曾浦成

摘要：無容置疑，城市的大力發(fā)展，離不開其城市規(guī)劃。中國(guó)的上海、北京以及深圳等大型城市的崛起，已能突顯其城市規(guī)劃的重要性。然而，我國(guó)相當(dāng)部分城市規(guī)劃存在的問題比較嚴(yán)峻。文章闡述了我國(guó)城市規(guī)劃現(xiàn)狀，基于其存在的問題，探討了完善城市規(guī)劃有效措施。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；設(shè)計(jì)；現(xiàn)狀；措施

所謂城市規(guī)劃，系指保證城市各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)有秩序地、協(xié)調(diào)地發(fā)展，使城市的發(fā)展建設(shè)獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。我國(guó)地域面積廣闊，大中小城市分布比例極其不協(xié)調(diào)，因而我國(guó)的城市規(guī)劃面臨很多不可避免的問題。如何做好規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，全面安排，求得綜合平衡，使城市各項(xiàng)建設(shè)各得其所乃是當(dāng)前研究的重要課題。

1 我國(guó)城市規(guī)劃存在問題概述

1.1 我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃現(xiàn)狀

據(jù)悉，我國(guó)城市規(guī)劃的現(xiàn)狀令人困惑，其具體表現(xiàn)為：（1）城市規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展失去調(diào)控作用。許多城市為期20年的規(guī)劃指標(biāo)在5年內(nèi)“完成”已成為“常識(shí)”：另一方面總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)程滯后于規(guī)劃的期限，反映在道路建設(shè)上就是修了挖，挖了又修。（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃體制分割，城郊接合部建設(shè)混亂。（3）開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)與城市總體規(guī)劃脫節(jié)而自成體系。（4）歷史建筑、城市風(fēng)貌受到嚴(yán)重破壞。借改造舊城，消滅危房等口號(hào)，使某些城市的歷史建筑、城市風(fēng)貌遭受了滅絕性的毀壞。（5）城市生態(tài)受到破壞，環(huán)境污染日益嚴(yán)重。80％的城市污水未經(jīng)處理直接排放，導(dǎo)致農(nóng)村河道、地下水源受到嚴(yán)重污染。（6）是規(guī)劃監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)軟弱，違法建筑嚴(yán)重泛濫。（7）城市建設(shè)時(shí)序混亂，先蓋房后修路、再修下水道的錯(cuò)誤建設(shè)時(shí)序．造成污水橫流．建筑垃圾遍地，綠地大量被占用，城市的生活環(huán)境質(zhì)量持續(xù)下降。（8）區(qū)域化規(guī)劃或協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。（9）城市建設(shè)風(fēng)格雷同。千城一面。大廣場(chǎng)、寬?cǎi)R路、大草坪、豪華辦公樓、景觀房產(chǎn)、歐化建筑席卷全國(guó)。

1.2 規(guī)劃實(shí)施的重視和實(shí)施手段的貧乏

城市設(shè)計(jì)的項(xiàng)目委托絕大部分來自政府，其目的是希望通過城市設(shè)計(jì)來提高城市建設(shè)水平，塑造城市特色，改善城市景觀環(huán)境質(zhì)量。城市規(guī)劃管理部門在面對(duì)城市重點(diǎn)地區(qū)或較大型開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，常常遇到規(guī)劃控制指標(biāo)之外的建筑協(xié)調(diào)、公共空間控制等問題，而控制性詳細(xì)規(guī)劃卻往往難以應(yīng)對(duì)，因而對(duì)城市設(shè)計(jì)的期望也是規(guī)劃實(shí)施層面日益重視城市設(shè)計(jì)的原因之一。但是，由于城市設(shè)計(jì)本身的編制標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系尚未建立，加上相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和管理程序尚未健全，城市設(shè)計(jì)在不同地方的實(shí)施都遇到了不同程度的困難，即實(shí)施城市設(shè)計(jì)的手段貧乏，既沒有借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)(如公私合作、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、整體開發(fā)單元、容積率補(bǔ)償?shù)仁侄?的政策環(huán)境，又缺乏相應(yīng)的法定權(quán)力來限定建筑形態(tài)和公共空間。

1.3 城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制匱乏

目前，我國(guó)城市規(guī)劃的編制還主要是政府一方的事務(wù)，并沒有充分發(fā)揮社會(huì)各界的才智。規(guī)劃的社會(huì)效益、對(duì)環(huán)境的保護(hù)等大量關(guān)系著公眾利益的問題，并沒有一個(gè)順暢的利益表達(dá)機(jī)制。這在我國(guó)的城市發(fā)展中已經(jīng)產(chǎn)生了諸多的弊端，突出表現(xiàn)在片面追求規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益，而忽視城市規(guī)劃在實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中的作用。另外，城市規(guī)劃行政主管部門的建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及做出的其他有關(guān)城市規(guī)劃與開發(fā)的具體行政行為，也缺乏有效的征求公眾意見的制度與程序。這些都與城市規(guī)劃的公共性、不確定性、協(xié)商性相違背。其實(shí)，城市規(guī)劃是社會(huì)多元主體和成員追求社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益的共識(shí)和目標(biāo)框架，是一種可以在各種矛盾之間進(jìn)行談判、討價(jià)還價(jià)和和解的機(jī)制，能夠面對(duì)未來的不確定因素，框架內(nèi)還包括靈活性的政策行動(dòng)程序以及實(shí)施方案或建議。城市規(guī)劃是一種利用人類的理性對(duì)不可再生的城市自然資源和社會(huì)資源進(jìn)行配置的活動(dòng)，而城市的發(fā)展在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景之下，又具有很大的不確定性，因此，我們可以說，不確定性是伴隨著城市規(guī)劃始終的普遍性現(xiàn)象。在這種不確定性背景之下，我們的城市規(guī)劃必然應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)公共智識(shí)的發(fā)揮。而我們現(xiàn)行的城市規(guī)劃法制中卻缺乏明確的公眾參與程序，參與觀念和正當(dāng)法律程序的觀念在城市規(guī)劃領(lǐng)域還尚未真正樹立。

2 完善城市規(guī)劃有效措施

2.1 加強(qiáng)公眾參與，確保城市規(guī)劃公開性

城市規(guī)劃是涉及不同利益主體的行為，開發(fā)商、投資者、社區(qū)組織、一般市民、中央與地方政府等等都與規(guī)劃有著密切的關(guān)聯(lián)。因而，我國(guó)城市規(guī)劃法制在今后必然要完善有關(guān)城市規(guī)劃信息公開制度、公眾參與程序，構(gòu)筑起不同利益主體都能夠在城市規(guī)劃中得到順暢的利益表達(dá)的機(jī)制，以提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。城市政府應(yīng)當(dāng)將除涉及國(guó)家秘密和他人商業(yè)秘密外的信息予以公開，市民也應(yīng)有申請(qǐng)查詢有關(guān)規(guī)劃信息的法定程序。在法律上必須合理設(shè)計(jì)政府公開城市規(guī)劃和開發(fā)信息的范圍、時(shí)機(jī)、方式等制度。政府有關(guān)部門做出的有關(guān)城市規(guī)劃的行政行為時(shí)，應(yīng)充分聽取有關(guān)利益主體的聲音。這就需要在法律上明確規(guī)定哪些行政行為的做出應(yīng)當(dāng)聽取哪些有關(guān)利益主體的意見以及具體聽取意見的正當(dāng)法律程序等。對(duì)于城市規(guī)劃與開發(fā)的重大問題進(jìn)行決策時(shí)，還應(yīng)當(dāng)舉行公聽會(huì)。法律上應(yīng)當(dāng)對(duì)公聽會(huì)的參加主體的產(chǎn)生方式、主持人的產(chǎn)生、與會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)、聽證的方式與種類、聽證的法律效力等內(nèi)容做出明確的規(guī)定。

2.2 以法制建設(shè)為本，確保城市規(guī)劃進(jìn)程

隨著我國(guó)行政法制化力度的加大，規(guī)劃管理的法制化進(jìn)程也在迅速推進(jìn)。許多時(shí)候，法制化的規(guī)劃行政管理已經(jīng)反過來挑戰(zhàn)城市設(shè)計(jì)的技術(shù)合法性及合理性，如城市設(shè)計(jì)可設(shè)定地塊的公共通行空間的合法性，可在限高條件下無法實(shí)現(xiàn)容積率時(shí)反過來質(zhì)疑開發(fā)控制指標(biāo)，允許相近條件地塊的開發(fā)強(qiáng)度存在差異，等等。在編制和實(shí)施城市設(shè)計(jì)過程中，存在規(guī)劃師和管理人員的法律意識(shí)問題，如果將城市設(shè)計(jì)的編制和實(shí)施認(rèn)為是準(zhǔn)立法和執(zhí)法的過程，就會(huì)更深刻地理解到技術(shù)性因素必須經(jīng)歷制度化過程的洗禮，才可以有效地發(fā)揮作用。

城市規(guī)劃法制體系是我國(guó)城市規(guī)劃的法律依據(jù)，這樣的法制體系必須要能夠?yàn)槌鞘虚_發(fā)與建設(shè)提供科學(xué)合理的法制保障。同時(shí)，這種法制絕非僅僅為政府的行政管理提供便利，其也必須為生活于其中的每一個(gè)主體提供完善的權(quán)益的保障機(jī)制。處于社會(huì)中的弱勢(shì)群體，更應(yīng)當(dāng)是我們法制建設(shè)中不可忽視的一個(gè)群體，要加強(qiáng)對(duì)其的保護(hù)力度。同時(shí)，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)建立起完善的規(guī)劃信息的公開和公眾參與制度，以提高規(guī)劃的民主性、可接受性和科學(xué)性?？鐓^(qū)域的城市圈或城市帶的法制建設(shè)也是我國(guó)未來法制完善的一個(gè)急迫任務(wù)。這關(guān)系著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能否持續(xù)、能否發(fā)揮中國(guó)大城市尤其是特大城市的聚集效應(yīng)等功能，從而達(dá)成我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2.3 統(tǒng)一協(xié)調(diào)，科學(xué)規(guī)劃

城市規(guī)劃是城市建設(shè)的龍頭和靈魂，規(guī)劃要做到合理布局、科學(xué)規(guī)劃，不應(yīng)千篇一律，各種社會(huì)服務(wù)建設(shè)要齊全。必須從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、市場(chǎng)效益等方面來制訂和實(shí)施。強(qiáng)化規(guī)劃管理，規(guī)劃一經(jīng)確定，要堅(jiān)持不變，通盤考慮，綜合協(xié)調(diào)，不能形成一任領(lǐng)導(dǎo)一張圖，要做到一張藍(lán)圖畫到底。規(guī)劃不應(yīng)是以我為中心的“小而全”的“個(gè)體”，而應(yīng)是“承上啟下、突出特色、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的群體網(wǎng)絡(luò)。既要考慮縣城的總體布局，又要考慮每一個(gè)區(qū)域的布局。

參考文獻(xiàn)

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