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摘要：羅斯科·龐德指出：“一個(gè)法律制度之所以成功，乃是因?yàn)樗晒Φ卦趯鄼?quán)力之一端與受限制之另一端達(dá)到了平衡并繼續(xù)了這種平衡”。文章重點(diǎn)從土地征收的理由、土地征收的程序、土地征收補(bǔ)償制度方面探究我國(guó)農(nóng)村土地征收制度中的缺陷及改善方法。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；公共利益；土地征收程序

中圖分類號(hào)：F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-1145（2009）15-0069-02

一、土地征收的理由——“公共利益”

（一）公共利益泛化的原因及后果

從立法方面來(lái)看，在實(shí)體法上立法把公共利益確定為國(guó)家征地的惟一正當(dāng)目的，旨在從根本目的上限制國(guó)家征地行為的盲目性，但由于公共利益的廣泛性、復(fù)雜性、不確定性、發(fā)展性及程序法在征收過(guò)程上存在的不足易導(dǎo)致公共利益泛化問(wèn)題，為各級(jí)政府假公權(quán)力之名行掠奪農(nóng)民財(cái)產(chǎn)之實(shí)提供了有力借口。

從征收主體方面來(lái)看，公共利益的泛化給予作為征收主體的政府判斷征收行為是否符合公益目的過(guò)大的自由裁量權(quán)和絕對(duì)的主動(dòng)權(quán)，加之公仆意識(shí)的缺乏易導(dǎo)致征收主體濫用國(guó)家權(quán)力。低成本征收農(nóng)民集體所有的土地后再以拍賣、招標(biāo)等方式賣出，賺取“剪刀差”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（二）公共利益泛化的解決建議

1．實(shí)體法方面。在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)之上制定位階較高的專門規(guī)范國(guó)家征收的公法來(lái)對(duì)政府行為加以規(guī)制。同時(shí)，對(duì)公共利益的范圍采用概括加列舉的方式將“公共利益”的目的具體化，嚴(yán)格限定公共利益范圍。首先，可將公益范圍限制在以下幾個(gè)方面：（1）交通、水利、能源、供電、供熱、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)；（2）教育、文化、體育、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)公共事業(yè)；（3）國(guó)家機(jī)關(guān)和軍事、國(guó)防用地；（4）國(guó)家重大公益性經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目；（5）其他由政府興辦的公益事業(yè)。其次，對(duì)于非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地，按照規(guī)劃用途和市場(chǎng)規(guī)則，通過(guò)土地交易獲得土地使用權(quán)。其它非公益性用地，應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場(chǎng)以及開(kāi)放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)解決。最后，通過(guò)兜底條款和排除性條文來(lái)輔助限定公共利益的范疇。

2．程序法方面。審查主體：審查決定權(quán)應(yīng)由作為征收主體的國(guó)家政府部門轉(zhuǎn)移到獨(dú)立于政府和農(nóng)民的審查機(jī)構(gòu)，建立專門的公益審查機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。審查程序：審查機(jī)構(gòu)應(yīng)充分聽(tīng)取被征地農(nóng)戶的意見(jiàn)，同時(shí)考察征收后的社會(huì)效益。審查標(biāo)準(zhǔn)：（1）判斷公共利益的內(nèi)涵時(shí)，綜合考慮個(gè)體利益的正當(dāng)需求及不同利益格局中選擇利益綜合體，維護(hù)公共社會(huì)的價(jià)值體系。簡(jiǎn)言之，公共利益惠及整個(gè)社會(huì)或某一群體內(nèi)的每一個(gè)成員，具有一定的整體性特征；（2）公共利益是由國(guó)家提供和維護(hù)的公共性產(chǎn)品，與公眾有關(guān)并可以為公眾共享的公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品的分享不影響其他公共成員的利益；（3）公共利益應(yīng)具有重大性和非營(yíng)利性。

3．思想建設(shè)方面。深入貫徹“三個(gè)代表”重要思想，加強(qiáng)廉政建設(shè)，增強(qiáng)政府工作人員的公仆意識(shí)。

二、土地征收的程序

（一）土地征收程序中的不足

現(xiàn)有的征地程序缺乏正當(dāng)性表現(xiàn)在：一是征地程序設(shè)置缺乏中立性。征地過(guò)程中，政府始終是一方利害關(guān)系人。二是征地程序設(shè)置缺乏參與性。政府征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府只需進(jìn)行公告并聽(tīng)取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)即可。征地補(bǔ)償安置方案是如何確定，是否合理，被征地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合理意見(jiàn)是否應(yīng)采納等，農(nóng)民無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)。三是征地程序設(shè)置缺乏監(jiān)督性。政府是否濫用征地權(quán)，土地征收后是否得到合理利用等，沒(méi)有有效程序來(lái)保障有力監(jiān)督。四是征地程序缺乏司法保障。由于政府無(wú)不以公益名義征收土地，鑒于公益泛化問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)有效解決土地糾紛案件的情況屈指可數(shù)。

（二）完善征收程序的若干建議

1．保障程序中立性。建立獨(dú)立于政府部門的專門審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，進(jìn)行公共利益的審查、用地申請(qǐng)的審批及監(jiān)督政府征收后是否依法利用土地。

2．保障必要的知情權(quán)。征地前，有關(guān)部門應(yīng)將擬征地的原因、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。審查監(jiān)督部門應(yīng)對(duì)擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。必要時(shí)可由土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)被征收的土地進(jìn)行評(píng)估，獨(dú)立的審查監(jiān)督部門應(yīng)全程監(jiān)督。

3．保障必要的參與權(quán)。將擬訂征地方案、審查報(bào)批、方案公告、征地補(bǔ)償方案登記、制定征地補(bǔ)償、安置方案、公告征地補(bǔ)償方案并組織實(shí)施、清理土地等征地過(guò)程納入規(guī)范化軌道，建立征地的協(xié)商機(jī)制和司法仲裁機(jī)制；賦予被征收人及利害關(guān)系人對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。

4．保障必要的救濟(jì)權(quán)。被征收人和利害關(guān)系人在獨(dú)立的土地征收的審查監(jiān)督部門履行審查監(jiān)督職責(zé)后，對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的分配使用仍存在異議的可以申請(qǐng)仲裁，對(duì)仲裁不服的，可申請(qǐng)法院作出最終裁決或向人民法院直接提起民事訴訟，經(jīng)過(guò)審查符合受理?xiàng)l件的，人民法院應(yīng)予以受理，在案件審理過(guò)程中可以適用調(diào)解原則，調(diào)解不成人民法院應(yīng)當(dāng)做出判決。

三、農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償制度

（一）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的不足

在現(xiàn)行的土地征收制度中，土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，分配不合理，有限的補(bǔ)償款并不能解決長(zhǎng)期問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益；征收造成的水土流失及鹽堿化、征收后土地（轉(zhuǎn)上頁(yè)）（接下頁(yè)）的閑置以及環(huán)境污染等生態(tài)副作用產(chǎn)生的環(huán)境損失未被納入土地征收補(bǔ)償范圍。

（二）完善土地征收補(bǔ)償制度的建議

1．?dāng)U大土地征收補(bǔ)償范圍。依據(jù)社會(huì)公共負(fù)擔(dān)平等原則，補(bǔ)償?shù)哪康氖且钛a(bǔ)被征收人因征收所遭到的損失。因此，應(yīng)逐步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，將殘余地分割損害、經(jīng)營(yíng)損失以及其他可確定、可量化的財(cái)產(chǎn)損失列入補(bǔ)償范圍，包括農(nóng)民的擇業(yè)成本、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老統(tǒng)籌金以及環(huán)境補(bǔ)償金等。采取多種補(bǔ)償方式，例如以實(shí)物產(chǎn)權(quán)調(diào)換、替代地補(bǔ)償、提供招工安置和就業(yè)培訓(xùn)并舉的方式進(jìn)行補(bǔ)償、一次性交納養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)用、以環(huán)境監(jiān)察部門定期做出的環(huán)境評(píng)估為準(zhǔn)發(fā)放環(huán)境補(bǔ)償金等方式，有效確保被征地農(nóng)民的基本人權(quán)。

2．提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地征收以年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償有失科學(xué)性和公正性，土地征收補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)低于土地出讓價(jià)格。土地關(guān)系農(nóng)民生存之本，應(yīng)當(dāng)建立專業(yè)的土地征收評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，健全一套完備的土地征收評(píng)估方法，以市場(chǎng)地價(jià)為導(dǎo)向，科學(xué)確定土地征收的交易價(jià)格，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效抑制征地失控和耕地大量流失的現(xiàn)狀。

農(nóng)村穩(wěn)，國(guó)才能穩(wěn)；農(nóng)民富，國(guó)才能富。在完善農(nóng)村土地征收制度的過(guò)程中要堅(jiān)持“以人為本”，“限制公權(quán)力，保障人權(quán)”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自然的和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：常青（1985-），女，河北藁城人，吉林大學(xué)法學(xué)院2006級(jí)學(xué)生，研究方向：民商法。