薛啟輝

摘 要:當(dāng)前的金融危機(jī)使世界各國(guó)充分認(rèn)識(shí)到,建立與金融市場(chǎng)創(chuàng)新相適應(yīng)的金融監(jiān)管是十分重要的。充分分析金融創(chuàng)新下我國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制所存在的缺陷,有目的地考察德、英、美等國(guó)相對(duì)先進(jìn)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,而后提出了金融創(chuàng)新下完善我國(guó)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制所應(yīng)采取的措施。

關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管 金融創(chuàng)新 協(xié)調(diào)機(jī)制

中圖分類號(hào):F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)08-180-02

金融監(jiān)管內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)和沖突,尤其是金融集團(tuán)的出現(xiàn),加深了這種沖突,金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立成為當(dāng)下金融監(jiān)管部門的重要課題。正在蔓延的國(guó)際金融危機(jī),充分驗(yàn)證了建立與金融市場(chǎng)創(chuàng)新相適應(yīng)的金融監(jiān)管的重要性。我國(guó)的金融創(chuàng)新還相對(duì)滯后,但近幾年的發(fā)展步伐明顯加快。居于金融創(chuàng)新主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融創(chuàng)新可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)還不足,處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)還不夠,將給金融安全帶來不確定因素。因此,如何建立適應(yīng)金融創(chuàng)新環(huán)境下的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制成為值得關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、我國(guó)對(duì)金融創(chuàng)新監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的現(xiàn)狀

(一)“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管格局

2003年12月27日,十屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,將其中的大部分監(jiān)管職能移轉(zhuǎn)給新成立的銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱銀監(jiān)會(huì))。2004年2月1日,《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》及兩部銀行法的修改決定同時(shí)開始實(shí)施,銀監(jiān)會(huì)作為中國(guó)銀行業(yè)主要監(jiān)管者的地位至此最終確立。人民銀行對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管職能專注于貨幣政策和金融風(fēng)險(xiǎn)整體調(diào)控,我國(guó)形成了“一行三會(huì)”的金融監(jiān)管新格局。

(二)金融創(chuàng)新的監(jiān)管困境

1.監(jiān)管部門各自為政。目前,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)推出的各類金融理財(cái)產(chǎn)品,是金融創(chuàng)新的集中體現(xiàn),也是監(jiān)管不明確的源頭之一?，F(xiàn)有的理財(cái)產(chǎn)品涵蓋各種金融領(lǐng)域,包括商業(yè)銀行的人民幣和外幣代客理財(cái)業(yè)務(wù)、信托投資公司的資金信托業(yè)務(wù)、基金管理公司的基金管理業(yè)務(wù)和委托資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、證券公司的定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)和集合資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)公司的投資連接保險(xiǎn)和萬能保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。這些業(yè)務(wù)不屬于傳統(tǒng)的金融業(yè)務(wù),而是金融機(jī)構(gòu)拓展市場(chǎng)空間和搶占金融創(chuàng)新制高點(diǎn)的產(chǎn)物,彼此之間共性多于差異。各類理財(cái)產(chǎn)品在法律性質(zhì)上,雖無清晰界定,但都具有相當(dāng)程度的信托色彩,在功能、運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管思路方面也大體一致。由于缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào),各監(jiān)管部門在這一領(lǐng)域基本上是按照機(jī)構(gòu)監(jiān)管的原則各自為政,在投資金額起點(diǎn)、期限設(shè)置、能否保本、能否有固定收益、能否轉(zhuǎn)讓流通以及能否跨地區(qū)分支機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)等基本問題上各執(zhí)一詞,既不利于相關(guān)業(yè)務(wù)的順利開展,更不利于有效監(jiān)管和投資者保護(hù)。

2.監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度效果不佳。2004年6月28日,中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)正式公布《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》,以制度形式賦予了監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度,避免監(jiān)管真空和重復(fù)監(jiān)管的使命。但監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度的效果不盡如人意,而且作為重要金融宏觀調(diào)控與監(jiān)管主體的中國(guó)人民銀行被排除在外。

3.法律規(guī)定不清晰?！吨袊?guó)人民銀行法》雖然明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制,但是其他金融法律并沒有提及監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制問題,跨金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)如何監(jiān)管、由誰監(jiān)管等尚不明確?！吨袊?guó)人民銀行法》規(guī)定人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng),但因缺少可操作的措施,監(jiān)測(cè)工作很難落到實(shí)處?！度蠼鹑诒O(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》所確立的主監(jiān)管制度也不盡合理,對(duì)諸如金融控股公司主要業(yè)務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)如何確定?主次業(yè)務(wù)比例的計(jì)算由哪個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行?在針對(duì)金融控股公司的監(jiān)管工作中所產(chǎn)生的爭(zhēng)議如何解決,《三大金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》缺乏更為明確的規(guī)定。

二、國(guó)外金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制概覽

(一)綜合監(jiān)管下的協(xié)調(diào)機(jī)制

德國(guó)是金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)和綜合監(jiān)管的代表。德國(guó)的銀行歷來以“全能銀行”著稱,可以直接從事存貸款、證券、信托投資等業(yè)務(wù),無需借助控股公司的形式。德國(guó)銀行業(yè)的監(jiān)管特色集中體現(xiàn)在德意志聯(lián)邦銀行和金融監(jiān)管局兩個(gè)有權(quán)主體對(duì)監(jiān)管事務(wù)的分工與協(xié)調(diào)上,是一種單層兩頭式的綜合監(jiān)管模式。金融監(jiān)管局被授權(quán)統(tǒng)一監(jiān)管所有的金融機(jī)構(gòu),而作為中央銀行的德意志聯(lián)邦銀行則負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行貨幣政策、提供和維護(hù)支付清算系統(tǒng)以及管理外匯儲(chǔ)備?！兜乱庵韭?lián)邦銀行法》明確指出,銀行監(jiān)管的組織體系是金融監(jiān)管局和德意志聯(lián)邦銀行之間的協(xié)作體系,從而奠定了二者對(duì)銀行的共同監(jiān)管。兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間既有分工又有協(xié)助,共同執(zhí)行對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能。

英國(guó)金融業(yè)有著自律監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管的長(zhǎng)久傳統(tǒng),但自1986年“金融大爆炸”后開始向逐步法律化的綜合監(jiān)管過渡。1997年5月,英國(guó)成立了金融服務(wù)局(FSA),統(tǒng)一行使對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職權(quán)。為了協(xié)調(diào)各方工作,共同維護(hù)金融體系的穩(wěn)定,英國(guó)于1997年10月發(fā)布了《財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》,確立了三者之間協(xié)調(diào)機(jī)制的框架,包括設(shè)立一個(gè)由三方代表組成的常務(wù)委員會(huì),用于協(xié)調(diào)和商討重要、緊急或相關(guān)事宜;規(guī)定人員在彼此機(jī)構(gòu)中的任職和建立一定的安排以解決信息交流、共享問題;規(guī)定在對(duì)外交往上的分工和對(duì)內(nèi)事務(wù)上的人事安排,以充分發(fā)揮各個(gè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)又避免監(jiān)管摩擦或真空。

(二)功能監(jiān)管下的協(xié)調(diào)機(jī)制

與德、英成立單一的金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行整體監(jiān)管不同,美國(guó)1999年的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》創(chuàng)設(shè)了獨(dú)特的“功能監(jiān)管”模式。所謂功能監(jiān)管,是指對(duì)于擁有銀行、證券和保險(xiǎn)子公司的金融控股公司,由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)(聯(lián)邦貨幣監(jiān)理署OCC、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司FDIC)、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)(證券交易委員會(huì)SEC)和州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(美國(guó)沒有聯(lián)邦層面的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu))分別對(duì)其相應(yīng)的業(yè)務(wù)/功能進(jìn)行監(jiān)管,包括制定各自的監(jiān)管規(guī)章、進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)檢查、行使各自的裁決權(quán)等;同時(shí),由行使中央銀行職能的聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)(FED)對(duì)金融控股公司進(jìn)行總體監(jiān)管,或所謂“傘形監(jiān)管”(umbrella regulation)。聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)通常負(fù)責(zé)控股公司層面的監(jiān)管,只在必要時(shí)才能對(duì)其銀行、證券或保險(xiǎn)子公司進(jìn)行有限制的監(jiān)管;但若各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)的有限制監(jiān)管不適當(dāng)時(shí),可在功能范圍內(nèi)優(yōu)先行使自己的裁決權(quán)。

這種功能監(jiān)管模式下的協(xié)調(diào)機(jī)制可以從四個(gè)方面來描述,即信息共享、事前協(xié)商、相互遵守監(jiān)管規(guī)章和建立沖突解決機(jī)制。首先,監(jiān)管機(jī)構(gòu)有義務(wù)相互提供信息和盡可能利用對(duì)方的既有信息。其次,監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)自己管轄范圍內(nèi)事務(wù)實(shí)施監(jiān)管時(shí),如涉及另一監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍,應(yīng)事先進(jìn)行協(xié)商。再次,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)遵守其它監(jiān)管機(jī)構(gòu)所屬金融領(lǐng)域的法律,以減少潛在的沖突。最后,為解決可能出現(xiàn)的監(jiān)管沖突,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間還建立起沖突解決機(jī)制。這四個(gè)方面的制度設(shè)計(jì),為各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作搭建了良好的平臺(tái)。

三、建立符合國(guó)情的適應(yīng)金融創(chuàng)新的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

隨著我國(guó)分業(yè)監(jiān)管體制的建立,金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的問題就不可避免的呈現(xiàn)出來。目前我國(guó)尚未建立跨越不同領(lǐng)域的超金融監(jiān)管部門。因此,在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下,需要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立。特別是金融發(fā)展要求不斷創(chuàng)新,更要求建立適合我國(guó)國(guó)情的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的建立重在加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的完善,而不在于簡(jiǎn)單的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立。針對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制所存在的問題,借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn),應(yīng)從以下四方面來完善我國(guó)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

(一)建立信息共享平臺(tái)

隨著大量金融創(chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn),不同金融機(jī)構(gòu)之間的金融業(yè)務(wù)會(huì)發(fā)生重疊或者沖突。為了避免相互之間監(jiān)管的重復(fù)和監(jiān)管缺位現(xiàn)象的出現(xiàn),需要不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照職能分配收集各自監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管信息。目前迫切需要建立信息共享平臺(tái),建立日常性信息交流和共享機(jī)制,建立監(jiān)管信息定期送達(dá)制度、統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)報(bào)告體系。同時(shí)要更加重視建立危機(jī)狀態(tài)下的信息共享制度,明確各部門在危機(jī)狀態(tài)下對(duì)有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的判斷識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)信息通報(bào)以及相關(guān)救助措施實(shí)施等的責(zé)任和義務(wù),確保在危機(jī)狀態(tài)下信息傳遞的迅速及時(shí)和有效,為控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散搶得先機(jī)。

(二)加快法規(guī)及制度建設(shè)

應(yīng)抓緊制定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)方面的法規(guī),對(duì)金融機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)機(jī)制的制度直接作出規(guī)定,明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制中的職責(zé)、地位,賦予其相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù),并對(duì)協(xié)調(diào)方式、程序、時(shí)限、內(nèi)容等作出具有操作性的規(guī)定,使金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制可依法有效地發(fā)揮作用。如果在立法過程中監(jiān)管部門之間存在分歧或產(chǎn)生沖突,還可以提請(qǐng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院進(jìn)行協(xié)調(diào)或裁斷。

(三)由機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管

為解決機(jī)構(gòu)監(jiān)管中的不足,我國(guó)需要進(jìn)一步深化金融體制改革,使監(jiān)管模式向功能監(jiān)管模式邁進(jìn)。對(duì)于已有的金融創(chuàng)新產(chǎn)品,根據(jù)其基本功能(如信托),由人民銀行會(huì)同“三會(huì)”協(xié)商確定基本監(jiān)管規(guī)則,報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式發(fā)布,作為該領(lǐng)域監(jiān)管依據(jù)。在此基礎(chǔ)上,有權(quán)監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)產(chǎn)品的具體功能,可以制定實(shí)施細(xì)則;如果在實(shí)施中出現(xiàn)分歧,同樣經(jīng)由協(xié)商解決,如無法取得一致,可以通過常設(shè)協(xié)調(diào)架構(gòu)中的爭(zhēng)議解決機(jī)制,由人民銀行報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院裁斷。對(duì)于將來的金融創(chuàng)新,也依據(jù)功能原則加以協(xié)調(diào)監(jiān)管。任何監(jiān)管部門對(duì)可能涉及其它部門權(quán)限的混合金融產(chǎn)品制訂規(guī)則時(shí),應(yīng)事先與該部門及人民銀行進(jìn)行協(xié)商,達(dá)成一致;如無法取得一致,則可訴諸爭(zhēng)議解決機(jī)制。

(四)加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)的國(guó)際合作

次貸危機(jī)已經(jīng)演變成自1997年東南亞金融危機(jī)以來的一場(chǎng)全球范圍內(nèi)的金融危機(jī)。受損失的不僅是美國(guó)的金融機(jī)構(gòu),歐洲與亞太地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)也損失慘重,金融全球化也是金融風(fēng)險(xiǎn)的全球化,國(guó)際金融市場(chǎng)的持續(xù)波動(dòng)會(huì)影響人們對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的預(yù)期,增加國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)金融機(jī)構(gòu)及監(jiān)管層應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎防范國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)對(duì)跨境資本流動(dòng)的監(jiān)管,穩(wěn)步有序地推進(jìn)金融開放。為了防范和化解國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn),必須加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際合作。金融監(jiān)管國(guó)際協(xié)調(diào)與合作的機(jī)制主要包括信息交換、政策的相互融合、確定合作的目標(biāo)以及聯(lián)合行動(dòng)。如為了控制次貸危機(jī)的蔓延,美聯(lián)儲(chǔ)與全球主要國(guó)家央行聯(lián)手行動(dòng),向金融系統(tǒng)注資,以增強(qiáng)市場(chǎng)的流動(dòng)性,引發(fā)了全球股市的積極調(diào)整。中國(guó)已經(jīng)加入了國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等國(guó)際金融組織,并且與許多國(guó)家或地區(qū)簽訂了金融諒解備忘錄,為加強(qiáng)金融監(jiān)管的國(guó)際合作奠定了良好的基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)善于利用金融監(jiān)管合作機(jī)制,獲取信息,了解政策甚至要求就某些具體目標(biāo)采取聯(lián)合行動(dòng)以更好地防范和化解國(guó)際金融風(fēng)險(xiǎn)。

綜上而言,就我國(guó)發(fā)展而言,不能因?yàn)槊绹?guó)金融危機(jī)源于金融衍生品而因噎廢食,相反應(yīng)理性對(duì)待金融衍生品創(chuàng)新,并加強(qiáng)監(jiān)管,這是我國(guó)金融創(chuàng)新和金融衍生品市場(chǎng)能否長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展的關(guān)鍵。

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(作者單位:泉州市商業(yè)銀行 福建泉州 362000)(責(zé)編:賈偉)