向洪華

摘要隨著我國城市化進程的發(fā)展,房屋拆遷中的公民財產(chǎn)權(quán)保護問題引起了人們的普遍關(guān)注與重視。房屋拆遷是對公民財產(chǎn)的剝奪,不僅涉及到公民財產(chǎn)所有權(quán)等民事權(quán)利的保護,更涉及到公民私有財產(chǎn)的憲法保護。本文通過對房屋拆遷的法律性質(zhì)及私有財產(chǎn)權(quán)的憲法含義進行分析,探討了導(dǎo)致這一現(xiàn)象實踐中出現(xiàn)的種種問題之源,即我國憲法對公民財產(chǎn)權(quán)保護的制度性的不足,以期解決房屋拆遷中存在的問題,保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)。

關(guān)鍵詞房屋拆遷 財產(chǎn)權(quán) 保護

中圖分類號:D911 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-034-02

在中國,對于絕大多數(shù)老百姓來說,房產(chǎn)在他們的生活數(shù)據(jù)中占絕對比重,是比較昂貴的生活數(shù)據(jù),是他們一生為之奮斗的目標和安身立命之所;房子不僅是他們最重要的私人財產(chǎn),同時也是保護自己人身安全乃至其它人權(quán)的重要載體。近年來,城市化進程中房屋拆遷量急劇加大,社會矛盾日漸突出,已成為當(dāng)前社會關(guān)注的熱點問題:一些地方政府不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實力,盲目大拆大建,群眾不能及時回遷;不公正地拆遷,擅自降低拆遷補償標準;濫用行政權(quán)力,拆遷程序不規(guī)范、隨意拆遷。尤其是濫用強制拆遷,不僅嚴重侵害城鎮(zhèn)居民的合法權(quán)益,引發(fā)群眾大量上訪,甚至發(fā)生惡性事件。前幾年發(fā)生的南京市拆遷戶翁彪自焚、安徽的朱正亮天安門金水橋自焚、重慶出現(xiàn)史上“最牛釘子戶”等比較典型的惡性事件充分說明公民的財產(chǎn)權(quán)這一基本人權(quán)在拆遷過程中遭到了相當(dāng)嚴重的侵害和剝奪。因此在房屋拆遷過程中,如何保護普通公民的私有財產(chǎn)權(quán)成為了人們最關(guān)心的問題,也是亟待解決的問題。

一、房屋拆遷的法律性質(zhì)及財產(chǎn)權(quán)的憲法含義

(一)房屋拆遷的法律性質(zhì)

房屋拆遷是指建設(shè)單位根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準的用地檔,在取得拆遷許可證的情況下,依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,將范圍內(nèi)的單位和居民重新安置,并對其受損失予以補償?shù)囊幌盗蟹尚袨椤Ｎ覈F(xiàn)行的有關(guān)房屋拆遷的法律規(guī)范中,拆遷行為得以進行的前提是取得國家機關(guān)批準的拆遷許可證。而國家機關(guān)做出批準該拆遷行為是一種以國家名義批準的行政行為,具有明顯的強制性,無須征得被拆遷人的同意,是國家單方面的意思表示,作為被拆遷人對國家機關(guān)批準的房屋征收決定沒有協(xié)商的余地,其必須服從,并必須予以支持和配合,不得拒絕、阻撓,更不得故意拖延、無理取鬧,否則要承擔(dān)法律責(zé)任。因此可以說,房屋拆遷在本質(zhì)上是國家對私有財產(chǎn)的征收,是國家運用公權(quán)力的一種表現(xiàn)。在學(xué)界,人們普遍認為行政征收是一種無償行為,即行政主體憑借國家行政權(quán),根據(jù)國家和社會公共利益的需要,依法向行政相對人強制的、無償?shù)恼骼U一定數(shù)額的金錢或?qū)嵨锏膯畏骄唧w行政行為。

對此,我國憲法已做出了明確規(guī)定?！稇椃ā返?0 條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”。同時,目前已向全社會發(fā)布的物權(quán)法草案也將房屋拆遷歸入征收行列。那么,既然是行政征收,征收者就應(yīng)給予被征收者以補償?！段餀?quán)法草案》中規(guī)定:“為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序,可以征收或征用單位、個人的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),但應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予補償;沒有國家規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)給予合理補償?！薄安疬w、征收私人的不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定給予補償;沒有國家規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)給予合理補償,并保證被拆遷人、被征收人得到妥善安置?！薄睹穹ㄍ▌t》第75 條規(guī)定:“公民的合法財產(chǎn)受法律保護,禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者查封、扣押、凍結(jié)、沒收”。由此可見,即便是政府也不得隨意剝奪集體或公民個人私有財產(chǎn),保護公民私有財產(chǎn)權(quán)利是各國憲法的一項基本原則。

(二)財產(chǎn)權(quán)的憲法含義

而歷史唯物主義告訴我們,無論在哪一個社會中,人們只有首先解決了衣、食、住、行等基本的物質(zhì)生活問題,才有可能從事政治、科學(xué)、藝術(shù)、哲學(xué)、宗教等方面的活動。沒有物質(zhì)生活資料的生產(chǎn),就不可能從事其它各種社會活動,也不會有社會歷史。馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中寫道:“歷史的第一個前提,這個前提就是:人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要衣、食、住以及其它東西。因此,第一個歷史活動就是生產(chǎn)滿足這些需要的數(shù)據(jù),即生產(chǎn)物質(zhì)生活本身?！?/p>

財產(chǎn)權(quán)整體上起著對人的“生活控制權(quán)”之作用,缺乏財產(chǎn)權(quán)的人民根本不可能有意志自由,也難能享有其他的基本人權(quán)。社會生活這一規(guī)律昭示人們作為“一張寫著人民權(quán)利的紙”的憲法不能忽視財產(chǎn)權(quán),公民財產(chǎn)權(quán)的保障與不保障的“二律背反”成為社會主義立憲者必須面對的現(xiàn)實。我國憲法在平衡這一矛盾與沖突時,明確規(guī)定了公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。

所以,我們可以認為憲法意義上的私有財產(chǎn)權(quán)是一種復(fù)合型的權(quán)利。它在私人與國家之間、私人與私人之間建構(gòu)起雙重的社會關(guān)系。就私人與國家的關(guān)系而言,私有財產(chǎn)權(quán)意指國家(通過法律)賦予權(quán)利的主體對財產(chǎn)的所有權(quán),國家不能任意地干涉和侵犯并負有保護的義務(wù)和職責(zé),這劃定了公權(quán)力的界限和范圍,并排除了權(quán)力進入的可能性。就私人與私人之間的關(guān)系而言,私有財產(chǎn)權(quán)則反映了財產(chǎn)權(quán)主體與非主體在財產(chǎn)上的私法關(guān)系,它表現(xiàn)為財產(chǎn)權(quán)人可以根據(jù)自己的意志和市場規(guī)則自由行使自己的各項財產(chǎn)權(quán)利,不受他人干涉也排除了非權(quán)利人的侵犯資格。

二、房屋拆遷中對財產(chǎn)權(quán)的侵害及我國目前對憲法財產(chǎn)權(quán)保護的不足

(一)房屋拆遷中對財產(chǎn)權(quán)的侵害

我國目前愈演愈烈的拆遷其實有兩類:一是公益性建設(shè)的拆遷;二是商業(yè)性建設(shè)的拆遷。前者是國家基于公共利益的理由而進行的行政拆遷;后者則是開發(fā)商以營利為目的而進行的民事活動。從法律上講,對于前者,公民在“正當(dāng)程序”與“公正補償”的前提下有服從的義務(wù);后者則是平等主體之間的商業(yè)行為,是否拆遷、如何補償都應(yīng)該由拆遷人與被拆遷人依合同協(xié)議而進行。但現(xiàn)在普遍存在的情形卻是,無論是行政拆遷還是商業(yè)拆遷,都帶有很強的行政強制性,公民的財產(chǎn)權(quán)既無法抗衡國家權(quán)力也無法抗衡有權(quán)力背景的開發(fā)主體。正如老百姓所困惑的:“我不知道面對的是開發(fā)商還是政府。所有拆遷公告署名都是區(qū)危改辦公室,而拆遷協(xié)議上簽字的卻是開發(fā)商。如果是政府,為什么開發(fā)商給補償、訂合同? 如果是開發(fā)商,他哪兒來的權(quán)力定價強買我私產(chǎn)? 即使是政府,難道他有權(quán)力隨意強買?即便是拆遷中不存在官商勾結(jié)的權(quán)力腐敗的問題,權(quán)力的行使也帶有嚴重的家長制主義者的作風(fēng)。家長制主義者認為,根據(jù)某種最后的或者事后的估算,人們必然會承認他們自己最初是無知的或者說是傾向于犯錯誤的,從而事后必然證實強加于他們作出的“正確的”的選擇能力上的限制是合理的。

(二)我國當(dāng)前憲法對財產(chǎn)權(quán)保護的不足

雖然我國憲法對此也做出了規(guī)定,但是,公權(quán)力侵犯私權(quán)利的現(xiàn)象還是時有發(fā)生。私權(quán)利在強大的公權(quán)力面前往往是脆弱的,難以抵抗的,這在房屋拆遷中也不例外。

首先,以“公共利益”掩蓋“商業(yè)利益”,由于法律法規(guī)只是在泛意上規(guī)定,房屋拆遷應(yīng)符合公共利益需要,而未對公共利益作出具體、明確的規(guī)定,這也就為一些拆遷公司、政府部門鉆法律漏洞提供了時機。

其次,在安置補償上對拆遷人的合法權(quán)益保護明顯不夠,雖然《城市房屋拆遷管理條例》對拆遷補償金額規(guī)定為以房地產(chǎn)市場評估價格確定,但在現(xiàn)實生活中,對此執(zhí)行不到位,目前許多地方通行的做法仍是政府直接規(guī)定拆遷的補償方式及標準,未進行房產(chǎn)評估,不與被拆遷人進行協(xié)商,或者進行協(xié)商但未達成補償協(xié)議的戶數(shù)或比例較高情況下,不進行聽證,只向被拆遷人做最后“通牒”而不與商量。

再次,信息不對稱。房產(chǎn)公司以實現(xiàn)利潤最大化為惟一目的,加上政府部門的有意不作為或者其人力、能力有限,在拆遷過程中,很難促使房產(chǎn)公司本著誠實信用的原則,按照法律規(guī)定的程序進行,被拆遷人不知道擬開發(fā)項目的情況、拆遷資金的籌集情況、拆遷人的權(quán)利與義務(wù)、房產(chǎn)公司與受托拆遷公司的合法資格及動遷人員個人的授權(quán)范圍等。而現(xiàn)實中又不太可能要求被拆遷人掌握所有相關(guān)的法律知識,他們的知情權(quán)嚴重受到損害,這種信息不對等使得被拆遷人處于一種被動地位,其房屋拆遷遭受經(jīng)濟損失也就不足為奇了。

三、現(xiàn)行制度的弊端與完善

從我國目前的國情來看,城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展過程不能不牽涉到城市居民利益。城市發(fā)展需要拆遷,沒有拆遷就沒有發(fā)展。但是,政府必須正確處理城市建設(shè)與保護城市居民利益之間的關(guān)系,城市拆遷改善了城市環(huán)境和部分群眾的住房條件,但絕不能以犧牲部分弱勢群體的利益為代價,不能把拆遷建立在對私有財產(chǎn)的侵害上。矛盾和糾紛不少是因為對城市居民私有財產(chǎn)的保護不夠和不尊重而出現(xiàn)。拆遷戶和開放商、拆遷戶和政府的沖突來自權(quán)利不對等造成的利益爭議,而焦點問題并不是拆遷本身,而是拆遷補償問題及房屋估價等突出問題。

因此,房屋拆遷中對財產(chǎn)權(quán)利的保護是必要的,也是有待及時解決的,在解決過程中,保護私有財產(chǎn)權(quán)的核心就是要合理界定公共利益。著名的思想家哈耶克說過:今天,自由的最大危險來自于有能力、有經(jīng)驗的行政管理者僅僅關(guān)心他們自認為是公共利益的事物。房屋拆遷中發(fā)生的侵犯公民私有財產(chǎn)的事件大多是借“公共利益”的名義進行的,而公共利益是一個高度抽象、彈性極大的概念,因此,在物權(quán)法草案征求意見過程中,有的人大常委會委員稱:對公共利益的范疇是什么,應(yīng)該是一個科學(xué)的、符合法律規(guī)定的界定,否則,基層一些部門往往會以公共利益的需要為理由或借口來征收或征用,侵害群眾利益。鑒于此,一般認為可以將公共利益限于以下范圍:1.國家機關(guān)和軍事機關(guān);2.交通、能源、水利、供電、供水、教育、文化、體育、衛(wèi)生、綠化、慈善機構(gòu)等社會公共事業(yè)或市政建設(shè);3.國家重大經(jīng)濟項目;4.其它由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)。這既能防范政府部門濫用“公共利益”之名,也能擺正政府在房屋拆遷中的位置,對保護私有財產(chǎn)起到關(guān)鍵作用。對于“政府既是運動者又是裁判者”的雙重角色,學(xué)界已做了很多討論,在房屋拆遷中,政府也同樣扮演了這兩種角色,即是頒發(fā)房屋拆遷許可證時的運動者,同時又是裁定這一拆遷行為是否是合理拆遷的裁判者,這也違反了“任何人不得為自己的法官”這一古老原則。因此,通過對“公共利益”的嚴格界定將政府行使公權(quán)力的行為納入有效的監(jiān)督之下,也為公民捍衛(wèi)自己的私有權(quán)利提供了明確的理由。

所以,我國憲法所規(guī)定的“保護公民的合法私有財產(chǎn)”不能僅是簡單的一個法條,它需要有與之配套的法律來保障實施,需要建立一個完整的法律體系來保證憲法精神在社會生活中得到真正貫徹。法律對私有財產(chǎn)的保護,除最高層次的憲法保護外,還應(yīng)有第二層次的民法保護,第三層次的單行法保護等。

四、結(jié)語

總的來說,我國目前憲法中所規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)保護條款,改變了過去我國私有財產(chǎn)保護范圍過于狹窄的狀況,意味著一種“以權(quán)利為基礎(chǔ),其實質(zhì)和核心就是尊重和維護人們正當(dāng)財產(chǎn)權(quán)利的” 新型產(chǎn)權(quán)倫理產(chǎn)生。并且增加了關(guān)于征用、征收補償?shù)囊?guī)定,給予公民私有財產(chǎn)權(quán)以憲法保護,是中國法治建設(shè)的巨大進步。但是,憲法只是作了原則性的規(guī)定,在現(xiàn)實生活中我們還無法回避很多實際問題,譬如:私有財產(chǎn)權(quán)究竟包括哪些權(quán)利? 如何遏制一些法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)等對正當(dāng)?shù)乃接胸敭a(chǎn)和權(quán)利可能造成的侵害? 私有財產(chǎn)權(quán)受到侵害時如何獲得救濟?所以,關(guān)于公民私有財產(chǎn)權(quán)的保護仍然需要修改,至少應(yīng)當(dāng)通過憲法解釋、憲法監(jiān)督或者判例的方式予以改變。因此,我們要充分認識到保護公民財產(chǎn)權(quán)的重要性,通過憲法在最大程度上保護公民的財產(chǎn)權(quán)不受國家公權(quán)力和其它私人的干涉。

注釋:

成功.治拆遷之痛.南方周末.2004年1月1日.第14版.

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