利益服從中央利益。中央政府代表的是國家的整體利益和社會(huì)的普遍利益。加強(qiáng)中央與地方的利益整合就是在承認(rèn)和尊重中央政府與地方政府利益差別的前提下，強(qiáng)調(diào)地方利益服從中央利益。地方政府必須自覺克服狹隘的地方本位主義觀念，適當(dāng)克制內(nèi)在的自利性沖動(dòng)，堅(jiān)決貫徹和執(zhí)行中央政府的各項(xiàng)政策、法令，服從和服務(wù)于中央的全局利益，維護(hù)中央政府的權(quán)威。其次，要盡量照顧地方特殊利益。地方政府作為不同利益主體所具有的不同利益訴求都要求在中央政府政策的制定、執(zhí)行和評(píng)估等過程中得到適當(dāng)?shù)姆从澈腕w現(xiàn)。中央政府制定的產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策必須盡可能地照顧各方利益，使發(fā)展中出現(xiàn)的利益差別在不同的地區(qū)間實(shí)現(xiàn)合理分布，實(shí)現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策與區(qū)域發(fā)展政策等政策資源的優(yōu)化配置和有效組合。通過中央政府的政策協(xié)調(diào)，在中央政府與地方政府以及地方政府之間建立起一種既競(jìng)爭(zhēng)又合作的平等、互利、協(xié)作的新型利益伙伴關(guān)系，使相互之間能按合理的比例關(guān)系共享改革和發(fā)展帶來的成果。同時(shí)，中央政府制定的政策畢竟又不可能同時(shí)兼顧各方利益。對(duì)因執(zhí)行中央政策而利益受損或因未能享受中央的某項(xiàng)優(yōu)惠政策而利益相對(duì)受損的地區(qū)，中央政府應(yīng)該通過建立相應(yīng)的規(guī)范的利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)利益受損地區(qū)給予適當(dāng)和合理的補(bǔ)償。通過中央政府有效的宏觀政策調(diào)控，實(shí)現(xiàn)各利益主體間利益的協(xié)調(diào)和均衡，促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，改革政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)

由于傳統(tǒng)的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法存在許多弊端，如政績(jī)考核以GDP增長(zhǎng)為重要指標(biāo)甚至惟一指標(biāo)，導(dǎo)致目前我國地方政府在貫徹落實(shí)中央政府的各項(xiàng)政策措施時(shí)打了折扣。受利益趨使的地方政府在城市住宅價(jià)格的不斷上漲中充當(dāng)了推波助瀾的角色，甚至是始作俑者。地方政府憑借其城市土地“事實(shí)上的所有”違法違規(guī)大量批地占地，設(shè)租尋租，是住宅市場(chǎng)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、秩序混亂的根源。因此，地方政府必須依法行政。各級(jí)政府，特別是決策者，必須以道德和法律約束自己，以法律固定監(jiān)督體制。上級(jí)政府要強(qiáng)化責(zé)任（事故）追究制度，使各級(jí)決策者在行使公共權(quán)利時(shí)，如履薄冰，如臨深淵。為了國家，為了未來，科學(xué)發(fā)展。同時(shí)，改革政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，允許一些地區(qū)GDP零增長(zhǎng)甚至是負(fù)增長(zhǎng)，應(yīng)把“國六條細(xì)則”進(jìn)一步細(xì)化，像房?jī)r(jià)的同比漲幅、環(huán)比漲幅，申請(qǐng)用地項(xiàng)目中的中小戶型商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房所占的比例等這些指標(biāo)應(yīng)根據(jù)各地現(xiàn)有情況制成精確指導(dǎo)的考核標(biāo)準(zhǔn)，作為政府官員的一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)。再者，地方政府一旦違規(guī)，也應(yīng)當(dāng)一樣受到懲罰。政府管制必須依照法律法規(guī)和市場(chǎng)規(guī)則行事。地方政府除了是房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)秩序的制定者和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的仲裁者，也是微觀的市場(chǎng)參與者，是“運(yùn)動(dòng)員”。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品——住宅和土地供給時(shí)，政府是市場(chǎng)的供給者，是市場(chǎng)主體的一部分，必須遵從市場(chǎng)的行為規(guī)則，不能因身份的特殊而任意行事。

3.完善地方政府利益約束機(jī)制

權(quán)利始終是有責(zé)任相伴的。在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，地方政府具有很大的管理權(quán)限，中央政府只實(shí)行總量控制。在土地的規(guī)劃、使用上一般都由地方政府掌握，在整個(gè)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈上，地方政府都占有主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，地方政府在房地產(chǎn)管理中的權(quán)利大大超過了其應(yīng)負(fù)擔(dān)的責(zé)任。因此，必須完善地方政府利益約束機(jī)制。

首先，完善法律約束。具體而言，一是嚴(yán)格將地方政府的行為限定在憲法和法律的范圍內(nèi)，控制地方政府機(jī)構(gòu)和利益的膨脹，對(duì)地方政府及部門制定的與中央的經(jīng)濟(jì)政策相背離的地方法規(guī)、規(guī)章和經(jīng)濟(jì)政策要及時(shí)糾正，同時(shí)，盡快出臺(tái)《土地出讓金管理辦法》，使土地出讓金的支出有法可依。二是健全社會(huì)民主機(jī)制，讓人民廣泛地知政、議政、參政，對(duì)地方政府及其工作人員進(jìn)行民主監(jiān)督。

其次，完善經(jīng)濟(jì)約束?，F(xiàn)代財(cái)政預(yù)算制度的建立有效地約束了地方政府財(cái)政收支，在一定程度上制約了地方政府利益的擴(kuò)張。但當(dāng)前，一些地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政收入的不足，往往沖破財(cái)政預(yù)算的約束，大量出讓土地，無序使用土地出讓金，嚴(yán)重影響了中央宏觀調(diào)控政策的效力。因此，必須依法提高財(cái)政約束力度，規(guī)范地方政府利益，改變預(yù)算約束軟化的狀況。同時(shí)，深化財(cái)稅體制改革。在1994年分稅制改革后，我國現(xiàn)行的地方稅體系呈現(xiàn)稅種小而多、稅源分散、涉及面廣、收入零星的局面，缺少“站得住”的主體稅種。地方政府承擔(dān)了財(cái)政支出的主要責(zé)任，而收入?yún)s不足以維持。因此，一方面，要合理配置稅種，明確劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，另一方面，加強(qiáng)地方稅體系建設(shè)，培育地方財(cái)源新的增長(zhǎng)點(diǎn)。此外，還要逐步建立規(guī)范、高效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

最后，調(diào)整地方政府利益關(guān)系結(jié)構(gòu)。我國地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)之間存在直接利益關(guān)系，因此必須通過健全和完善社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，把這種直接利益關(guān)系轉(zhuǎn)化為間接利益關(guān)系?，F(xiàn)行體制下，地方政府對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)干預(yù)的主要?jiǎng)右蚴瞧淠軓姆康禺a(chǎn)企業(yè)中獲得收益，從而使地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)間有著密不可分的利益連帶關(guān)系。要使地方政府從具體利益中解脫出來，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中公正地制定和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策，履行其職能，就必須切斷地方政府與其投資和管理的房地產(chǎn)企業(yè)的直接利益關(guān)系，實(shí)行地方政府委托投資類中介機(jī)構(gòu)實(shí)施產(chǎn)權(quán)管理，負(fù)責(zé)資產(chǎn)的保值增值[4]。同時(shí)，對(duì)地方政府及其工作人員應(yīng)有權(quán)益也必須給予充分的保障，使國家財(cái)政收入能承擔(dān)起行政開支和工作人員相對(duì)寬裕的收入和福利，從而避免因工作人員收入低和地方政府部門經(jīng)費(fèi)緊張而違規(guī)制定政策，從房地產(chǎn)業(yè)中謀取不正當(dāng)利益。

[參考文獻(xiàn)]

[1]謝經(jīng)榮.房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2002.

[2]周偉林.中國地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,1997.

[3]樓繼偉.深化財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體制[J].中國投資,2005,(8):29-30.

[4]葉劍平.房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2005.

Analysis on Causes about the Government Rescuing the Market Under the Background of Real Estate Downturn Market

ZhangLijun

(The PeopleBank of China GuangZhou Branch, Guangzhou 510120,China)

Abstract: There have been some interesting changes in Chinese real estate market since 2008. The Price of Chinese real estate market begins to drop. Spurred by signs of the price declining in the real estate market, some local governments quietly put forwards the “warm market” policies. Based on the behavioral analysis on the local government in the real estate market, the article explores the root causes about the behavior of the local governments rescuing the market.

Key words: local government; macro-control; government behavior

（責(zé)任編輯：張改蘭）