宋　彪

摘 要：省際經(jīng)濟(jì)合作是我國建立統(tǒng)一市場、平衡地區(qū)利益的政策方向，也是省際政府契約化管理的制度創(chuàng)新。分權(quán)、跨區(qū)域公共產(chǎn)品以及博弈論揭示了財政分權(quán)體制下省際合作的動因。目前，省際經(jīng)濟(jì)合作決策的主體、權(quán)力配置、程序等要素散見在大量非正式規(guī)范中，諸如東北三省政府立法協(xié)作、北京938路支5線廊坊遇阻事件等典型事例還存在制度缺失或者合憲性危機(jī)。為此，國家需要從國土總體規(guī)劃、地方政府產(chǎn)權(quán)改革、區(qū)域性管理機(jī)構(gòu)設(shè)置以及公眾參與等方面加強(qiáng)應(yīng)對性的制度安排。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)；合作；決策；立法

中圖分類號：F832.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000-176X(2009)04-0107-07

一、問題提出的背景

省際經(jīng)濟(jì)合作是新中國成立以來一貫執(zhí)行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策。建國初期，經(jīng)過“二五”、“四五”計劃的經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)建設(shè)，我國形成了縱向區(qū)際產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的封閉型經(jīng)濟(jì)［1］。改革開放后，依循“先富帶動后富”的地緣發(fā)展政策，跨區(qū)際要素流動（如民工潮）增加，但在財政分權(quán)影響下，地方政府強(qiáng)化區(qū)域利益意識，地區(qū)封鎖依舊嚴(yán)重。法國Poncet采用“邊界效應(yīng)”指標(biāo)研究表明，中國1997年跨省貿(mào)易壁壘相當(dāng)于被征收高達(dá)46%的“關(guān)稅”，幾近歐盟成員國之間的壁壘［2］。為促進(jìn)市場一體化和地區(qū)間平衡發(fā)展，中央政府從兩個向度進(jìn)行制度安排：一是正面引導(dǎo)區(qū)域合作，譬如國務(wù)院1986年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推動橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合若干問題的規(guī)定》；二是反向破除地區(qū)封鎖，譬如國務(wù)院1990年發(fā)布的《關(guān)于打破地區(qū)間市場封鎖進(jìn)一步搞活商品流通的通知》。這些制度在單一制國家構(gòu)架下能否真正發(fā)揮效應(yīng)，取決于央地政府之間、地方政府之間的府際關(guān)系如何構(gòu)建。在法治語境下，府際關(guān)系表現(xiàn)正式化的制度安排。正如弗里德曼所言，只有通過操縱國家政策變量，才能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)未來作出最有用的貢獻(xiàn)［3］。

關(guān)于省際經(jīng)濟(jì)合作相關(guān)的文獻(xiàn)廣泛呈現(xiàn)在地理經(jīng)濟(jì)學(xué)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)、國民經(jīng)濟(jì)管理學(xué)以及公共政策學(xué)等領(lǐng)域中。筆者粗略分析一下，現(xiàn)有文獻(xiàn)具有下列特點：一是將區(qū)域合作過度集中在諸如珠三角、長三角等“經(jīng)濟(jì)一體化”對象上，對于政府主導(dǎo)的東西部對口扶貧、毗鄰省份糧食收購價格協(xié)調(diào)以及更多非正式性的省際、省部合作，關(guān)注程度不夠。二是將“地方政府”普遍抽象化、泛化，沒有充分考慮多層級地方政府在憲政權(quán)力安排和職能運(yùn)用的差異。在韓國、日本，地方政府有高級、低級之別，美國地方政府不包括州政府［4］(p3-12)，我國則是省以下三至五級的地方政權(quán)。三是重視區(qū)域合作的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，忽視決策機(jī)制的重要性。西蒙說，管理就是決策，決策貫穿管理過程的各環(huán)節(jié)。針對現(xiàn)有文獻(xiàn)的不足，本文將論題框定為省際經(jīng)濟(jì)合作的決策制度，運(yùn)用制度研究和案例剖析方法，對我國府際關(guān)系的法治化提供一些思路。之所以選擇省級政府間關(guān)系，是因為省制是我國最高一級地方行政區(qū)劃，是中央政府過程（governmental process）向地方政府過程過渡的實質(zhì)性環(huán)節(jié)［5］(p344)。省一直是中國最主要的地域經(jīng)濟(jì)單元，中央對地方的領(lǐng)導(dǎo)基本上都是以省為直接對象［6］(p53)。從省制展開研究有利于了解中央政策由上至下的傳導(dǎo)過程，以及省際政府制度創(chuàng)新的動力和空間。

二、省際經(jīng)濟(jì)合作決策的理論基礎(chǔ)

省際經(jīng)濟(jì)合作是圍繞跨省際經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行的府際合作，是基于跨地區(qū)公共產(chǎn)品發(fā)生的橫向府際關(guān)系。在單一制國家里，橫向府際合作打破了科層制的權(quán)力傳遞路徑，對既定的憲政架構(gòu)形成沖擊。憲政分權(quán)、地方自治以及區(qū)際貿(mào)易等理論解釋了這種現(xiàn)象，并且隱含有決策理論的因子。筆者認(rèn)為，解釋省際經(jīng)濟(jì)合作決策可以從三個視角展開：分權(quán)、跨區(qū)域公共產(chǎn)品、博弈。

（一）分權(quán)理論為省級政府管理創(chuàng)新提供合理性依據(jù)

社會學(xué)家安東尼?吉登斯認(rèn)為，權(quán)力是解釋國家乃至人類社會的最重要因素。在他看來，資源是權(quán)力實施的媒介［4］。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，分權(quán)首先表現(xiàn)為政府與市場資源配置的職能分工，其次是政府之間的權(quán)力配置，這是政治體系對非物質(zhì)資源的管理功能［5］。弗朗西斯克?契倫伯格將中央—地方關(guān)系抽象出兩種模式：一是反映傳統(tǒng)自由主義觀點的自治模型，地方政府高度自治；二是出于功能化的整合模型，國家擁有至高統(tǒng)治權(quán)，根據(jù)需要向地方授權(quán)［6］。這種分類大體可以對應(yīng)兩大政體的權(quán)力構(gòu)架，但在新公共運(yùn)動中，模糊國家與社會職能的治理（Governance）理論正催生著分權(quán)的新形式。在內(nèi)容上，縱向分權(quán)涉及政治、經(jīng)濟(jì)和行政管理三個方面：政治性分權(quán)旨在培養(yǎng)基層民主制度，經(jīng)濟(jì)性分權(quán)是財政責(zé)任向地方移轉(zhuǎn)，行政性分權(quán)是行政分散、授權(quán)和轉(zhuǎn)移。縱向分權(quán)與地方性法規(guī)、地方自治權(quán)以及決策權(quán)向地方轉(zhuǎn)移密切相關(guān)［7］。

我國在兩千多年歷史上缺少省制一級的自治權(quán)，圍繞著地方自治長期以來一直存在著封建制與郡縣制孰優(yōu)孰劣的爭議。建國以來，我國在憲政上賦予少數(shù)民族地區(qū)、特別行政區(qū)以及基層群眾性組織“自治”屬性，對大多數(shù)省以下政府不冠之以“地方自治”名義。事實上，我國長期以來為省級政府自我管理提供了豐富的制度資源：一是省際行政區(qū)劃界定了政府管理的地理界域；二是省級政府擁有相當(dāng)范圍資源（如自然資源、企業(yè)、道路）的產(chǎn)權(quán)；三是省級政府擁有一套落實中央政策的政權(quán)體系；四是省級預(yù)算形成相對獨立與中央的財政來源。這些因素加上1994年以來的分稅制以及大量尚未納入預(yù)算監(jiān)督的非稅收入，促使省級政府逐漸成為尋求獨立利益、創(chuàng)新權(quán)力邊界的“經(jīng)濟(jì)人”。楊瑞龍將其解釋為：利益獨立化的地方政府成為溝通權(quán)力中心的制度供給意愿與微觀主體的制度創(chuàng)新需求的中介，通過各種途徑從事自發(fā)的制度創(chuàng)新，構(gòu)成中間擴(kuò)散型的制度變遷［8］。利益驅(qū)動與制度創(chuàng)新的有機(jī)組合，理應(yīng)歸因于分權(quán)理論下地方政府自主權(quán)的運(yùn)用與擴(kuò)散。

（二）跨區(qū)域公共產(chǎn)品理論為省際合作提供現(xiàn)實依據(jù)

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)上，公共產(chǎn)品理論一直是解釋政府干預(yù)的切入點。有觀點按照屬地化原則將公共產(chǎn)品分為國際性、全國性、地區(qū)性和社區(qū)性四類［9］，這與主權(quán)和政權(quán)的效力范圍相一致，是省際分權(quán)中事權(quán)劃分的基礎(chǔ)。我國目前缺乏具有立法意義上的跨區(qū)域公共政策資源［10］，但是省際政府跨行政區(qū)劃的產(chǎn)品提供已成為現(xiàn)實并具有一定的非正式制度安排。一方面，毗鄰省際資源（如跨省河流、森林、礦藏）的開發(fā)利用需要省際政策和治理機(jī)制；另一方面，省際交換比較優(yōu)勢形成的省際貿(mào)易要求省際利益調(diào)和與平衡。緣此，跨區(qū)域公共產(chǎn)品不是需要與否的問題，而是如何提供的問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧茨基于消費(fèi)偏好在地方政府間存在差異建立起“分權(quán)化理論”，總結(jié)出公眾通過“退出”、“用腳投票”方式選擇符合自身偏好的地方公共服務(wù)的“退出—意愿表達(dá)”模式［11］。這種公眾跨區(qū)域選擇公共服務(wù)的方式，在我國長期存在并愈加強(qiáng)烈，譬如外地人在京滬置產(chǎn)、投資者選擇低稅率區(qū)投資。在囿于行政區(qū)劃的制度壁壘影響到政府以及公眾利益時，跨區(qū)域公共產(chǎn)品就成為省際政府必須聯(lián)合提供的服務(wù)。

（三）博弈理論為省際決策提供可能的合作形式

博弈論是研究理性人之間沖突與合作的學(xué)科。在經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中，博弈論突破了決策與價格參數(shù)之間的關(guān)系，將個體效用函數(shù)建立在個體與他人策略選擇基礎(chǔ)上，有利于呈現(xiàn)現(xiàn)實世界的機(jī)理［12］?？鐓^(qū)域是一個多種利益組合的組織，每一利益集團(tuán)都有各自的偏好和價值取向，因此，跨區(qū)域發(fā)展需要府際博弈，尋求折衷的目標(biāo)方案。不過，這種博弈通常要符合憲政秩序。有學(xué)者指出，博弈論主要依賴“強(qiáng)理性”，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)幾乎完全依賴“弱理性”［13］。溫特也從社會互動角度指出博弈論只注重利益層面的權(quán)衡和戰(zhàn)略性行動選擇［14］。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物道格拉斯?諾斯就把制度視為一種博弈規(guī)則，制度變遷就是游戲規(guī)則的變遷［15］。倘使有清晰的產(chǎn)權(quán)邊界與利益協(xié)調(diào)制度，博弈的頻率與功效就會降低。