熊光清

[摘要]本文通過對政治發(fā)展與制度變遷理論的闡釋，建立了一種從制度變遷視角分析政治發(fā)展的基本框架。在此基礎(chǔ)上，對當(dāng)代中國政治發(fā)展前后30年從制度變遷的角度進(jìn)行了比較分析，文章認(rèn)為，從1949年9月到1975年底，中國的制度變遷的走勢是：建立→破壞；1979年到2009年，制度變遷的趨勢是：重建→完善。并從新時期制度變遷的這一角度揭示了當(dāng)代中國政治發(fā)展的主要成就。最后，從制度變遷的路徑選擇、關(guān)鍵節(jié)點和路徑依賴等方面對中國政治發(fā)展中制度變遷的經(jīng)驗與啟示進(jìn)行了探討。

[關(guān)鍵詞]中國政治；政治發(fā)展；制度變遷

[中圖分類號]D6

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000-4769(2009)04-0058-07

以1978年12月召開的中共十一屆三中全會為分水嶺，當(dāng)代中國政治發(fā)展60年大致可以分為前后各30年的兩個階段。從制度變遷的角度對這兩個階段進(jìn)行比較，可以得出很多富有啟示的經(jīng)驗教訓(xùn)，也非常有利于對當(dāng)代中國60年政治發(fā)展的歷程與經(jīng)驗進(jìn)行探索和總結(jié)。

一、政治發(fā)展：制度變遷的視角

1．關(guān)于政治發(fā)展

對于政治發(fā)展的研究是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著西方發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家的發(fā)展援助計劃的實施，發(fā)展研究逐漸成為顯學(xué)的情況下，由發(fā)展研究直接推動和引發(fā)的。這一時期，“對第三世界的發(fā)展研究得到了整整一代政治學(xué)家、經(jīng)濟學(xué)家、社會學(xué)家、人類學(xué)家和其他社會科學(xué)家的努力，并使他們獲得了聲譽?！币恍┪鞣綄W(xué)者，特別是美國學(xué)者試圖通過對政治發(fā)展的研究，尋求發(fā)展中國家政治變革的一般性規(guī)律。

對于政治發(fā)展的涵義，許多研究者有不同的理解。美國學(xué)者盧西恩·派伊(Lucian W.Pye，又譯為白魯恂)認(rèn)為：“政治發(fā)展包括三種要素：第一，是人口發(fā)生變化，從臣屬地位轉(zhuǎn)變到對社會有貢獻(xiàn)的公民。隨之而來的是大眾參與之?dāng)U張，對平等原則逐漸增加敏感性，及對普遍法律的接受。第二，是政治系統(tǒng)之能力增強，政令能貫徹深入地方層級，控制人民之間的爭端，應(yīng)付及滿足人民之需求。第三，是政體組織結(jié)構(gòu)的分化、功能愈趨?；?，及各種制度和組織之間的整合?！泵绹鴮W(xué)者加布里埃爾·A.阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)和小G.賓厄姆·鮑威爾(G.Bingharn Powell，Jr.)認(rèn)為，可以從三個方面來衡量政治發(fā)展：一是政治文化的世俗化，“世俗化是態(tài)度發(fā)生變化的一種過程，在這一過程中，人們越來越重視在其周圍世界中可以見到的因果關(guān)系?！倍钦谓Y(jié)構(gòu)的分化。在分化當(dāng)中，政治“角色發(fā)生變化，變得更加專門化或自主化，出現(xiàn)了新型的專門角色，出現(xiàn)了或創(chuàng)造了新的專門化的結(jié)構(gòu)和次體系?！比谴渭壵蜗到y(tǒng)的自主性，即政治決策能力和貫徹政策能力的提高，政治體系擴大其政策作為能力的提高。美國學(xué)者塞繆爾·亨廷頓(SamuelP.Huntington)和喬治·I.多明格斯(Jorge I.Dorain—gaze)認(rèn)為，研究者對于政治發(fā)展這一詞匯一般在四種意義上使用。第一，地理的?！皩嶋H上這是關(guān)于發(fā)展中國家，即亞洲、非洲和拉丁美洲較窮或者工業(yè)化較差的國家的政治的一種簡化方法。從這一意義上講，差不多對這些國家的政治某個方面的任何研究，都可冠之以對政治發(fā)展的研究，即便所使用的主題、概念和方法實際上可能與研究一個‘發(fā)達(dá)國家的政治所使用的相似?！钡诙缮?。“政治發(fā)展被認(rèn)為是指更為廣闊的現(xiàn)代化進(jìn)程中的政治方面和后果。”第三，目的論的?！罢伟l(fā)展的定義是朝向一個或更多目標(biāo)或代表政治體系的狀態(tài)的運動?！钡谒?，功能的。“政治發(fā)展被看作是朝著現(xiàn)代工業(yè)社會所特有的政治的一種運動。”

從以上對政治發(fā)展的理解看，大致可以把政治發(fā)展的內(nèi)容歸納為以下幾個方面：

一是公民政治參與擴大。研究政治發(fā)展的學(xué)者一般都非常關(guān)注政治參與問題。塞繆爾·亨廷頓和瓊·M·納爾遜(John M.Nelson)認(rèn)為：政治參與“是指平民試圖影響政府決策的活動”。美國學(xué)者諾曼·H·尼(NormanH.Nie)和西德尼·維巴(Sidney Verba)認(rèn)為：政治參與“指的是平民或多或少以影響政府人員的選擇及(或)他們采取的行動為直接目的而進(jìn)行的合法活動”。在政治發(fā)展的過程中，政治參與的擴大是一種必然的趨勢。政治民主作為政治發(fā)展的一個基本目標(biāo)，其最基本的要求就是要實現(xiàn)政治參與的廣泛性。

二是政治系統(tǒng)功能增強。政治系統(tǒng)一詞是美國學(xué)者戴維·伊斯頓(David Easton)提出來的，他在此基礎(chǔ)上建構(gòu)了一套完整的政治學(xué)理論分析體系。戴維·伊斯頓認(rèn)為：“為了使一個政治系統(tǒng)具有最大的效用，可以把它看作一些互動，一個政治系統(tǒng)通過這些互動為一個社會權(quán)威性地分配價值，這就是政治系統(tǒng)與它所處的環(huán)境中的其他系統(tǒng)的不同之處?！鄙鐣陌l(fā)展需要政治系統(tǒng)的功能不斷增強，政府的活動范圍和規(guī)模也隨著政治發(fā)展水平的提高而擴大。

三是政治結(jié)構(gòu)分化程度提高。傳統(tǒng)社會的政治分化程度較低，同一功能往往由若干性質(zhì)不同的機構(gòu)和角色承擔(dān)，或者一個機構(gòu)或角色同時承擔(dān)若干不同的功能。加布里埃爾·A·阿爾蒙德和小G·賓厄姆·鮑威爾認(rèn)為：“政治發(fā)展在結(jié)構(gòu)方面的表現(xiàn)就是分化?！薄八^角色分化和結(jié)構(gòu)分化，不僅僅是指新一類角色的出現(xiàn)和舊一類角色的變化，而且包括角色之間或結(jié)構(gòu)之間相互關(guān)系上可能發(fā)生的變化。”

四是參與型政治文化形成。政治文化是特定區(qū)域內(nèi)的人群在長期的社會、經(jīng)濟和政治活動中形成的一整套相對穩(wěn)定的政治態(tài)度、政治信仰和政治感情。如果把政治體系分為“硬件”和“軟件”兩個部分，那么，各種制度化和結(jié)構(gòu)化的政治組織、機構(gòu)和規(guī)則，可以說是政治體系的“硬件”部分，而構(gòu)成“軟件”的東西則是政治文化。政治發(fā)展的進(jìn)程也會推動參與型政治文化的形成，從而為公民積極的政治參與提供思想基礎(chǔ)。

2．關(guān)于制度變遷

什么是制度?許多學(xué)者也提出了不同的看法。美國學(xué)者道格拉斯·C.諾思(Douglass C.North)認(rèn)為：“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束?！彼烟鸲确殖扇齻€基本部分：正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及它們的實施特征(enforcement characteristics)。正式規(guī)則指政府、國家或統(tǒng)治者等按照一定的目的和程序有意識創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟規(guī)則及契約等法律法規(guī)，以及由這些規(guī)則構(gòu)成的社會等級結(jié)構(gòu)；非正式規(guī)則是人們在長期實踐中無意識形成的，并構(gòu)成世代相傳的文化的一部分，它包括價值信念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣及意識形態(tài)等因素；實施特征是為了確保上述規(guī)則得以執(zhí)行的相關(guān)制度安排。道格拉斯·C.諾思認(rèn)為：“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩(wěn)定(但不一定是有效的)結(jié)構(gòu)來減少不確定性?！比毡緦W(xué)者青木昌彥認(rèn)為：“制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個自我維系系

統(tǒng)。制度的本質(zhì)是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關(guān)領(lǐng)域幾乎所有參與人所感知，認(rèn)為是與他們策略決策相關(guān)的。這樣，制度就以一種自我實施的方式制約著參與人的策略互動，并反過來又被他們在連續(xù)變化的環(huán)境下的實際決策不斷再生產(chǎn)出來?！睔v史制度主義總體上感興趣的是影響行為者如何界定他們的利益、如何塑造他們與其他群體權(quán)力關(guān)系的所有國家與社會制度。他們在很大程度上“將制度界定為嵌入政治機構(gòu)或者政治經(jīng)濟的組織結(jié)構(gòu)中的正式或者非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。制度的范圍可以包括從憲政秩序的規(guī)則、官僚體制的標(biāo)準(zhǔn)運作程序到主導(dǎo)工會行為及銀行一企業(yè)關(guān)系的慣例?！睔v史制度主義認(rèn)為，制度不僅提供了對于策略有用的信息，而且還影響著行動者的身份認(rèn)同、自我印象和偏好。簡單地說，制度是關(guān)于人的行為規(guī)范、規(guī)則和慣例的總和，它規(guī)定和塑造著個人和組織的行為。

盡管制度具有相對的穩(wěn)定性，但是，制度并不是一成不變的，制度變遷總是或快或慢地發(fā)生著。制度變遷就是新制度替代舊制度的過程，當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，“制度變遷在大多數(shù)情況下，僅僅指某個特定制度安排的變遷(結(jié)構(gòu)中的其他制度安排不變)，而不是指整個結(jié)構(gòu)中每個制度安排的變遷?！敝贫茸冞w的兩種經(jīng)典理論是以道格拉斯·C.諾思為代表的建構(gòu)理性主義的制度變遷理論和以弗里德里?！W古斯特·馮·哈耶克(Friedrich August von Hayek)為代表的演進(jìn)理性主義的制度變遷理論。諾思的制度變遷理論是通過對經(jīng)濟史的研究闡釋的，在方法論上，他運用了經(jīng)濟人概念、成本－收益分析和均衡分析等方法，并引入了科斯的交易費用的理論成果，建構(gòu)了其制度變遷理論的基本框架。在諾思看來，制度的發(fā)明與創(chuàng)新，不是像斯密和哈耶克所理解的那樣來自市場過程中的自發(fā)秩序的生成，而是來自統(tǒng)治者或政治家們的理性計算和心智建構(gòu)的。哈耶克繼承了斯密的自由主義思想精髓，并在門格爾的社會制度“有機”起源理論基礎(chǔ)上：開創(chuàng)了“自發(fā)社會秩序”的演進(jìn)理性主義制度變遷的分析方法。哈耶克的“自發(fā)社會秩序”是一種自我生長的秩序、自組織秩序、內(nèi)生秩序或者多元中心秩序。哈耶克指出：“在各種人際關(guān)系中，一系列具有明確目的的制度的生成，是極其復(fù)雜但卻條理井然的，然而這既不是設(shè)計的結(jié)果，也不是發(fā)明的結(jié)果，而是產(chǎn)生于諸多并未明確意識到其所作所為會有如此結(jié)果的人的各自行動?！笨梢钥闯?，建構(gòu)理性主義認(rèn)為通過行為者(包括家庭、廠商和政府)的理性計算，可以獲得關(guān)于有效配置資源從而建構(gòu)社會經(jīng)濟制度所需的全部信息，因而社會經(jīng)濟制度是設(shè)計的產(chǎn)物；演進(jìn)理性主義則明確指出理性的限度，認(rèn)為社會經(jīng)濟制度和行為者之間存在互動，即秩序形成過程是非確定性或自發(fā)的，是行為者的理性所不及的。也就是說，建構(gòu)理性主義強調(diào)人在制度設(shè)計，尤其是正式規(guī)則設(shè)計上的能動作用；而演進(jìn)理性主義則著重指出了在制度形成過程中歷史和文化環(huán)境的重要性，一定歷史時期的社會制度體系正是環(huán)境和生活于其中的人相互作用的結(jié)果。

3．如何從制度變遷的角度衡量政治發(fā)展

在很大程度上可以說，政治發(fā)展的過程就是一個國家政治制度變遷的過程，政治發(fā)展與制度變遷存在十分密切的聯(lián)系。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，一個發(fā)展的政治體系，其政治制度化與政治參與的程度必高，且能達(dá)致平衡狀態(tài)；反之，未發(fā)展的政治體系，其政治制度化與政治參與的程度必低，結(jié)果必會導(dǎo)致政治衰退?！爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。任何政治體系的制度化程度都可根據(jù)它的那些組織和程序所具備的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性來衡量?！彼J(rèn)為，不少發(fā)展中國家出現(xiàn)政治暴亂和政治動蕩的原因是“社會急劇變革、新的社會集團(tuán)被迅速動員起來卷入政治，而同時政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的?！边@樣，對于許多發(fā)展中國家而言，政治發(fā)展的首要目標(biāo)就是要推進(jìn)政治體系的制度化進(jìn)程，從而增進(jìn)政治體系的合法性、權(quán)威性和自主性。筆者認(rèn)為，對于發(fā)展中國家而言，從制度變遷的角度衡量政治發(fā)展的指標(biāo)主要有以下四個。

第一，政治制度結(jié)構(gòu)的分化程度。在現(xiàn)代化理論看來，傳統(tǒng)社會與現(xiàn)代社會的系統(tǒng)形態(tài)區(qū)別在于結(jié)構(gòu)分化和功能專門化的程度。傳統(tǒng)社會內(nèi)部分化程度較低，不存在太多的從事政治活動的個體角色或組織角色，并且這些角色的作用也沒有出現(xiàn)明顯的分化。相反，現(xiàn)代社會內(nèi)部分化極大，存在眾多個體角色和組織角色，并且每一角色往往行使一種功能或者多種功能。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：“政治現(xiàn)代化包括劃分新的政治職能并創(chuàng)新專業(yè)化的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行這些職能。具有特殊功能的領(lǐng)域——法律、軍事、行政、科學(xué)——從政治領(lǐng)域分離出來，設(shè)立有自主權(quán)的、專業(yè)化的但卻是政治的下屬機構(gòu)來執(zhí)行這些領(lǐng)域里的任務(wù)。各級行政機構(gòu)變得更加細(xì)致、更加復(fù)雜并具有更加嚴(yán)明的紀(jì)律。”

第二，政治制度框架的穩(wěn)定程度。對于發(fā)展中國家來說，社會轉(zhuǎn)型的加劇、現(xiàn)代化的壓力和民眾政治參與的壓力都十分巨大，要維持政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定，政治制度基本框架的穩(wěn)定是十分重要的。塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為：對于一些發(fā)展中國家而言，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當(dāng)然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。必須先存在權(quán)威，然后才談得上限制權(quán)威?！闭沃贫瓤蚣艿姆€(wěn)定大致包括國家基本政治制度的穩(wěn)定、政治共同體的穩(wěn)定、執(zhí)政主體的穩(wěn)定等幾個方面。

第三，政治制度體系的平衡程度。政治制度體系的平衡是維系政治制度穩(wěn)定的重要因素，政治制度體系的平衡包括國家的立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間適度分立并互相制衡；國家與社會之間的權(quán)力保持一定的平衡，國家權(quán)力應(yīng)有明確的邊界；政黨與其他政治行為主體之間保持平衡與制約的關(guān)系。

第四，政治制度系統(tǒng)的能力高低。對于發(fā)展中國家而言，政治制度系統(tǒng)的各種政治行為主體應(yīng)有較強的能力，政治制度系統(tǒng)的制度化應(yīng)使處于統(tǒng)治地位和治理地位的政治行為主體有較強的能力，以便國家應(yīng)對各種挑戰(zhàn)，維持政治制度系統(tǒng)的生命力和政治制度的連續(xù)性。這種能力包括：政治制度的組織與程序有較強的適應(yīng)能力，能夠應(yīng)對各種突發(fā)事件和公共危機；政治制度系統(tǒng)有較強的彈性，能夠在復(fù)雜的條件下生存與發(fā)展；國家作為政治制度系統(tǒng)的重要組成部分，對社會財富有一定的吸納能力和分配能力；政黨和行政機構(gòu)有比較強的組織能力和動員能力：民族國家對社會成員有較強的凝聚能力，能應(yīng)對外部挑戰(zhàn)。

二、當(dāng)代中國60年政治發(fā)展中的制度變遷：歷程與成就

當(dāng)代中國60年政治發(fā)展的歷程以1978年底召開的中共十一屆三中全會為分水嶺，正好可以分為前后兩個階段。比較前后兩個階段中國政治發(fā)展中制度變遷的走勢，可以發(fā)現(xiàn)，前后30年的這兩個階段中，制度變遷的走勢是完全不同的。第一階段，從1949年9月中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開到1978年底中共十一屆三中全會，制度變遷的走勢是：建立一破壞；第二階段，從

1979年初到2009年，制度變遷的走勢是：重建一完善。

第一階段：從制度建立到制度遭受破壞。在這一階段，從1949年9月到1956年底，各種制度逐步建立起來；1957年5月后，不少制度開始遭受嚴(yán)重破壞。

1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議為新中國基本政治制度的建立做了準(zhǔn)備。這次會議宣告了中國人民政治協(xié)商會議正式成立，一致通過了《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等重要文件，明確了新中國的國體、政體，確立了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的政治體制的基礎(chǔ)，會議選舉了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會的委員，毛澤東在會議上宣布，在普選的全國人民代表大會召開之前，中國人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會的職權(quán)。

新中國成立后，按照《共同綱領(lǐng)》以及《中央人民政府組織法》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》等規(guī)定，從多方面初步確定了新中國的政治制度，同時，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位在各個領(lǐng)域建立起來，中國共產(chǎn)黨通過法律、規(guī)定、指示、命令等形式，確立了黨的歸口管理體制、對政府的領(lǐng)導(dǎo)、對其他政黨的領(lǐng)導(dǎo)、對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)等等。隨著經(jīng)濟恢復(fù)和社會建設(shè)的大規(guī)模展開，民主政治建設(shè)成為迫切需要解決的問題。1954年9月，第一屆全國人民代表大會在北京召開，會議制定了新中國第一部憲法，憲法規(guī)定了國家性質(zhì)、中共領(lǐng)導(dǎo)地位、國家指導(dǎo)思想、社會主義道路、民主集中制等原則，正式確立了人民代表大會制度、行政制度、司法制度、軍事制度、民族區(qū)域自治制度、選舉制度、政治協(xié)商制度等中國政治制度的基本框架。總的來說，在此后兩年多時間里，這些制度發(fā)揮了顯著的作用。全國人大及其常委會先后制定了10多個法律和法令，批準(zhǔn)了國務(wù)院制定的一批行政性法規(guī)，中國政治制度在一些具體的層面得到了進(jìn)一步完善與發(fā)展。

1957年5月以后，中國制度變革陷入曲折時期，不少制度遭受嚴(yán)重破壞。從反右派斗爭擴大化開始，在“捍衛(wèi)黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“捍衛(wèi)社會主義制度”的口號下，黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)被理解為黨政不分、以黨代政；人民代表大會的地位與作用被忽視，政府、司法機關(guān)不再對人民代表大會負(fù)責(zé)，立法工作基本停頓；行政體制與司法體制在一定程度被扭曲、被削弱，民主與法制建設(shè)開始遭到挫折。1966年“文革”開始后，在“踢開黨委鬧革命”的口號下，各級黨組織紛紛癱瘓，由造反派、遺留黨政干部和軍隊各出代表組成的“革命委員會”取代了憲法規(guī)定的行政機關(guān)，地方政府的職能部門被“革命委員會”的各種工作小組所取代，地方各級人大和各級司法機關(guān)遭到嚴(yán)重沖擊。黨的高層集體領(lǐng)導(dǎo)體制受到強烈沖擊，“文化大革命”領(lǐng)導(dǎo)小組雖然名曰在政治局黨委會的領(lǐng)導(dǎo)下工作，實際上是最高決策機關(guān)，凌駕于政治局和政治局黨委會之上，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)會議制度受到嚴(yán)重破壞。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度與政治協(xié)商制度有名無實，各民主黨派機關(guān)、各級政協(xié)機關(guān)被迫停止工作，等等。按照胡鞍鋼的說法：文化大革命是“黨和國家政治摧毀、政治分裂的時代”?！八^黨和國家政治摧毀是指黨和國家權(quán)力機構(gòu)非制度化的失靈、失效，‘名存實亡，或者非制度化的撤銷和替代?！边@樣，文化大革命使中國政治制度出現(xiàn)了全面衰退的局面。

第二階段：各種基本政治制度得到恢復(fù)重建，并在改革過程中不斷發(fā)展和完善。

1978年12月，中共十一屆三中全會的召開為中國政治制度的全面恢復(fù)與政治體制改革奠定了思想基礎(chǔ)和組織基礎(chǔ)，此后，中國政治制度進(jìn)入了逐步重建與不斷完善的階段。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位得到加強，黨的執(zhí)政能力提高，執(zhí)政方式發(fā)生了變化。人民代表大會制度不斷完善，國家選舉制度向民主化方向邁出了重要步伐，作為最高國家權(quán)力機關(guān)常設(shè)機關(guān)的全國人大常委會的職權(quán)得到擴大，人大工作制度得以建立和健全，并逐步走向程序化、規(guī)范化、制度化。尤其是“樹立現(xiàn)代法治新觀念，為黨的執(zhí)政方式法治化提供思想保證。”中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度得到了全面恢復(fù)和發(fā)展，新時期多黨合作和政治協(xié)商制度的性質(zhì)和地位得以明確，政協(xié)自身組織建設(shè)得到加強，人民政協(xié)的各種會議制度，包括全體委員會會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、秘書長會議和各種專門委員會的會議，已經(jīng)走向制度化、經(jīng)?；?，民主黨派參政議政的渠道得到拓展，一大批黨外干部被提拔使用，直接參與行政管理。民族區(qū)域自治制度更加完善，自治地方的數(shù)量和布局與中國的民族分布和構(gòu)成基本上相適應(yīng)，保障了少數(shù)民族在政治上的平等地位和平等權(quán)利，滿足了各少數(shù)民族積極參與國家政治生活的愿望。當(dāng)前，中國的社區(qū)政治有了一定程度的發(fā)展，目前中國城市社區(qū)建設(shè)正轉(zhuǎn)向以社區(qū)自治為龍頭，以社區(qū)組織建設(shè)為重點，以社區(qū)組織建設(shè)帶動社區(qū)事業(yè)建設(shè)的全方位社區(qū)建設(shè)的新階段；村民自治作為國家法律確認(rèn)的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為具有中國特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式。

綜上所述，盡管當(dāng)代中國政治發(fā)展中的制度變遷歷經(jīng)曲折，但是，也應(yīng)當(dāng)看到，前30年政治制度建設(shè)奠定了中國政治制度的基礎(chǔ)，盡管后來不少基本的政治制度遭受破壞，但是，這些政治制度的根基尚存；后30年中，原來遭受破壞的基本政治制度得到恢復(fù)和重建，并在實踐中不斷進(jìn)一步發(fā)展和完善，特別重要的是，后30年中，制度變遷逐步走上了良性軌道，在這種狀態(tài)下，中國政治發(fā)展取得了巨大的成就。從制度變遷的角度來衡量，這些成就主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，從政治制度結(jié)構(gòu)的分化程度看，當(dāng)前中國國家權(quán)力機關(guān)與政治組織之間的角色分工更加明確。在政治發(fā)展的制度化過程中，政治制度結(jié)構(gòu)的分化是必然趨勢，各種政治機構(gòu)與政治組織逐漸分化，政治機構(gòu)與政治組織內(nèi)部各部門也逐步分化，分別承擔(dān)各自比較確定的任務(wù)，彼此間既分工合作，又互相制約。當(dāng)前，中國選舉制度、法制體系、公務(wù)員制度、軍事與警察制度、中央與地方的關(guān)系制度、金融制度、稅收制度等，都得到建立，并在不斷發(fā)展完善之中。

第二，從政治制度框架的穩(wěn)定程度看，當(dāng)前中國政治制度框架的穩(wěn)定程度是比較高的。盡管不少發(fā)展中國家在政治發(fā)展中政治穩(wěn)定遭受嚴(yán)重沖擊，甚至出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治動蕩和政治衰敗現(xiàn)象，有些社會主義國家在制度轉(zhuǎn)型的過程中，還出現(xiàn)了社會制度劇變的情況。但是，中國在近三十年快速現(xiàn)代化的過程中，政治制度框架保持了高度穩(wěn)定，并且制度化程度得到提高。當(dāng)前，中國政治體系能夠比較充分地化解外部挑戰(zhàn)和內(nèi)部矛盾，政治制度的彈性較強i政治領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)技術(shù)比較成熟，善于從多種渠道獲取信息和資源，從而增強了政治系統(tǒng)的適應(yīng)能力，可以較為從容地維持自身的持續(xù)發(fā)展。

第三，從政治制度體系的平衡程度看，隨著中國從傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，國家逐步擺脫全能主義的模式，通過現(xiàn)代國家制度的建設(shè)，權(quán)力越來越受到監(jiān)督和制約，黨與政府關(guān)系、黨與政協(xié)關(guān)系、國家與社會的關(guān)系、中央與地方的關(guān)系發(fā)生了

深刻的變化，各種政治行為主體之間的平衡程度增強。特別是國家和政黨的權(quán)力在不斷規(guī)范化，民間組織在近30年中有很大發(fā)展，公共空間獲得一定程度的發(fā)展，社會自主性開始提升，從而使國家與社會的關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化。

第四，從政治制度系統(tǒng)的能力高低看，當(dāng)前中國政治制度系統(tǒng)獲得內(nèi)部和外部支持，將自己的意志、目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的能力比較強，國家的財政汲取能力、宏觀調(diào)控能力都比較高，同時，在突發(fā)事件和公共危機發(fā)生時的政治動員能力也非常強。2008年，中國成功應(yīng)對多起突發(fā)事件，并成功舉辦奧運會，沒有強有力的、制度化強的政治制度系統(tǒng)的支持，顯然是難以想像的。

三、當(dāng)代中國60年政治發(fā)展中的制度變遷：經(jīng)驗與啟示

1．關(guān)于制度變遷的路徑選擇

當(dāng)代中國前后30年對制度變遷的路徑選擇有很大的變化，后果也有很大的差異。前30年，中國政治制度變遷主要通過政治運動來進(jìn)行，政治運動一浪接著一浪，對中國社會發(fā)展影響很大，并且一些政治運動造成了很大的損失。后30年，在中國基本政治制度獲得恢復(fù)和重建后，這些基本政治制度保持了相對穩(wěn)定，并且主要著眼于對這些政治制度的發(fā)展和完善，制度創(chuàng)新則以推廣和運用群眾在實踐中創(chuàng)造出來的新經(jīng)驗為主?？梢哉f，前30年制度變遷以建構(gòu)為特征，不僅僅在政治制度的建立過程中是如此，而且在后來制度遭受破壞的過程中也是以建構(gòu)烏托邦的理想制度為特征的，政治家的作用和影響非常巨大，并且沒有對社會風(fēng)險進(jìn)行有效控制；后30年制度變遷中不可否認(rèn)存在建構(gòu)的色彩，政治家的作用和影響也是非常大的，但是，另一種制度變遷的路徑也存在，就是自發(fā)生成和演進(jìn)的制度變遷路徑也比較明顯，對社會風(fēng)險的控制也十分有效，例如，中國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的出現(xiàn)和推行，從而形成中國農(nóng)村的一種重要制度形式，就是基層農(nóng)民頂著各級政府壓力而自發(fā)生成的，而不是中國政治家刻意建構(gòu)的結(jié)果。概括地說，前30年，建構(gòu)理性主義的制度變遷路徑非常明顯，政治秩序的穩(wěn)定度低；后30年，建構(gòu)理性主義的制度變遷路徑存在，但是開始退居次要地位，演進(jìn)理性主義的制度變遷路徑開始主導(dǎo)中國制度變遷的進(jìn)程，政治秩序的穩(wěn)定度高。

這樣，中國60年制度變遷的歷程使中國人民基本認(rèn)同漸進(jìn)改革的思路，并且不愿承擔(dān)巨大政治制度變遷帶來的社會風(fēng)險。一方面，前30年一場接一場的政治運動大多給中國帶來了很大的災(zāi)難，這一教訓(xùn)是十分深刻的；另一方面，后30年漸進(jìn)改革取得的成就，給中國人民帶來了實實在在的好處。這樣，中國人愿意求小變，而不愿意求大變。中國改革開放以來，確定了一種自上而下、層層傳遞、上下一致、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的改革思路，制度變革是逐步前進(jìn)，分階段過渡，借助于各種雙軌制路徑，最終建立起新的社會運行體制。綜上所述，改革開放以來，中國制度變遷的基本經(jīng)驗是：吸取群眾的經(jīng)驗和智慧，通過試點試錯積累經(jīng)驗，然后，循序漸進(jìn)地、分階段地、由局部到整體逐步展開，并采取先易后難、先外圍后中心、先微觀后宏觀的步驟，從而不斷取得進(jìn)展。

2．關(guān)于制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點

許多歷史制度主義者把歷史事件的流脈分成被某些“關(guān)鍵節(jié)點”(critical junctum)接連地不時打斷的不同時期，例如，當(dāng)實質(zhì)性的制度變遷發(fā)生時，就會由此產(chǎn)生一個“枝節(jié)點”(branching point)，在這一“枝節(jié)點”上，歷史發(fā)展走上一條新的道路。t3]J所謂關(guān)鍵節(jié)點，是指歷史發(fā)展中的某一重要轉(zhuǎn)折點，在這一節(jié)點上，政治沖突中的主導(dǎo)一方或制度設(shè)計者們的某一重要決策直接決定了下一階段政治發(fā)展的方向和道路?！瓪v史制度主義認(rèn)為，各國的歷史發(fā)展的道路之所以會呈現(xiàn)出多樣的色彩，其重要原因就在于在其制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點時期內(nèi)各種政治變量呈現(xiàn)出了不同的組合，導(dǎo)致各國在關(guān)鍵節(jié)點時期形成了差異性的制度結(jié)構(gòu)，這些制度結(jié)構(gòu)在路徑依賴機制的作用下，促使各國走上了不同的發(fā)展道路。

當(dāng)代中國60年政治制度變遷中的“關(guān)鍵節(jié)點”主要有：1949年10月中華人民共和目的成立、1957年5月開始的反右斗爭擴大化和1978年12月黨的十一屆三中全會。1949年10月新中國成立后，一種新的政治制度開始在中國建立起來，并使中國政治發(fā)展邁出了新的步伐。1957年5月反右斗爭擴大化之后，“左”傾錯誤路線逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，最終導(dǎo)致了“文化大革命”的悲劇。1978年12月黨的十一屆三中全會又選擇了正確的制度變革路線，中國政治發(fā)展進(jìn)入一個新的階段。由此，當(dāng)代中國60年政治制度變遷的軌跡形成“N”字形的波折曲線。

其中，至關(guān)重要的“關(guān)鍵節(jié)點”就是黨的十一屆三中全會做出了正確的抉擇。“文化大革命”結(jié)束后，中國政治、思想、組織和經(jīng)濟上的混亂還極其嚴(yán)重，廣大干部群眾強烈要求糾正“文化大革命”的錯誤理論、方針和政策，徹底扭轉(zhuǎn)“文化大革命”造成的嚴(yán)重局面。正是在這樣的歷史關(guān)頭，黨的十一屆三中全會從根本上沖破了長期“左”傾錯誤的嚴(yán)重束縛，高度評價了關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論，重新確立解放思想、實事求是的思想路線，作出了把黨和國家的工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來和實行改革開放的戰(zhàn)略決策。此后，中國的改革根據(jù)本國的基本國情，創(chuàng)造性地進(jìn)行制度選擇與制度安排，取得了巨大的成就。特別重要的是，這次關(guān)鍵節(jié)點的制度選擇，使中國開始擺脫蘇聯(lián)社會主義模式的困擾，開始了一場全新的中國政治體制改革，并使中國政治體制獲得了新的生命力?？梢哉f，在制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點上，正確的制度選擇至關(guān)重要。在新中國的第三個30年來臨之時，中國是否正處于制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點上，如果是，應(yīng)當(dāng)如何作出明智和正確的制度選擇值得認(rèn)真研究。

3．關(guān)于制度變遷的路徑依賴

道格拉斯·C.諾思認(rèn)為：“技術(shù)變遷與制度變遷是社會與經(jīng)濟演化的關(guān)鍵，這二者都呈現(xiàn)出路徑依賴的特征?！睘槭裁丛谥贫茸冞w的過程中會出現(xiàn)路徑依賴的現(xiàn)象呢?這是因為，初始的制度安排或選擇有可能將隨后的制度變遷長期鎖定在非均衡的封閉路徑之中，一種制度一旦形成，由于存在報酬遞增和自我強化機制，制度變遷只能選擇這種路徑。路徑依賴有兩種方向：一種情況是某種初始制度選定以后，其報酬遞增促進(jìn)經(jīng)濟的發(fā)展，其他相關(guān)制度安排向同樣方向配合，導(dǎo)致有利于經(jīng)濟增長的進(jìn)一步的制度變遷，這是一種良性的路徑依賴；另一種情況是某種制度演變的軌跡形成以后，初始制度的報酬遞增消退，開始阻礙生產(chǎn)活動，那些與這種制度共榮的行為者為了自己的既得利益而盡力維護(hù)它，導(dǎo)致這種制度難以被其他更優(yōu)的制度替代，從而進(jìn)入一種制度的“鎖定”狀態(tài)，這就是惡性的路徑依賴。

在中國60年制度變遷中，具有決定性意義的是中國在文化大革命結(jié)束后，完成了一場“革命”性的制度變遷，突破了原有的一些無效率制度，沒有被鎖定在這種制度之下。對于當(dāng)前中國而言，鎖定在下列明顯存在且無效率的制度狀態(tài)下可能是非常危險的，這些制度因素主要包括：中國傳統(tǒng)的臣民政治文化與“家長制”制度形式、蘇聯(lián)模式社會主義體制在中國的遺跡、中國改革開放過程中形成的有利于既得利益集團(tuán)的制度形式。道格拉斯·C.諾思認(rèn)為：“由于正式與非正式約束之間有著復(fù)雜的相互關(guān)系，因而處于制度環(huán)境中的選擇是復(fù)雜的。這樣，鎖入與路徑依賴在制度上要比在技術(shù)上表現(xiàn)得更為復(fù)雜。政治與經(jīng)濟之間的互動，眾多影響制度變遷方面有不同談判力量的行為人，以及導(dǎo)致許多非正式約束得以駐存的文化傳統(tǒng)，都加劇了這種復(fù)雜性?！壁w曉男、劉霄認(rèn)為，要打破制度“鎖定”狀態(tài)，其條件取決于形成自我強化機制的各種因素的變化。學(xué)習(xí)效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)外部性的自增強效應(yīng)是很難逆轉(zhuǎn)的。轉(zhuǎn)換成本產(chǎn)生的自增強效應(yīng)相對容易逆轉(zhuǎn)，決定轉(zhuǎn)換成本的自增強效應(yīng)程度的因素——正式的法律約束、非正式的文化約束和既得利益約束，也都是可以逆轉(zhuǎn)的。過于強化某種低績效的政治制度，不僅可能導(dǎo)致政治制度的衰敗，也可能引致政治動蕩，危及社會穩(wěn)定和社會安全。當(dāng)前中國在制度演化過程中，應(yīng)從加強憲政建設(shè)和法治建設(shè)、塑造現(xiàn)代公民文化、促進(jìn)公平正義的利益分配機制、形成保護(hù)公民合法權(quán)利的有效機制、增強弱勢群體的談判能力等方面人手，加強制度創(chuàng)新，避免被鎖定在無效率的制度狀態(tài)中。

(責(zé)任編輯：石本惠)