劉義強(qiáng)

內(nèi)容提要 民主創(chuàng)新是我國基層民主發(fā)展的一種重要機(jī)制。當(dāng)前,基層民主實(shí)踐中大量涌現(xiàn)的民主創(chuàng)新案例體現(xiàn)了基層民主發(fā)展的活力,也提出了深入闡釋民主創(chuàng)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景、發(fā)展動(dòng)力和具體行動(dòng)策略的理論要求。作者研究認(rèn)為,中國的基層民主創(chuàng)新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機(jī)制和背景下推進(jìn)的,創(chuàng)新的動(dòng)力是治理危機(jī)、資源吸納與公民維權(quán)等因素,其具體行動(dòng)策略則是一種從實(shí)踐可能性出發(fā)的民主行動(dòng)哲學(xué)。

關(guān)鍵詞 民主創(chuàng)新 基層民主 民主機(jī)制

〔中圖分類號(hào)〕D0461 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2009)04-0171-08お

改革開放以來,我國基層民主政治建設(shè)取得了顯著的成效,以農(nóng)村村民自治、城市社區(qū)自治、企事業(yè)單位民主管理、基層公共管理中的民眾參與以及基層縣鄉(xiāng)人大代表選舉制度等為主要形式的基層民主建設(shè)不斷在實(shí)踐創(chuàng)新中推進(jìn),并產(chǎn)生重大影響。黨的十七大報(bào)告將基層群眾自治制度列為我國社會(huì)主義政治制度的四項(xiàng)制度之一,充分體現(xiàn)了其在我國政治發(fā)展中的重要地位。民主創(chuàng)新既是構(gòu)建民主制度的基本方法,也是在既有的政治體制中激活其已經(jīng)設(shè)定的潛在民主因子,推進(jìn)基層民主深入發(fā)展的重要機(jī)制。本文在總結(jié)歸納我國基層民主實(shí)踐創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,試圖進(jìn)一步闡釋基層民主發(fā)展的基本機(jī)制,回答如何在基層社會(huì)的制度變革中,主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)需求及其變化,采用民主機(jī)制作為制度變革的核心構(gòu)件,進(jìn)行民主創(chuàng)新。

一、民主創(chuàng)新的背景:形式多樣的創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)背后

20世紀(jì)90年代中后期以來,黨和政府為基層民主的發(fā)展提供了越來越寬松的政治氛圍,科學(xué)發(fā)展和民主發(fā)展的意識(shí)日漸深入社會(huì)。不少基層民主地方行動(dòng)者結(jié)合實(shí)踐和利用宏觀政策的機(jī)遇空間,在不同的條件和動(dòng)機(jī)的引導(dǎo)下,著手從基層的政治、行政和公共服務(wù)等領(lǐng)域開展了形式多樣的民主創(chuàng)新實(shí)驗(yàn),其主要包括:

1.農(nóng)村村民自治的民主創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代初,吉林省梨樹縣探索的村民委員會(huì)“海選”模式,極大地推動(dòng)了村級(jí)民主的發(fā)展,讓村民自治舉世關(guān)注。其后,為了解決競爭性選舉中出現(xiàn)的競選規(guī)則缺失以及賄選現(xiàn)象日漸多發(fā)的問題,不少地方進(jìn)行了選擇規(guī)則和賄選防范的創(chuàng)新。隨后,由于兩委關(guān)系實(shí)踐中的困境催生了“兩票制”和書記主任“一肩挑”的創(chuàng)新嘗試。當(dāng)前,不少地方創(chuàng)造了村務(wù)大事公決制度、“民主懇談”制度等民主決策制度創(chuàng)新實(shí)踐;實(shí)行了村民票決村干部工資、村務(wù)事務(wù)契約化管理等民主管理新辦法;

進(jìn)行了陽光村務(wù)、村務(wù)問題公開等村務(wù)公開新形式;實(shí)施了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度等民主監(jiān)督新機(jī)制,充分體現(xiàn)了村級(jí)民主創(chuàng)新的源頭活水。

2.城市居民自治的民主創(chuàng)新。1990年代末期以來,城市基層民主迅速發(fā)展。社區(qū)居委會(huì)為中心的居民自治是國家主導(dǎo)下的民主建設(shè),其創(chuàng)新形式主要有:武漢“江漢模式”,即社區(qū)自治機(jī)制與基層行政管理機(jī)制聯(lián)動(dòng)模式,形成民主自治與行政管理之間的相互強(qiáng)化機(jī)制,采取了“民評(píng)官”等形式;南京、青島的社會(huì)組織建設(shè)創(chuàng)新,建立社區(qū)多元組織的民主參與機(jī)制。另外,近些年由于新型住宅區(qū)的大量出現(xiàn),以業(yè)主委員會(huì)建設(shè)為載體的業(yè)主自治活動(dòng)由民間自發(fā)而走上社區(qū)民主的前臺(tái)。業(yè)主自治模式的創(chuàng)新成為城市社區(qū)自治中非常值得關(guān)注的領(lǐng)域。

3.基層人大制度的民主創(chuàng)新。基層人大制度是基層民主與更高層次民主的銜接口。近年來,浙江溫嶺結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算問題,在政府預(yù)算安排上擴(kuò)大群眾參與,或者讓公民旁聽人大會(huì)議,或者在人大會(huì)前舉行民主懇談、對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)審,形成了“民主懇談”模式。江蘇、黑龍江等地,在一些與群眾生活關(guān)系密切的預(yù)算支出項(xiàng)目上,先交由人大討論,被稱之為“參與式財(cái)政預(yù)算”。此外,部分人大代表借助網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等加強(qiáng)議案征集能力,提高人大代表與選民之間的直接聯(lián)系。北京、深圳、湖北等地在人大代表選舉中出現(xiàn)了自薦候選人,積極參與所在選區(qū)的代表競選。

4.縣鄉(xiāng)黨委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的民主創(chuàng)新。四川省積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選的工作力度,并向全省推廣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉正在迅速擴(kuò)大。另外,浙江臺(tái)州、四川雅安和湖北羅田進(jìn)行了黨代會(huì)常任制改革,取消了黨委常委會(huì),實(shí)行委員會(huì)制,減少領(lǐng)導(dǎo)層級(jí)和環(huán)節(jié)。最后,在黨委會(huì)的決策制度方面,不少地方實(shí)行了重要干部任免的票決制改革。

5.基層公共管理的民主創(chuàng)新。當(dāng)前,在基層公共管理中的民主創(chuàng)新主要形式包括:通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等載體,加強(qiáng)政府相關(guān)部門和民眾的直接對(duì)話,如湖北省和武漢市實(shí)行的部門和群眾定期對(duì)話機(jī)制;在涉及群眾切身利益的重要行政事務(wù)決策上召開社區(qū)聽證會(huì),聽取群眾意見;舉辦各種類型的群眾評(píng)議部門和政府工作人員的“民評(píng)官”活動(dòng),增強(qiáng)公民對(duì)政府權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督。還有一些地方規(guī)范基層政府權(quán)力運(yùn)作機(jī)制和程序,加強(qiáng)公民對(duì)權(quán)力行使的過程監(jiān)督,建設(shè)“權(quán)力陽光運(yùn)行”機(jī)制。

總體來說,基層民主創(chuàng)新已經(jīng)成為我國推動(dòng)政治、行政和社會(huì)管理體制改革的重要機(jī)制,并在基層社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域以各種形式涌現(xiàn)。因此,如何在深入分析紛繁復(fù)雜的民主創(chuàng)新機(jī)制的基礎(chǔ)上,歸納概括民主創(chuàng)新的基本機(jī)制,是本文試圖解答的主要論題。

我國基層民主的創(chuàng)新是由分布在不同領(lǐng)域中的一系列相互關(guān)聯(lián)或不相關(guān)聯(lián)的民主案例和事件組成的。正是這些或有意圖設(shè)計(jì),或無意中構(gòu)造的民主創(chuàng)新事件,使得基層民主逐漸由不為人所看重的位置發(fā)展為日益重要的政治體制改革路徑之一。民主創(chuàng)新事件是促成現(xiàn)實(shí)政治脫離困難重重的現(xiàn)有道路,尋找新路向的穩(wěn)健選擇。對(duì)我國基層民主的創(chuàng)新的理解,需要根據(jù)創(chuàng)新的不同領(lǐng)域、方式而考慮并不相同的背景。一般而言,學(xué)者在研究民主出現(xiàn)的有利條件時(shí),會(huì)一般性的談到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、公民社會(huì)以及國家的合法性追求等多種原因(注:陳炳輝:《當(dāng)代中國民主的條件分析》,《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2006年第5期。),以此作為判斷一個(gè)國家或地區(qū)民主發(fā)展、創(chuàng)新的前提條件,或者說是背景性條件。

李普賽特將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為民主化的重要促進(jìn)因素,認(rèn)為“把政治系統(tǒng)”與社會(huì)其他方面聯(lián)系起來的最普遍的概括或許是民主關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。一個(gè)國家越富裕,它準(zhǔn)許民主的可能性就越多。”(注:〔美〕西摩?馬丁?李普賽特:《政治人:政治的社會(huì)基礎(chǔ)》,張紹宗譯,上海人民出版社,1997年,第27頁。)這一理論的擴(kuò)展性解釋是:在富裕社會(huì),由于生活水平處于貧困線的公民相對(duì)較少,才能出現(xiàn)這樣一種局面:大批民眾理智地參與政治,培養(yǎng)必要的自我約束,以避免盲從不負(fù)責(zé)任煽動(dòng)的呼吁;國家富裕,強(qiáng)大的中產(chǎn)階級(jí)可以通過支持溫和的、民主的政黨以及遏制極端主義團(tuán)體,緩和沖突;國家越富,它對(duì)民主規(guī)范的接受能力也越強(qiáng),因?yàn)樽銐虻呢?cái)富使得財(cái)富的重新分配不會(huì)造成很大的差異;富裕社會(huì)的大量的民間組織,可以阻止國家或任何單一民間權(quán)力中心壟斷全部政治資源,可以成為向大部分公民進(jìn)行宣傳的工具,可以訓(xùn)練人們的政治技巧,從而有助于提高他們關(guān)心和參與政治的水平。(注:胡榮:《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競爭性的村委會(huì)選舉》,《社會(huì)》2005年第3期。)當(dāng)然,這種經(jīng)濟(jì)決定論的視角受到不少挑戰(zhàn)和批評(píng)。相關(guān)學(xué)者將這一論斷用在中國農(nóng)村基層民主發(fā)展方面,卻發(fā)現(xiàn)難以確定經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層民主發(fā)展之間的因果關(guān)系,或者至少說這兩者之間的關(guān)系并不是只有一種:競爭充分、發(fā)展規(guī)范的村民自治既可能出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),也可能出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū);既可能出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的落后村莊,也可能出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊。(注:〔美〕史天健:《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與村民選舉》,Journal of Contemporary China 8(22):425-442; 胡榮:《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與競爭性的村委會(huì)選舉》,《社會(huì)》2005年第3期;歐博文等:《在黨國中納入民主:中國的村民選舉》,載“世界與中國研究所”網(wǎng)站;沈延生:《關(guān)于村民自治及村民自治研究的述評(píng)》,《當(dāng)代中國研究》2003年第2期。)

另外,各種民主創(chuàng)新案例又多發(fā)生在非核心甚至邊遠(yuǎn)的山區(qū)、社會(huì)較低層級(jí)等,這使得一些學(xué)者堅(jiān)持的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)多元化和中產(chǎn)階層出現(xiàn),進(jìn)而推進(jìn)民主實(shí)現(xiàn)的論斷也面臨挑戰(zhàn)。反之,我們也能看到的確是在市場經(jīng)濟(jì)體制較為發(fā)達(dá)和完善的地區(qū),公民自發(fā)的業(yè)主自治民主活動(dòng)和自主競選基層人大代表的活動(dòng)也最先涌現(xiàn)。(注:鄒樹彬、唐娟、黃衛(wèi)平:《2003年人大代表競選的群體效應(yīng):北京與深圳的比較》,《人大研究》2004年第4期。)其實(shí),分析我國基層民主創(chuàng)新的背景,需要有多元的思維,不能單一尋找任何一種因素可以解釋多個(gè)領(lǐng)域的民主變革之背景。

首先,中國的基層民主創(chuàng)新是由兩股力量相互激蕩、互為補(bǔ)充而不斷發(fā)展的。其一是不斷推進(jìn)民主創(chuàng)新的體制內(nèi)力量,包括從中央領(lǐng)導(dǎo)層、相關(guān)部委到基層的黨政領(lǐng)導(dǎo)。體制內(nèi)民主創(chuàng)新如推動(dòng)村民自治的發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革以及社區(qū)居民自治的創(chuàng)新等,都是在政治力量推動(dòng)下進(jìn)行的。這種類型的民主創(chuàng)新,其直接背景則是領(lǐng)導(dǎo)該民主創(chuàng)新的當(dāng)?shù)鼗蛘呱蠈宇I(lǐng)導(dǎo)力量是否足夠強(qiáng)有力,以及是否擁有了新的民主設(shè)想并取得領(lǐng)導(dǎo)層的基本一致意見。因此,這使得民主成效和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場體制以及社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系都不是十分緊密。也就是說,這是政治主導(dǎo)下的民主創(chuàng)新,從政府主動(dòng)性、政治能力及操作技術(shù)上來看待要比尋找背后的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素更為直觀。(注:徐勇:《民主化進(jìn)程中的政府主動(dòng)性——對(duì)四川達(dá)川市村民自治示范活動(dòng)的調(diào)查與思考》,《戰(zhàn)略與管理》1997年第3期;鄭永年、吳國光:《論中央與地方關(guān)系:中國制度轉(zhuǎn)型的一個(gè)軸心問題》,《當(dāng)代中國研究》1994年第6期;郎友興:《政治精英與中國的村民自治:經(jīng)驗(yàn)與意義》,《浙江社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。)其二則是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而出現(xiàn)的公民權(quán)利推動(dòng)力量。正是在公民權(quán)發(fā)展的基礎(chǔ)上,以住宅區(qū)業(yè)主為主體的業(yè)主自治民主創(chuàng)新在深圳、北京、上海等中國現(xiàn)代化程度最高的城市社會(huì)出現(xiàn)。(注:鄒樹彬:《城市業(yè)主維權(quán)運(yùn)動(dòng):特點(diǎn)及其影響》,《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2005年第5期;孟偉:《日常生活的政治邏輯——以1998年-2005年間城市業(yè)主維權(quán)行動(dòng)為例》,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士學(xué)位論文,2006年。)

其次,中國基層民主創(chuàng)新是在中央和地方分權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。(注:鄭永年、吳國光:《論中央與地方關(guān)系:中國制度轉(zhuǎn)型的一個(gè)軸心問題》,《當(dāng)代中國研究》1994年第6期。)因此,民主創(chuàng)新往往既可能是中央政策和法律推動(dòng)的結(jié)果,也可能是地方政府為了應(yīng)對(duì)自己面臨的問題而“偷偷”采取的行動(dòng)。這是理解我國的基層民主創(chuàng)新時(shí)而表現(xiàn)為地方的冒險(xiǎn)突破,時(shí)而表現(xiàn)為中央自上而下推動(dòng)的、從試點(diǎn)到推廣的民主普及特點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性因素。

最后,理解中國基層民主創(chuàng)新的背景還必須注意到不同領(lǐng)域的民主推進(jìn)之間的相互關(guān)聯(lián)。最近已經(jīng)有研究者在關(guān)于廣東、福建等省的基層工會(huì)直選的研究中發(fā)現(xiàn),一個(gè)值得注意的事實(shí)是,在廣東一些非公有制企業(yè)中,積極參與工會(huì)活動(dòng)、踴躍參加工會(huì)主席競選的工人,大多數(shù)是來自湖南、湖北、四川等地一些村民自治活動(dòng)開展比較早、有一定文化知識(shí)、有法律意識(shí)的青年外來農(nóng)民工。由此可見,非公有制企業(yè)的工會(huì)直選同農(nóng)村基層民主的發(fā)展有著密不可分的關(guān)系。這種現(xiàn)象同農(nóng)村基層選舉和村民自治實(shí)踐的影響有某種密切的內(nèi)在聯(lián)系。(注:王金紅:《工會(huì)改革與中國基層民主的新發(fā)展——非公有制企業(yè)工會(huì)直選的案例分析》,《華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2005年第5期。)而進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一些民主創(chuàng)新試點(diǎn),往往也是前期村民自治工作較為實(shí)在,甚至此前有過一些民主實(shí)驗(yàn)。(注:賴海榕:《競爭性選舉在四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的發(fā)展》,《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期。)

總之,中國民主創(chuàng)新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機(jī)制和背景下推進(jìn)的,因此,其發(fā)展的過程既有黨政主導(dǎo)下的穩(wěn)步推進(jìn),又有突然性的地方突破,也有公民自主參與的逐步擴(kuò)大,還存在民主機(jī)制的自我強(qiáng)化這種較為潛在的力量。這使得基層民主創(chuàng)新具有一種小步漸進(jìn)和間歇性突破相結(jié)合的發(fā)展態(tài)勢。

二、民主創(chuàng)新的動(dòng)力:治理危機(jī)、資源吸納與公民維權(quán)

雖然宏觀因素給了民主創(chuàng)新以可能性,但是,要能夠具體地推進(jìn),還是需要現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)大推動(dòng)力的,尤其是在上級(jí)政府并沒有設(shè)定某項(xiàng)民主建設(shè)目標(biāo)的情況下,民主創(chuàng)新不僅面臨種種障礙,而且實(shí)施創(chuàng)新還需要付出一定的成本。目前,體制內(nèi)外基層民主創(chuàng)新形式繁多,作者主要結(jié)合相關(guān)創(chuàng)新案例從三個(gè)方面予以探討。

1. 民主創(chuàng)新是應(yīng)對(duì)基層社會(huì)治理危機(jī)時(shí)的產(chǎn)物

在整個(gè)社會(huì)初步形成了一定的支持民主的氛圍的情況下,當(dāng)基層政府面對(duì)社會(huì)治理中難以解決的難題時(shí),進(jìn)行民主創(chuàng)新就具有了正的收益。一般情況下,民主創(chuàng)新的阻力來源于舊制度下的獲益者,其獲益越大,越具有社會(huì)資源,反對(duì)民主創(chuàng)新的力量就越大。然而,長期的治理危機(jī)和制度癱瘓,實(shí)際上讓任何人都不能從制度現(xiàn)狀中獲益。此時(shí),承擔(dān)治理職責(zé)的基層政府更是負(fù)收益者,阻止民主創(chuàng)新的力量就薄弱了。

湖北省隨州市在村民自治中實(shí)行黨支部書記“兩票制”選舉創(chuàng)新就是一個(gè)較好的案例。隨州于1997年之后,村委會(huì)班子實(shí)行“海選”,村級(jí)政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開等新的民主形式在廣大農(nóng)村廣泛推行,村民的民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。而村黨支部書記的“指選”與村委會(huì)主任的“海選”顯得很不協(xié)調(diào)。一些村黨支部書記也感到在代表性與權(quán)威性上比不上村主任,該管的事不敢管。村黨支部缺乏凝聚力,核心作用難以發(fā)揮,村“兩委會(huì)”之間關(guān)系難以協(xié)調(diào)。1998年前后該市下屬的駱店鄉(xiāng)青堆村群眾因不滿村黨支部書記工作方法簡單,作風(fēng)霸道,三次集體到省委、省政府上訪,強(qiáng)烈要求撤換由鄉(xiāng)黨委任命的村支書,由群眾自己來選舉村支書。開始鄉(xiāng)黨委不愿收回成命,于是1000多名村民采取極端手段,把到村里做工作的鄉(xiāng)干部圍困在村小學(xué)里,僵持了多時(shí),直到公安干警趕到現(xiàn)場反復(fù)做工作,才把鄉(xiāng)干部解救出來。這一系列事件發(fā)生后,青堆村的村級(jí)班子完全癱瘓。地方政府在廣泛聽取群眾意見的基礎(chǔ)上,決定在青堆村進(jìn)行“兩票制”試點(diǎn),將選拔村黨支部書記的權(quán)利真正交給黨員和群眾。1998年10月20日,經(jīng)過村民代表投信任票,黨員投選舉票,年僅29歲的計(jì)生干事杜慶祝當(dāng)選。杜當(dāng)選后,為群眾扎扎實(shí)實(shí)地辦了幾件好事,村里的面貌大為改觀。三年后,他再次高票連任村黨支部書記。

2. 民主創(chuàng)新是發(fā)展導(dǎo)向的地方政府動(dòng)員和汲取社會(huì)資源,加快地方發(fā)展的產(chǎn)物

在目前壓力型治理體制中,地方政府面臨來自上級(jí)政府要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的巨大壓力。而且,基層政府官員個(gè)人的升遷在一定程度上也與地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展具有重要的聯(lián)系。在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū),由于擁有其他經(jīng)濟(jì)手段追求發(fā)展,反而缺乏民主創(chuàng)新的動(dòng)力。在一些不僅缺乏經(jīng)濟(jì)資源推進(jìn)發(fā)展,而且連基本的稅費(fèi)收繳都難以順利完成的地方,這種壓力和動(dòng)力就更大。戴慕珍根據(jù)他在江蘇和廣東的實(shí)地觀察,發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村莊的實(shí)際權(quán)力如財(cái)權(quán)一般都掌握在村支書手中,村民選舉和自治制度并沒有提供任何保障村支書權(quán)力的制度措施。因此,處于這個(gè)職位的人就有可能利用現(xiàn)有的權(quán)力資源來控制村委會(huì)選舉,降低政治風(fēng)險(xiǎn)。(注:Oi,Jean, “Economic Development, Stability and Democratic Village Self-Government,”in Maurice Brosseau, Suzanne Pepper, and Tsang Shu-ki,eds. China Review(Hong Kong: The Chinese University Press,1996).)

在基層民主領(lǐng)域具有相當(dāng)大影響的四川步云鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革在一定程度上就是在這種動(dòng)力下推動(dòng)的。主持步云選舉的遂寧市市中區(qū)早在1998年就首先在保石鎮(zhèn)開展過公推公選鎮(zhèn)長的選舉改革。改革的決策者張錦明對(duì)改革動(dòng)因的描述是:“我上任區(qū)委書記后不久,發(fā)生了新橋鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部挪用、貪污群眾集資款項(xiàng)的事情,以及保石鎮(zhèn)干部集體挪用、貪污公款的事情,群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的產(chǎn)生方式發(fā)生了信仰危機(jī)?！边@使得他們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生了強(qiáng)烈的抵觸情緒,拒絕繳納稅費(fèi),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)倡導(dǎo)的所有公共事業(yè)都采取抵制態(tài)度,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很難開展。必須通過群眾參與的競爭性選舉來獲得農(nóng)民的信任和支持。巴中市進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的動(dòng)因更加緊迫:由于鄉(xiāng)、村、社各級(jí)不能清償?shù)狡诮杩?各級(jí)組織在群眾中的形象大打折扣,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府十分憤怒。同時(shí),鄉(xiāng)村干部整天被農(nóng)民債主追債,政令難以暢通,干部無心工作,度日如年,有技術(shù)的出去打工,有門路的跑調(diào)動(dòng)……步云所在的雅安市經(jīng)濟(jì)狀況好一些,他們意圖將鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施提高到一個(gè)新水平。這需要大量的資金,而市縣鄉(xiāng)財(cái)力都難以提供。因此,競爭性選舉的創(chuàng)新目的在于調(diào)動(dòng)基層干部和群眾的積極性,在體制內(nèi)資源不足的情況下,有效動(dòng)員體制外資源搞好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(注:賴海榕:《競爭性選舉在四川省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的發(fā)展》,《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期。)

我國民主創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)表明,民主的進(jìn)步不一定是通過高喊民主口號(hào)、通過設(shè)計(jì)全新的民主方案、通過公開推進(jìn)民主改革、通過移植現(xiàn)成的民主制度等方式來實(shí)現(xiàn)的,而更主要地是在政府與民間社會(huì)的互動(dòng)和博弈過程中通過民主創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)的。這或許是中國這樣的國家推進(jìn)民主化進(jìn)程的獨(dú)特路徑。

3. 公民自主民主創(chuàng)新是公民權(quán)利意識(shí)的增長和維權(quán)動(dòng)機(jī)的產(chǎn)物

隨著社會(huì)的發(fā)展,公民權(quán)利建構(gòu)日益健全,擁有了物權(quán)保障的城市居民開始對(duì)自己的政治權(quán)利有了新的看法。他們意圖運(yùn)用自己的政治權(quán)利來保障自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。這是以城市業(yè)主為載體的民主創(chuàng)新事件的內(nèi)在動(dòng)力。2007年4月天津發(fā)生的以業(yè)主為主體的選民聯(lián)名罷免人大代表事件可為表征。這個(gè)事件的起因是:天津市河?xùn)|區(qū)星河花園住宅小區(qū)的業(yè)主在入住小區(qū)后發(fā)現(xiàn),兩年多拿不到房產(chǎn)證,原來規(guī)劃建學(xué)校的地方,被開發(fā)商建了三座小高層,三棟樓的業(yè)主至今也沒拿到房產(chǎn)證;規(guī)劃的下沉式廣場至今沒有蹤影;安全上只裝了一個(gè)監(jiān)控探頭,不過是個(gè)擺設(shè)……他們依據(jù)相關(guān)法規(guī)成立了業(yè)委會(huì),與開發(fā)商談判,但是未能得到解決,因此,“與開發(fā)商的矛盾越來越激化”。業(yè)主委員會(huì)開會(huì)協(xié)商認(rèn)為,因?yàn)樵撻_發(fā)商負(fù)責(zé)人是區(qū)人大代表,身上依附了一些政治光環(huán),所以有關(guān)部門沒有高度重視業(yè)主的訴求,因此維權(quán)必須從罷免其人大代表職務(wù)打開缺口。而業(yè)主們的物權(quán)訴求和政治權(quán)利應(yīng)該是一致的,從經(jīng)濟(jì)糾紛到政治博弈,是業(yè)主維權(quán)水平和層次的提高。隨后,業(yè)主們根據(jù)法律程序向河?xùn)|區(qū)人大提交罷免該開發(fā)商負(fù)責(zé)人的河?xùn)|區(qū)人大代表職務(wù)的罷免函。此事受到區(qū)人大高度重視,并引發(fā)了社會(huì)輿論關(guān)于選民對(duì)人大代表行使罷免權(quán)的一場權(quán)利話語討論。(注:韋洪乾:《天津選民聯(lián)名罷免人大代表事件調(diào)查》,《檢查日?qǐng)?bào)》,2007年4月23日。)

三、民主創(chuàng)新的行動(dòng)策略:從實(shí)踐可能性出發(fā)

民主創(chuàng)新要既保持國家能力的穩(wěn)步增進(jìn)以確保民主成果的鞏固,又要選擇合適的策略以最有效的推進(jìn),防止過大的民主反對(duì)力量的阻擾,這使得民主創(chuàng)新的“企業(yè)家”(實(shí)施者)必須在適當(dāng)?shù)谋尘昂蛣?dòng)力之下,選擇有效的策略。亨廷頓在研究發(fā)展中國家的改革問題上不無睿智地認(rèn)識(shí)到,改革者的問題在于不可用一大堆要求來壓倒某一對(duì)手,使他感到吃不消,而是要用一個(gè)看起來目標(biāo)極為有限的計(jì)劃來使阻力縮小到最低限度。一個(gè)企圖一下子得到一切的改革者到頭來總是少有甚至毫無建樹的。全面出擊,只不過是起到了喚醒和激發(fā)潛在的反對(duì)派的作用。這就是為什么戲劇性的和迅速的“來自上層的革命”從來就不會(huì)成功的原因。因?yàn)樗阱e(cuò)誤的時(shí)間和錯(cuò)誤的問題上把本不該動(dòng)員的集團(tuán)動(dòng)員到政治斗爭中來了。(注:〔美〕塞繆爾?亨廷頓:《變化社會(huì)中的政治秩序》,王冠華譯,三聯(lián)書店出版社,1989年,第319頁。)也就是說,創(chuàng)新的策略對(duì)改革能否成功并持續(xù)具有重要意義。

策略1. 領(lǐng)航員計(jì)劃。所謂領(lǐng)航員計(jì)劃,就是中央政府先寬泛確定一個(gè)新政策空間,然后組織有創(chuàng)新沖動(dòng)的地方先進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)一般擁有一定的突破體制規(guī)定的政策允許。試點(diǎn)也可以不止一個(gè),而是不同地區(qū)各選擇多個(gè),存在一定的競爭關(guān)系。這樣,經(jīng)過試點(diǎn)的反復(fù)試驗(yàn),基本可以確保政策具有操作性和科學(xué)性之后,再把一整套成熟經(jīng)驗(yàn)向全國推廣。這也就是我們經(jīng)常說的“試點(diǎn)—推廣”模式。(注:Robert A.Pastor :《中國實(shí)行民主的途徑》,1999年11月在美國紐約關(guān)于中國農(nóng)村選舉的研討會(huì)上的發(fā)言。http://www.gongfa.com/pastorzhongguominzhutujing.htm。)領(lǐng)航員計(jì)劃強(qiáng)調(diào)政府體系自身的主導(dǎo)作用和推動(dòng)作用,是體制內(nèi)民主創(chuàng)新可行的策略。在村民自治、社區(qū)自治、以及目前正在進(jìn)行的縣級(jí)黨代會(huì)常任制改革中,都可清晰分辨出領(lǐng)航員計(jì)劃的輪廓。在縣級(jí)黨代會(huì)常任制的民主創(chuàng)新過程中,首先是中共十六大提出了黨內(nèi)民主的政策命題,并在一定程度上估計(jì)地方予以創(chuàng)新發(fā)展。全國不少地區(qū)都進(jìn)入了這一創(chuàng)新的試點(diǎn)工作,分別嘗試了一些做法,如如何選舉黨委會(huì)、黨委會(huì)委員職責(zé)與監(jiān)督機(jī)制等。四川省則在遂寧市試驗(yàn)的基礎(chǔ)上,形成了一定的機(jī)制,遂向全省推廣。可以預(yù)期,縣級(jí)黨代會(huì)常任制的改革將會(huì)隨著黨中央對(duì)黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)注度增加而出現(xiàn)更多的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn),最終向全國推廣。

策略2. 激活體制內(nèi)民主程序。民主創(chuàng)新者在沒有上層政府公開支持的情況下進(jìn)行工作,或者上層政府還沒有獲得相關(guān)信息予以評(píng)價(jià)的情況下,合理的民主創(chuàng)新策略則是盡量尋找體制內(nèi)空間,使得民主創(chuàng)新雖然顯得與原有體制的常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)不同,但是只是對(duì)體制原本精神的回歸,而且這種回歸還具有可以獲得體制支撐的相應(yīng)規(guī)則。這樣,才能既防止突破體制的未知風(fēng)險(xiǎn),又在實(shí)際的操作中采用技術(shù)手段使得民主因素進(jìn)入原有程序。

四川步云直選第一次民主創(chuàng)新由于步幅較大,而且改變了原體制的一些基本框架,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長最終不是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選出,而是選民直接選出。這樣就使得反對(duì)創(chuàng)新的力量可以借違憲之名予以打壓,而且也使得支持民主創(chuàng)新的政府上層在現(xiàn)行法律法規(guī)沒有修改之前,難以公開表示對(duì)創(chuàng)新的支持,從而易于使改革者處于險(xiǎn)境,改革事業(yè)遭到損失。(注:鄒樹彬、黃衛(wèi)平、劉建光:《深圳市大鵬鎮(zhèn)與四川省步云鄉(xiāng)兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革命運(yùn)之比較》,《當(dāng)代中國研究》2003年第1期。)正是因?yàn)檫@樣,深圳大鵬鎮(zhèn)的選舉改革曇花一現(xiàn),而步云在認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題后,通過第二次選舉在一定程度上與原體制的接軌,使得民間和官方都接受了民主創(chuàng)新的方式,避免了因硬撞體制而出現(xiàn)的反彈。(注:朱紅軍:《傾力推民主十年觸堅(jiān)冰 女書記艱難試驗(yàn)不言悔》,《南方周末》,2007年7月26日。)

此外,2003年深圳、北京等城市出現(xiàn)的公民自薦候選人參選基層人大代表的事件,更是采用理性、合作的方式主動(dòng)激活《選舉法》相關(guān)規(guī)定,從而使得基層人大選舉中公民自薦競選成為一種民主程序的事實(shí)。針對(duì)這樣一些創(chuàng)新,深圳市有關(guān)部門以“理性、法治、寬容和開放的姿態(tài)”,接受了公民的參政熱情,使得各位獨(dú)立候選人和自薦候選人才得以在不同程度上運(yùn)用選舉法賦予他們的被選舉權(quán),并使得其中的兩位自薦候選人成功當(dāng)選。而北京市相關(guān)部門則依法既不阻止,也不鼓勵(lì),使得自薦候選人仍然能獲得一定的空間以積極行使被選舉權(quán),甚至少數(shù)成功當(dāng)選。北京一位成功當(dāng)選者在競選演講中說,“結(jié)果并不是最重要的,重要的是參與,我想通過我的參與告訴大家:請(qǐng)相信我們的法律,請(qǐng)相信這個(gè)時(shí)代的進(jìn)步,請(qǐng)相信,我們的選舉權(quán)是真實(shí)的。有了行動(dòng)才有進(jìn)步的可能?！闭求w制外公民采取了激活體制規(guī)定的方式展開民主訴求,才使得民主創(chuàng)新成為可能。(注:仲偉志:《深圳“獨(dú)立競選”調(diào)查》,《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》,2003年6月1日;鄒樹彬、唐娟、黃衛(wèi)平:《2003年人大代表競選的群體效應(yīng):北京與深圳的比較》,《人大研究》2004年第4期。)

基層民主創(chuàng)新從體制內(nèi)的民主程序和制度出發(fā),尋找創(chuàng)新點(diǎn),強(qiáng)調(diào)民主發(fā)展與既存體制之間的親和關(guān)系,而激活那些體制內(nèi)早有規(guī)定、或者雖有規(guī)定但語焉不詳?shù)拿裰鞒绦?既可以尋求到體制上層的支持,又不會(huì)導(dǎo)致民主創(chuàng)新形成與體制的對(duì)立。

策略3. 以外部技術(shù)手段深化民主。當(dāng)前,大量民主創(chuàng)新都是在已有的民主機(jī)制上的進(jìn)一步深化。一種可選的低成本的策略是通過技術(shù)性設(shè)置改變民主制度運(yùn)轉(zhuǎn)中的信息監(jiān)控機(jī)制,使得民主制度的運(yùn)轉(zhuǎn)更多體現(xiàn)程序規(guī)定,更少出現(xiàn)其他力量的非法干預(yù)。這樣一種技術(shù)性改革的思路實(shí)際上在當(dāng)前的民主創(chuàng)新中已經(jīng)屢見不鮮。

這里以湖北省村民委員會(huì)選舉觀察員制度為例來說明從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新。在2006年湖北省第六屆村委會(huì)換屆選舉中,為加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)選舉的監(jiān)督,逐步建立選舉違法糾錯(cuò)機(jī)制,保證選舉依法公平、公正、公開進(jìn)行,推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè),該省民政廳建立選舉觀察員制度。選舉觀察是指觀察員實(shí)地全程觀察某村村委會(huì)選舉程序。在第六屆村委會(huì)換屆選舉中,省、市、縣從人大代表、政協(xié)委員、離退休干部以及專家學(xué)者、新聞?dòng)浾?、在校大學(xué)生中聘請(qǐng)觀察員,對(duì)重點(diǎn)村、難點(diǎn)村和上訪村的換屆選舉工作實(shí)施全程觀察。省、市、縣共派出觀察員13574人,觀察村5517個(gè),有力促進(jìn)了全省村委會(huì)換屆選舉工作的順利進(jìn)行。一些長期上訪村、重點(diǎn)和難點(diǎn)村,被定為重點(diǎn)觀察村之后,當(dāng)?shù)攸h委政府把民主權(quán)利完全交給群眾,依法規(guī)范進(jìn)行換屆選舉,選出了村民滿意的班子。通過加強(qiáng)村務(wù)公開民主管理,清理村級(jí)財(cái)務(wù),制定村發(fā)展規(guī)劃,化解了群眾矛盾,村莊面貌發(fā)生了根本性變化。這一制度目前也擴(kuò)展到了村務(wù)公開民主管理工作之中。

民主創(chuàng)新往往打破既存的利益格局,從而使得舊格局中的得益者起而反對(duì),潛在的受益者由于前景尚不明確而拒絕支持,從而難以達(dá)到目標(biāo)。而從技術(shù)性變革入手的民主創(chuàng)新,較能為各方先行接受,從而為體制性變化打下基礎(chǔ)。

策略4. 將強(qiáng)化政府治理能力和滿足群眾利益緊密結(jié)合起來?；鶎诱卫硎找嬷饕袃蓚€(gè),一是實(shí)現(xiàn)地區(qū)的良治,二是更多從地方社區(qū)中合法汲取資源,用于強(qiáng)化政府服務(wù)能力。這種訴求如果能夠與滿足群眾利益結(jié)合起來將更能增進(jìn)民主的深化。

湖北省秭歸縣在探索農(nóng)村治理中的經(jīng)驗(yàn)比較典型。2001年底,該縣楊林橋鎮(zhèn)完成了合村并組工作,由36個(gè)村合并為14個(gè)村。針對(duì)合村并組后各村地域擴(kuò)大、村干部減少、工作難度增加的實(shí)際,楊林橋鎮(zhèn)積極進(jìn)行村級(jí)管理體制和農(nóng)村工作指導(dǎo)方式的改革,探索農(nóng)村工作的新體制。(1)推行村級(jí)管理體制改革,建立微觀型的村民自治模式。改革傳統(tǒng)的鎮(zhèn)村組行政建制模式,撤銷村民小組,按照地域相近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度、群眾自愿的原則成立農(nóng)村社區(qū),每個(gè)社區(qū)由30個(gè)左右的農(nóng)戶組成。社區(qū)成立理事會(huì),下設(shè)3—5個(gè)互助組,理事會(huì)成員由所在社區(qū)農(nóng)戶海選產(chǎn)生,互助組長一般由社區(qū)理事會(huì)成員兼任。理事會(huì)成員和互助組組長任期一年,不計(jì)報(bào)酬,主要由有“雙帶”能力的農(nóng)村黨員、產(chǎn)業(yè)大戶和經(jīng)營能人擔(dān)任。由此建立起了“村委會(huì)——社區(qū)理事會(huì)——互助組——基本農(nóng)戶”新型農(nóng)村社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)。(2)推行農(nóng)村工作指導(dǎo)方式改革,建立服務(wù)型工作指導(dǎo)模式。一是建立社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò),把農(nóng)村各個(gè)方面的工作都融入社區(qū)。依托村委會(huì)建立文化科技、治保調(diào)解、計(jì)劃生育三大協(xié)會(huì),社區(qū)建立理事會(huì),互助組確立中心戶,健全社區(qū)事務(wù)自治網(wǎng)絡(luò)。二是開展經(jīng)常性的教育和活動(dòng)。圍繞黨風(fēng)、政風(fēng)、民風(fēng)建設(shè),著力推進(jìn)“小康工程”、“凝聚力工程”、“民安工程”等。三是建立農(nóng)村社區(qū)保障機(jī)制。把原村民小組長的工資、部分村級(jí)管理費(fèi)用以及鎮(zhèn)級(jí)投入合并使用,建立社區(qū)建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)基金,實(shí)行以獎(jiǎng)代投。四是轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)村工作的指導(dǎo)方式。建立了由一名鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭、一名聯(lián)村干部、農(nóng)技和金融企業(yè)職工組成的社區(qū)工作組幫助研究解決社區(qū)自治中無法解決的難點(diǎn)問題。同時(shí),改革干部考核評(píng)價(jià)方式,出臺(tái)了鎮(zhèn)、村《干部評(píng)議制度暫行辦法》,把干部的工資待遇和升降去留置于社區(qū)理事會(huì)、黨員、村民代表的評(píng)判之下,變組織考核為組織和社區(qū)群眾雙向考核,推動(dòng)了鎮(zhèn)、村兩級(jí)組織在農(nóng)村管理和指導(dǎo)方式上由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。(3)社區(qū)組織的主要職責(zé)及運(yùn)行方式的改革。社區(qū)理事會(huì)在村黨組織、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下,按照《社區(qū)理事會(huì)章程》,以議事懇談會(huì)為主要工作運(yùn)行方式,組織社區(qū)農(nóng)戶進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展。建立農(nóng)村社區(qū)理事會(huì),以社區(qū)理事會(huì)為單位推行民主自治,自治單元更加微觀,自治的形式和方式也更加直接和具體,每個(gè)人的民主權(quán)利、具體利益都能得到相應(yīng)尊重和直接體現(xiàn),從而激發(fā)了群眾參與社區(qū)自治的熱情,使村民自治真正落到了實(shí)處。

林毓生先生曾經(jīng)深刻分析中國二十世紀(jì)之初的民主先驅(qū)譚嗣同的思想,指出:“他的根據(jù)普遍性宗教與道德述求所進(jìn)行的對(duì)西方民主的接納,洋溢著對(duì)西方民主的熱情贊仰與道德想象,卻不易接受歷史感的節(jié)制——不傾向于仔細(xì)了解民主在西方歷史脈絡(luò)中的發(fā)展以及由此而知其實(shí)質(zhì)與限制,也不傾向于考慮在中國的歷史環(huán)境中,如果要采納西方的民主制度與文化,將會(huì)有哪些困難?以及如何克服這些困難?”(注:林毓生:《二十世紀(jì)中國的反傳統(tǒng)思潮與中式烏托邦主義》,載許紀(jì)霖:《二十世紀(jì)中國思想史論》,東方出版社,2000年,第453頁。)時(shí)至今日,我們更應(yīng)該深刻理解建設(shè)民主應(yīng)從實(shí)踐可能性著手,探尋合適的民主創(chuàng)新行動(dòng)策略的重要性。

當(dāng)前,通過基層民主各個(gè)領(lǐng)域的創(chuàng)新、發(fā)展和實(shí)踐的擴(kuò)展,結(jié)合目前我國人類發(fā)展指數(shù)已經(jīng)處于世界中等水平的現(xiàn)狀,可以說我們已經(jīng)并且正在為更高程度的社會(huì)主義民主政治建設(shè)奠定基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。從民主行動(dòng)和實(shí)踐著手的務(wù)實(shí)的民主創(chuàng)新策略,既擴(kuò)展了人們的民主信心和民主能力,也使得整個(gè)基層社會(huì)的民主訴求可以獲得現(xiàn)實(shí)而切近的表達(dá)通道,迅速增強(qiáng)了各層級(jí)政府適應(yīng)民主機(jī)制的能力,為實(shí)現(xiàn)和諧的民主發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。民主的發(fā)展就是這樣一個(gè)不斷創(chuàng)新、不斷擴(kuò)展的進(jìn)程。建構(gòu)適當(dāng)?shù)幕鶎用裰鲃?chuàng)新機(jī)制不僅可以有序引導(dǎo)民主發(fā)展的方向、循序擴(kuò)展民主范圍,促進(jìn)社會(huì)和諧實(shí)現(xiàn),而且可以為整個(gè)政治體制改革積蓄民主經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐知識(shí)。

作者單位:華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心

責(zé)任編輯:曹 英