胡象明　唐波勇

內(nèi)容提要 本文立足于公共政策視角，通過對(duì)廈門PX公共危機(jī)事件的案例分析，認(rèn)為要科學(xué)、合理的應(yīng)對(duì)不斷爆發(fā)的公共危機(jī)，必須實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府危機(jī)“管理”向現(xiàn)代的公共危機(jī)“治理”轉(zhuǎn)型。所謂公共危機(jī)治理，在其淺層意義上，追求的是通過構(gòu)建政府與公眾互動(dòng)、彼此溝通的具有廣泛包容性的治理系統(tǒng)，從而能夠找到化解公共危機(jī)的最優(yōu)路徑；而在其深層意義上，則是通過公共危機(jī)治理的過程造就具有公共參與能力和公共精神的公民和公民社會(huì)，從而最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力向社會(huì)的回歸。這無疑是當(dāng)代政府治理的人文指向，也是走向新文明的歷史底蘊(yùn)，因而格外值得中國公共管理者重視和深思。

關(guān)鍵詞 公共政策 公共危機(jī) 公共參與 公共精神

〔中圖分類號(hào)〕C913 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)03-0182-06おおお

一、引言：廈門PX公共危機(jī)事件回溯

廈門PX（PX，化學(xué)原料二甲苯的簡(jiǎn)稱）和PX（Protect Xiamen，保衛(wèi)廈門）之爭(zhēng)，貫穿了2007年全年。（注：新聞媒體關(guān)于廈門PX事件的報(bào)道，可參見屈麗麗：《廈門百億化工項(xiàng)目安危爭(zhēng)議》，《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》，2007年3月18日；朱紅軍：《廈門果斷叫停PX應(yīng)對(duì)公共危機(jī)》，《南方周末》，2007年5月24日；朱競(jìng)?cè)?，蔣升陽：《廈門PX項(xiàng)目續(xù)建、停建還是遷建》，《人民日?qǐng)?bào)》，2007年12月19日；笑蜀：《祝愿廈門PX事件成為里程碑》，《南方周末》，2007年12月20日；曾繁旭，蔣志高：《廈門市民PX的PK戰(zhàn)》，《南方人物周刊》2008年第1期，等等。通過百度搜索引擎，關(guān)于廈門PX事件的報(bào)道有655000條之多。）這個(gè)年產(chǎn)80萬噸的對(duì)二甲苯，投資108億元人民幣，號(hào)稱全世界最大的PX項(xiàng)目及其下游產(chǎn)業(yè)將至少每年為廈門的GDP貢獻(xiàn)800億元，這相當(dāng)于廈門現(xiàn)有GDP的四分之一強(qiáng)。這一“手續(xù)完備、程序合法”的重大化工項(xiàng)目在2007年“兩會(huì)”前一切看起來都似乎順風(fēng)順雨。據(jù)悉，該項(xiàng)目自2004年2月經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)后，歷經(jīng)國土資源部建設(shè)用地的預(yù)審、國家環(huán)?？偩钟?005年7月審查通過項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告，國家發(fā)改委更是將其納入“十一五”PX產(chǎn)業(yè)規(guī)劃7個(gè)大型PX項(xiàng)目之中，并于2006年7月核準(zhǔn)通過項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告。然而，2007年3月是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。

2007年3月，在全國人大、政協(xié)“兩會(huì)”上，中國科學(xué)院院士趙玉芬等105名全國政協(xié)委員聯(lián)名簽署提案，建議廈門PX項(xiàng)目遷址。此舉，引起了媒體和民眾的強(qiáng)烈關(guān)注。

2007年6月1日至2日，廈門市民以“散步”的形式，集體在廈門市政府門前表達(dá)反對(duì)意見。廈門市政府被迫宣布緩建，并委托中國環(huán)境科學(xué)研究院評(píng)估該項(xiàng)目可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的影響。

2007年12月5日，廈門市政府舉行新聞發(fā)布會(huì)，宣布已經(jīng)完成對(duì)海滄南部地區(qū)功能定位與空間布局的環(huán)評(píng)。

2007年12月13日至14日，廈門市政府召開了有106名市民代表參加的座談會(huì)，85％以上的代表反對(duì)PX項(xiàng)目繼續(xù)興建。

2007年12月16日，福建省政府針對(duì)廈門PX項(xiàng)目問題召開專項(xiàng)會(huì)議，會(huì)議決定PX項(xiàng)目遷到漳州古雷半島，從而成功化解了一場(chǎng)波及整個(gè)城市的公共危機(jī)，取得了一個(gè)多贏和相對(duì)圓滿的結(jié)果。

廈門PX事件貫穿2007年全年，媒體已有廣泛報(bào)道和詮釋，其中不乏一些真知灼見。本文則打算從公共政策視角切入，立足于中國正在不斷發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和不斷成長(zhǎng)的公民社會(huì)這一宏大背景，探討在一個(gè)公共危機(jī)日益成為政府行政環(huán)境的常態(tài)，公共參與日益勃興的現(xiàn)代信息社會(huì)，政府能否在有效地化解公共危機(jī)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)，引導(dǎo)公眾熱情而不失理性的參與公共事務(wù)，并最終塑造成熟的公民共同體和發(fā)達(dá)的公共精神。我們的旨趣，就是希望循著公共危機(jī)——公共參與——公共精神這一路徑，從而為公共危機(jī)治理探索一條富有時(shí)代氣息的研究進(jìn)路。

二、公共危機(jī)：政府行政環(huán)境的常態(tài)

在現(xiàn)代社會(huì)，人類正生活在文明的火山上，世界范圍內(nèi)不斷爆發(fā)的公共危機(jī)就是確證。如何認(rèn)識(shí)公共危機(jī)？又如何在現(xiàn)實(shí)生活中界定公共危機(jī)？迄今為止，學(xué)界一直在試圖尋找一個(gè)比較全面而確切的定義來框定公共危機(jī)的種種特性以及相應(yīng)的管理系統(tǒng)，真可謂見仁見智，莫衷一是。（注：由于對(duì)“危機(jī)”和“公共危機(jī)”這兩個(gè)概念的區(qū)分過于繁瑣且意義不大，學(xué)界一般不過多區(qū)分這兩個(gè)概念。本文沿襲這一做法，在行文時(shí)可能經(jīng)常互用。）但是，相比較而言，美國學(xué)者羅森塔爾的定義更為準(zhǔn)確地反映了危機(jī)這一概念的內(nèi)涵，因而，也為學(xué)界大多數(shù)人所引用。他認(rèn)為，所謂危機(jī)，就是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須作出關(guān)鍵性決策的事件。（注：Rosenthal Uriel, Charles Michal T.,ed. Coping with Crises: The Management of Disasters, Riots and Terrorism. Springfield: Charles C. Thomas, 1989.）自有文字記載的歷史以來，由于環(huán)境自身的不確定性、人類的有限理性以及信息的不對(duì)稱，使得人類社會(huì)在其發(fā)展過程中總是與危機(jī)相伴隨，可以這樣說，人類文明的發(fā)展過程就是回應(yīng)各種危機(jī)的挑戰(zhàn)的過程。現(xiàn)代社會(huì)中，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為本已充滿不確定性因素的社會(huì)生活注入了更多的變量和參數(shù)，由工業(yè)社會(huì)的高度發(fā)展而導(dǎo)致的現(xiàn)代性對(duì)人類社會(huì)現(xiàn)有狀況的每一個(gè)領(lǐng)域，哪怕是很小的領(lǐng)域都帶來了極大的不確定性因素。（注：〔德〕烏爾里希?貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，譯林出版社，2004年，第15頁。）此外，由于技術(shù)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)散效應(yīng)，在任何地點(diǎn)發(fā)生的局部危機(jī)，都有可能很快成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)而轉(zhuǎn)化為全球性的危機(jī)，由此帶來了社會(huì)秩序的巨大震蕩和社會(huì)財(cái)富的巨大損失。公共危機(jī)也就由此成為了政府行政生態(tài)的常態(tài)，而且，很多公共危機(jī)在事實(shí)上都源于政府自身的決策。因此，政府日常管理的行政生態(tài)無疑可以被視為處于以常態(tài)環(huán)境和危機(jī)環(huán)境為兩個(gè)端點(diǎn)的連續(xù)帶上。

鑒于公共危機(jī)在現(xiàn)代社會(huì)已成為政府行政生態(tài)的常態(tài)，那么，作為政府治理領(lǐng)域的一個(gè)核心概念，僅僅只界定其定義就顯得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還必須對(duì)這一“關(guān)鍵詞”的類型、特征等作出合理的考量，這樣才能對(duì)公共危機(jī)有一個(gè)更深入的理解和把握。

公共危機(jī)按照其發(fā)生機(jī)制可分為兩類：一是“能量積累型”，例如地震、活火山爆發(fā)，當(dāng)能量積累超過所能承受的臨界值后突然釋放出來，又如泡沫經(jīng)濟(jì)的虛假價(jià)值不斷積累，直至突然崩潰。二是“放大型”，例如美國次貸危機(jī)事件，一國危機(jī)引起“級(jí)聯(lián)放大”效應(yīng)，導(dǎo)致全球經(jīng)濟(jì)受到影響。這兩類突發(fā)性危機(jī)事件都有一觸即發(fā)的特點(diǎn)，也有能量積累放大效應(yīng)，即“能量積累越多，放大倍數(shù)越高。（注：王紹光,胡鞍剛,丁元竹：《經(jīng)濟(jì)繁榮背后的社會(huì)不穩(wěn)定》，《戰(zhàn)略與管理》2002年第3期。）目前我國的許多突發(fā)性危機(jī)事件大都屬于“能量積累型”，在這些突發(fā)性危機(jī)事件發(fā)生之前，有一個(gè)“能量”積累過程，也出現(xiàn)了許多明顯的前兆，而問題積累得越多，前兆就越明顯，目前存在的諸如環(huán)保問題、土地拆遷問題、拖欠工資問題、養(yǎng)老費(fèi)問題、社會(huì)治安問題、腐敗問題等等，不解決或拖延解決，甚至對(duì)上“封鎖消息”， 最終將導(dǎo)致問題 “一觸即發(fā)”。國際經(jīng)驗(yàn)表明，如果不能處理好這些“能量積累型”的突發(fā)性危機(jī)事件，這些危機(jī)事件就極有可能轉(zhuǎn)化為“放大型”事件，以致無法控制或者要花費(fèi)比前期大得多的代價(jià)。

一般而言，公共危機(jī)具有這樣幾個(gè)比較明顯的特征：一是災(zāi)害性。災(zāi)害性是指危機(jī)的威脅性、嚴(yán)重危害性和破壞性。公共危機(jī)的損害不是涉及幾個(gè)人，而是威脅到整個(gè)組織甚至整個(gè)社會(huì)，所以，公共危機(jī)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般事故，它不僅會(huì)使社會(huì)的秩序遭到破壞，而且會(huì)威脅到一個(gè)社會(huì)或者組織的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架。二是不確定性。危機(jī)所產(chǎn)生的不確定性，主要表現(xiàn)為狀態(tài)的不確定性、影響的不確定性和危機(jī)回應(yīng)的不確定性。不確定性存在的原因極為復(fù)雜，可以從主體方面去理解，也可以從客體方面去理解。從主體方面去理解，最常見的解釋出自認(rèn)識(shí)論視閾。而認(rèn)識(shí)論視閾的解釋進(jìn)路有兩條，即認(rèn)識(shí)的有限性和理解的差異性。然而，認(rèn)識(shí)論視閾只是道出了不確定性存在的部分原因，主要原因還是在于人的實(shí)踐活動(dòng)，在于實(shí)踐——認(rèn)識(shí)主體的特性。（注：魯鵬：《論不確定性》，《哲學(xué)研究》2006年第3期。）從客體方面去理解，不確定性與環(huán)境自身的動(dòng)蕩性以及科學(xué)技術(shù)為其注入的更多的風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。三是突發(fā)性。突發(fā)性是針對(duì)危機(jī)的發(fā)展速度而言的，也稱危機(jī)的緊迫性、緊急性、時(shí)間有限性。危機(jī)都是突然發(fā)生的，并以迅速的趨勢(shì)或較快的速度來打破現(xiàn)有的均衡狀態(tài)，出乎意料，帶來混亂、騷動(dòng)。對(duì)于此，治理者必需放棄常規(guī)的管理法則，在十分有限的時(shí)間里作出新的部署和執(zhí)行新的管理方案。四是漣漪性。漣漪性是指危機(jī)的“漣漪反應(yīng)”，危機(jī)的出現(xiàn)不是孤立的，而是多種因素共同作用的結(jié)果；反過來，危機(jī)一旦發(fā)生，其影響就不局限于危機(jī)本身，而且會(huì)促使其他危機(jī)的生成，至少有誘導(dǎo)并發(fā)危機(jī)的趨勢(shì)。五是雙重效果性。危機(jī)會(huì)帶來各種損失，但危機(jī)也是機(jī)會(huì)和轉(zhuǎn)機(jī)，如果決策者能夠直面危機(jī)，危機(jī)就有可能促進(jìn)制度的革新和環(huán)境的變革。（注：張成福：《公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇》，《中國行政管理》2003年第7期。）

危機(jī)會(huì)給人民的生命、財(cái)產(chǎn)、安全造成巨大損失，也會(huì)阻礙社會(huì)生活正常運(yùn)行和發(fā)展、導(dǎo)致貧困，還會(huì)引發(fā)社會(huì)和政治的不穩(wěn)定。因此，公共危機(jī)治理成為了當(dāng)代國際社會(huì)關(guān)注的主題，也成為公共管理研究者和實(shí)務(wù)者所密切關(guān)注的一個(gè)重要領(lǐng)域。政府作為公共服務(wù)的提供者，有責(zé)任進(jìn)行公共危機(jī)治理，而且，公共危機(jī)對(duì)其合法性的巨大沖擊也使得公共危機(jī)治理成為了政府的必然選擇。但是，傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理僅僅只是對(duì)危機(jī)作出被動(dòng)的刺激——反應(yīng)，其在信息處理、環(huán)境感應(yīng)力等方面的缺陷使其往往成為了化解危機(jī)的掣肘。（注：向良云,劉承良：《危機(jī)管理中的政府組織創(chuàng)新》，《學(xué)術(shù)研究》2004年第3期。）公共管理者必須構(gòu)建與公眾強(qiáng)有力的合作關(guān)系，因?yàn)楣娛潜磉_(dá)自身利益、影響公共政策的有生力量，是參與公共決策的有機(jī)組成部分，在化解危機(jī)的過程中具有不可替代的作用。因此，面臨不斷爆發(fā)的公共危機(jī)，必須將有序的公眾參與納入到應(yīng)對(duì)策略中來，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的政府危機(jī)管理向現(xiàn)代的公共危機(jī)治理轉(zhuǎn)型。

三、公共參與：公共危機(jī)治理的最優(yōu)路徑

在人類社會(huì)的綿延發(fā)展中，公共參與是國家走向政治民主和政治文明不可缺少的環(huán)節(jié)，是公眾進(jìn)入公共領(lǐng)域，并對(duì)那些關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共┱策施加影響的基本途徑。從一開始，公共參與┚痛τ詎各種褒揚(yáng)的光環(huán)之中，承載著人們眾多的期望。

20世紀(jì)六、七十年代以后，由于信息社會(huì)的到來以及互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，公眾有了更多、更便利、更暢通的渠道獲得信息資源，這為公眾參與公共事務(wù)提供了技術(shù)化基礎(chǔ)。另一方面，公民社會(huì)的發(fā)展與非營(yíng)利組織的活躍也為公共參與提供了強(qiáng)有力的組織基礎(chǔ)。在經(jīng)歷了“市場(chǎng)失敗”與“政府失敗”以后，單純依靠市場(chǎng)或依靠政府均成為一種幻像，公眾參與日益勃興，成為“第三種力量”。公眾開始越來越多地借助于各種非營(yíng)利組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及社區(qū)公共事務(wù)的管理過程之中。與此同時(shí)，政治學(xué)和公共行政學(xué)界的不少學(xué)者提出的“強(qiáng)勢(shì)民主”、“積極的公民資格”、“公民治理”和“社區(qū)公民治理”等思想，積極論證著公眾決不僅僅只是政府提供的公共服務(wù)的消極消費(fèi)者，也不僅僅只是傳統(tǒng)公眾參與理論所界定的選擇代議式的投票者，而是表達(dá)自身利益、參與社區(qū)決策、影響公共政策的有生力量。在這種理論支撐下，世界范圍內(nèi)的公共參與運(yùn)動(dòng)不斷走強(qiáng)，公共參與已逐漸成為現(xiàn)代政府治理過程和公共管理者日常事務(wù)的一部分。（注：孫柏瑛：《公民參與形式的類型及其適用性分析》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第5期。）

然而，正如美國學(xué)者托馬斯教授所言，泛泛而談地評(píng)論公民參與的價(jià)值其實(shí)意義不大，只有結(jié)合具體的案例，理性地思考和把握在政府決策過程中發(fā)展公民參與的策略途徑，為公共管理者決定在不同的公共政策制定、執(zhí)行中選擇不同范圍和不同程度的公民參與形式提供實(shí)用和可操作的指南，進(jìn)而提煉支撐公民參與的理論邏輯的基礎(chǔ)，才會(huì)有更為現(xiàn)實(shí)的意義。只有這樣，才可以“既避免支持者對(duì)公民參與抱有的單純熱情，又避免批判者對(duì)公民參與持有的深度懷疑”③John Clayton Thomas. Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers. San Francisco: John Wiley & Sons Inc., 1995.）。因?yàn)?，從抽象意義上講，公共參與本身并沒有好壞之分，它能夠帶來重要的收益，也能導(dǎo)致嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。問題的關(guān)鍵是必須合理地界定公共參與的適宜度，即根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同的參與程度，采取不同的參與形式，在政策質(zhì)量要求和政策可接受性之間保持一種必要的張力。③秉承這一思想，我們將通過公共危機(jī)治理領(lǐng)域的公共參與，來論證隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的興起與逐步形成，公共參與是實(shí)現(xiàn)政府有效治理和善治的構(gòu)成要件。

眾所周知，治理和善治理論已經(jīng)在當(dāng)今公共管理的理論研究過程中日益凸現(xiàn)其理論的核心地位。按照全球治理委員會(huì)所做出的權(quán)威界定，“治理是各種各樣的個(gè)人、團(tuán)體——公共的或個(gè)人的——處理其共同事務(wù)的總和。這是一個(gè)持續(xù)的過程，通過這一過程，各種相互沖突和不同的利益可望得到調(diào)和，并采取合作行動(dòng)。這個(gè)過程包括授予公認(rèn)的團(tuán)體或權(quán)力機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，以及達(dá)成得到人民或團(tuán)體同意或者認(rèn)為符合他們利益的協(xié)議”〔瑞典〕英瓦爾?卡爾松,什里達(dá)特?蘭法爾：《天涯成比鄰——全球治理報(bào)告》，

中國對(duì)外翻譯出版公司，1995年，第2頁。）。具體到公共危機(jī)管理領(lǐng)域，當(dāng)今世界各國在公共危機(jī)管理中越來越多地吸納來自政府外部的力量，因?yàn)橛邢拚瓌t要求公共危機(jī)管理主體的多元化，基于公開、直接參與的民主原則也要求公共危機(jī)管理主體的多元化；在全球化的今天，公共危機(jī)管理主體的多元化是不可違逆的趨勢(shì)。在現(xiàn)代多元參與決策的主體網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，雖然各個(gè)主體在空間上呈離散狀態(tài)，分布在社會(huì)的各個(gè)角落，但是，他們能夠通過彼此之間頻繁互動(dòng)而形成應(yīng)急決策的整體合力，用動(dòng)態(tài)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)替代傳統(tǒng)政府組織中機(jī)械、僵化的剛性組織層級(jí)。（注：胡象明：《構(gòu)建城市公共安全應(yīng)急決策參與機(jī)制的必要性和可行性》，《安全》2007年第12期。）

基于此，在公共危機(jī)治理的過程中，一定要規(guī)避政府制定和執(zhí)行公共政策極易陷入的“政府中心論”，即將政府視為公共危機(jī)治理的惟一主體，至少是政府處于單一主體的地位上，其他社會(huì)組織和成員則被置于被動(dòng)的配合與執(zhí)行的地位。所以，我們必須全面整合政府組織內(nèi)部以及社會(huì)中先前的那些支離破碎的力量在公共危機(jī)治理中的功能和效用，并將其嵌入到公民社會(huì)之中，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)單一的強(qiáng)勢(shì)國家、政府單一、單向度、封閉半封閉管理向多主體、雙向度、開放式的社會(huì)共同治理網(wǎng)絡(luò)的轉(zhuǎn)型，從而構(gòu)建起普通公眾——社會(huì)組織——政府部門——國家一體化，點(diǎn)、線、面相結(jié)合且網(wǎng)絡(luò)化全覆蓋的動(dòng)態(tài)性、柔性化的公共危機(jī)治理系統(tǒng)，這也是公共危機(jī)治理應(yīng)對(duì)理論與實(shí)踐發(fā)展的需要。（注：劉霞,向良云：《公共危機(jī)治理:一種不同的概念框架》，《新視野》2007年第5期。）在我們所討論的案例廈門PX公共危機(jī)事件中，由于政府自身的決策失誤導(dǎo)致的公共危機(jī)，經(jīng)過前期由于政府組織惰性帶來的不愉快后，政府決策者通過引入與危機(jī)有密切聯(lián)系的利益相關(guān)者的積極參與，運(yùn)用關(guān)鍵公眾接觸法、咨詢委員會(huì)、網(wǎng)站投票、公民參與座談會(huì)等公民參與技術(shù)，收集他們對(duì)公共危機(jī)治理的相關(guān)偏好和需求等信息，以增進(jìn)公共政策的可接受性和可執(zhí)行性，進(jìn)而構(gòu)建政府與公民間強(qiáng)有力的合作關(guān)系。通過公共危機(jī)中熱情而不失理性的公眾參與，既培養(yǎng)了充分知情的公眾，造就具有參與能力和公共精神的公民和公民社會(huì)，又鍛煉了政府的政治智慧和公共管理者的技能和策略，使得政府和公眾在公共危機(jī)中通過公眾參與途徑一起得到成長(zhǎng)。這進(jìn)一步確證了公共決策者如果能直面危機(jī)，通過危機(jī)促進(jìn)制度的革新和環(huán)境的變革，就有可能成功地實(shí)現(xiàn)變危機(jī)為轉(zhuǎn)機(jī)，這無疑是公共危機(jī)治理的最優(yōu)路徑。

四、公共精神：公共危機(jī)治理的人文指向

從一定意義上可以這樣說，公共危機(jī)治理在其淺層意義上追求的是通過構(gòu)建多元互動(dòng)、彼此溝通的具有廣泛包容性的柔性的公共危機(jī)治理系統(tǒng)，從而能給公眾和社會(huì)帶來更大利益的善治；而在其深層意義里，則是通過公共危機(jī)治理的過程造就具有公共參與能力和公共精神的公民和公民社會(huì)，從而最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力向社會(huì)的回歸。這無疑是當(dāng)代的人文指向，也是走向新文明的歷史底蘊(yùn)，因而顯得格外有意義，也值得中國公共管理者重視和深思。當(dāng)我們立足于此來審視公共危機(jī)治理對(duì)當(dāng)下中國的影響時(shí)，就會(huì)進(jìn)一步認(rèn)清公共危機(jī)治理系統(tǒng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意蘊(yùn)。

所謂公共精神，指的是一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營(yíng)造適宜人生存與發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學(xué)。公共精神有賴于人的自覺，換言之，強(qiáng)制不能產(chǎn)生公共精神。⑤蔡拓：《全球治理的中國視角與實(shí)踐》，《中國社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。）一個(gè)公民和一個(gè)社會(huì)的公共精神究竟是如何形成的，至今未有定論，也頗使學(xué)術(shù)界困惑。但有一點(diǎn)卻少有爭(zhēng)議，公眾的性格與政府形式有關(guān)聯(lián)性，“消極被動(dòng)的性格類型是獨(dú)夫的統(tǒng)治或少數(shù)幾個(gè)人的統(tǒng)治所喜愛的，而積極自助的性格類型則是多數(shù)人的統(tǒng)治所喜愛的”③④〔英〕J?S?密爾：《代議制政府》，商務(wù)印書館，1982年，第52、54、55頁。）。不負(fù)責(zé)任的統(tǒng)治者們需要的是被統(tǒng)治者的默從而不是除此以外的任何活動(dòng)，服從命令是這種類型的政府對(duì)不參加政府的公眾當(dāng)做自然法則諄諄教誨的。與此不同，多數(shù)人的統(tǒng)治要求分派給公眾盡可能多的公共事務(wù)，公眾在一段時(shí)間內(nèi)輪流行使某種社會(huì)職務(wù)，承擔(dān)一定的公共義務(wù)，這會(huì)使他們的性格得到實(shí)際鍛煉，使他們成為有教養(yǎng)的人?！氨M管古代的社會(huì)制度和道德觀念存在著缺點(diǎn)，但是古雅典的陪審員和公民會(huì)議的實(shí)踐將普通雅典公民的智力水平提高到遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過古代或現(xiàn)代任何其他群眾曾有過的事例。”③更為有益的是，普通公民通過參與公共事務(wù)、擔(dān)任公共職務(wù)會(huì)使他們得到道德方面的教育。正如密爾所指出的那樣，“當(dāng)公眾從事這種工作時(shí)，要求他衡量的不是他自己的利益；遇到相沖突的權(quán)利要求，應(yīng)以和他本人偏好不同的原則為指導(dǎo)；到處適用以公共福利為其存在的理由和準(zhǔn)則；并且使他明白在同一工作中和他共事的其他民眾比他更熟悉這些觀念和實(shí)際運(yùn)用。這會(huì)使他感到自己是公眾的一分子，凡是涉及公眾的利益的事情就是為了他自己的利益。這就是培養(yǎng)公共精神的學(xué)?！薄！皼]有這種培養(yǎng)公共精神的學(xué)校，幾乎就不會(huì)感到，不處在顯赫社會(huì)地位的普通人，除了遵守法律和服從政府以外，還對(duì)社會(huì)負(fù)有義務(wù)?！雹芤虼?，要培養(yǎng)一個(gè)公民和一個(gè)社會(huì)的公共精神，就不能束縛公民自身的雙手，因?yàn)橹挥锌抗褡约旱碾p手才能作出對(duì)他們的生活情況的任何積極的和持久的改善。

公共精神與公民共同體密不可分。所謂公民共同體就是公民自愿結(jié)成的組織（包括社團(tuán)、社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)），以表達(dá)對(duì)某一特定議題的關(guān)注或從事某一特定議題的活動(dòng)。公民共同體的基本特點(diǎn)是公共性、自愿性、民間性、參與性。這里，公共性是指共同體的宗旨有助于公共生活和公益事業(yè)；自愿性是指共同體出于公民的責(zé)任、義務(wù)、理念的驅(qū)動(dòng)而非他人強(qiáng)制而成立和維系；民間性是指共同體不會(huì)被納入任何行政層級(jí)，它是政府框架外的自主活動(dòng)領(lǐng)域，雖然在其組成上可能有行政機(jī)構(gòu)或官員介入；參與性則是指共同體以參與公共事務(wù)為其動(dòng)力和生存內(nèi)容。顯而易見，公民共同體既是公共精神的載體，同時(shí)又為展示和弘揚(yáng)公共精神提供了平臺(tái)和保障。

公共精神還與公眾社會(huì)生活本身的境遇聯(lián)系密切，他們面臨的生存挑戰(zhàn)和境遇越嚴(yán)峻，公共精神越容易生成和發(fā)展。正是在這個(gè)意義上，我們說，全球化導(dǎo)致的全球相互依存，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)導(dǎo)致的公共危機(jī)事件頻發(fā)，為張揚(yáng)公共精神提供了歷史舞臺(tái)。⑤

如前所述，由于環(huán)境自身的動(dòng)蕩性以及科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為其所注入的更多不確定性，公共危機(jī)隨之成為了社會(huì)環(huán)境的常態(tài)。伴隨著危機(jī)的是突發(fā)性、不確定性、災(zāi)害性、時(shí)間的有限性以及漣漪性等特征。傳統(tǒng)的政府組織對(duì)客觀存在的公共危機(jī)進(jìn)行的被動(dòng)的刺激——反應(yīng)往往不能有效地化解危機(jī)，單一的政府組織難以獨(dú)自應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜、動(dòng)態(tài)多發(fā)的公共危機(jī)。而且很多危機(jī)本身就是源于政府組織自身做出的日常決策，這種單一的公共危機(jī)治理主體由于政府組織自身的缺陷而成為了危機(jī)治理與決策的掣肘。因此，無論是從公共危機(jī)的客體方面——危機(jī)自身的高度復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，還是從其主體方面——危機(jī)的單一應(yīng)對(duì)主體的力不從心，都需要實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)治理的轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，由于公共危機(jī)威脅的是廣大利益相關(guān)者的共同利益和共同的價(jià)值觀，他們基于自身的利益需求應(yīng)該也能夠在公共危機(jī)中發(fā)揮其積極作用并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在公共危機(jī)面前，政府可能會(huì)基于自身利益的考慮，作出必要的妥協(xié)，放松對(duì)公民和草根NGO組織的管制，并在必要時(shí)尋求公眾的合作，發(fā)揮公共參與在信息提供和政策執(zhí)行方面的優(yōu)勢(shì)；公眾也會(huì)為了應(yīng)對(duì)突如其來的公共危機(jī)，基于自身利益的考量，比以往更樂意參與到公共事務(wù)中去，發(fā)揮自身的特長(zhǎng)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)。

毋庸諱言，由于種種原因，當(dāng)代中國公民的公共精神總體上還比較欠缺。但令人感到樂觀的是，基層社區(qū)和農(nóng)村基層的自治所顯示和爆發(fā)出的公民參與熱情及創(chuàng)造性足以表明，制度安排和必要環(huán)境的提供，能夠激發(fā)公共精神。如在我們的案例廈門PX事件中，由于政府自身決策導(dǎo)致的公共危機(jī)，在公眾表達(dá)積極參與危機(jī)事件的偏好和需求之后，政府及時(shí)轉(zhuǎn)變公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)策略，從而果斷地從公共危機(jī)“管理”過渡到公共危機(jī)“治理”。在這一轉(zhuǎn)變過程中，政府和利益相關(guān)者各方實(shí)現(xiàn)了多贏：政府成功化解了公共危機(jī)，鞏固了自身的合法性，贏得了民眾的信任；廣大市民保住了廈門的碧水藍(lán)天，通過公共參與并在參與中發(fā)揮了必要的影響力，在增強(qiáng)他們公民意識(shí)的同時(shí)，也塑造了他們的公共精神。當(dāng)然，要真正實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，決不是一件容易的事情。因?yàn)楣妼?duì)政府的態(tài)度存在著一個(gè)“距離悖論”，這也是公共管理始終面臨的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，因而，在缺乏經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)作為測(cè)量需求和績(jī)效的機(jī)制的情況下，公共決策者和公共組織需要始終同公眾偏好進(jìn)行艱難的斗爭(zhēng)。（注：〔美〕喬治?弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第164-165。）正是基于此，我們要盡一切力量搭建促進(jìn)公眾和政府雙向溝通、交流的平臺(tái)，盡力彌合雙方之間的懷疑與不信任，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的合作與共贏。

綜上所述，公共精神的發(fā)達(dá)和公民共同體的成熟是一個(gè)民族和國家的希望，更是人類的福音，因?yàn)橹挥芯邆涔簿竦墓癫拍苷嬲齾⑴c到公共事務(wù)中去，從而更好地應(yīng)對(duì)不斷爆發(fā)的公共危機(jī)。與此同時(shí)，公共精神的養(yǎng)成和塑造只有通過不斷勃興的公共參與才能得以真正實(shí)現(xiàn)。由此觀之，公共精神和公共參與兩者是互為條件、互為因果的，它們的不斷發(fā)展也必將為公共危機(jī)治理提供一條極具人文精神的現(xiàn)實(shí)路徑。這或許就是廈門PX公共危機(jī)事件最鮮明的特點(diǎn)，也是最讓人振奮的亮點(diǎn)。オ

作者單位：北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：曹 英