鄭長青

【摘要】 本文對當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)的大量空置房、荒廢老宅基地、無房戶等農(nóng)村村民居住問題形成原因進(jìn)行分析,認(rèn)為根本原因在于《土地管理法》“一戶一宅”制度的立法缺陷。

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村宅基地;一戶一宅;制度缺陷

中圖分類號:D923文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1671-5918(2009)03-0126-02

doi:10.3969/j.issn.1671-5918.2009.03.062本刊網(wǎng)址:http://www.hbxb.net

一、農(nóng)村宅基地“一戶一宅”制度的確立

(一)“一戶一宅”制度

1998年修訂的《土地管理法》首次明確規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民以“戶”的名義享有的權(quán)利,即農(nóng)民家庭享有的權(quán)利,而不是個(gè)人享有的權(quán)利。由于土地資源的稀缺性,規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地,確保每戶農(nóng)民都能得到一塊安身之所,無論貧富,結(jié)果均等,在很大程度上順應(yīng)了民心,符合人們樸素的公平觀念,也實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基本的社會保障。

(二)“戶”的界定

集體土地是以農(nóng)村現(xiàn)有人口為標(biāo)準(zhǔn)平均分配,人人有份,如劃分承包地、口糧田、自留地等,涉及宅基地時(shí),基本上也體現(xiàn)了這一原則,同時(shí),國家實(shí)行的戶籍管理制度一般以子女結(jié)婚成家為標(biāo)志組成一個(gè)家庭戶籍,所以,宅基地使用權(quán)自然以戶計(jì)算。農(nóng)戶是農(nóng)村承包經(jīng)營戶的簡稱,因而農(nóng)戶是一類《民法通則》明確規(guī)定的特殊民事主體。1991年1月4日國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對宅基地使用權(quán)的審批權(quán)限作了補(bǔ)充。該條例第25條規(guī)定:“農(nóng)村村民建住宅需要使用土地的,應(yīng)當(dāng)先向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會提出用地申請,經(jīng)村民代表會或者村民大會討論通過后,報(bào)人民政府批準(zhǔn)。其中需要使用耕地的,由鄉(xiāng)級人民政府審核,經(jīng)縣級人民政府土地管理部門審查同意后,報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn);需要使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的,報(bào)鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)?！惫P者不以為然,這里的“戶”是農(nóng)村自然戶而非農(nóng)村承包經(jīng)營戶,農(nóng)村承包經(jīng)營戶是在農(nóng)村自然戶的成員基礎(chǔ)上承擔(dān)特定經(jīng)濟(jì)職能的一類社會組織,它與農(nóng)村自然戶不同。農(nóng)村自然戶的本質(zhì)是指一個(gè)農(nóng)村家庭,是作為民事主體的自然人的聯(lián)合。所以,戶只是因血緣、婚姻等關(guān)系聯(lián)絡(luò)而共同居住一處生活的自然人團(tuán)體,不能作為單獨(dú)的民事主體來看待。1990年1月3日國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》,其中指出:“各地應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對農(nóng)村建房的對象、條件、用地標(biāo)準(zhǔn)、審批手續(xù)作出明細(xì)規(guī)定。要建立嚴(yán)格的申請、審核、批準(zhǔn)和驗(yàn)收制度。凡是要求建房的,事先必須向所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或縣(市)土地管理部門提出用地申請。經(jīng)審核,對符合申請宅基地興建自用住宅的,由土地管理部門確定宅基地使用權(quán),丈量用地面積,并依法批準(zhǔn)后,方可動(dòng)工?？⒐ず?由土地管理部門負(fù)責(zé)組織驗(yàn)收。對不合理分戶超前建房、不符合法定結(jié)婚年齡和非農(nóng)業(yè)戶口的,不批準(zhǔn)宅基用地;對現(xiàn)有住宅有出租、出賣或改為經(jīng)營場所的,除不再批準(zhǔn)新的宅基用地外,還應(yīng)按其實(shí)際占用土地面積,從經(jīng)營之日起,核收土地使用費(fèi);對已經(jīng)‘農(nóng)轉(zhuǎn)非的人員,要適時(shí)核減宅基地面積。為便于群眾監(jiān)督,各地應(yīng)對用地指標(biāo)、申請宅基地的戶數(shù)、審批條件和結(jié)果等,張榜公告,實(shí)行公開辦事制度。”因此,“戶”只是為了申請和管理的方便而由國家和集體認(rèn)可的單位。

二、農(nóng)村宅基地“一戶一宅”制度存在的問題

農(nóng)村宅基地分配制度“一戶一處宅基地”的立法原則過于概括,使農(nóng)村宅基地分配制度的不公平、不合理成為普遍現(xiàn)象,許多地方立法直接侵害了農(nóng)民的正當(dāng)居住需求。由于對“戶”和“宅”的定義不明確,出現(xiàn)了一戶多宅、一宅多戶、有戶無宅、有宅無戶等等問題。

(一)“一戶一宅”制度內(nèi)自相矛盾

現(xiàn)行法律一方面明文規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地,但同時(shí)又承認(rèn)宅基地使用權(quán)可隨地上房屋所有權(quán)移轉(zhuǎn),即已擁有一處宅基地使用權(quán)的人可因房屋買賣或繼承等合法原因而獲得兩處以上宅基地使用權(quán)。以戶為單位行使宅基地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)面積確定,一次取得原則相沖突。依生存保障性質(zhì),集體經(jīng)濟(jì)組織成員人均可取得一次面積特定的宅基地使用權(quán),并以戶為單位集中行使。但依現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度,一個(gè)有著眾多家庭成員的大家庭其所獲得的宅基地面積與成員數(shù)成正比,但當(dāng)其中部分家庭成員分戶立業(yè)時(shí),新立戶成員可依現(xiàn)行規(guī)定申請分配宅基地,其在原房屋中所分得的宅基地并沒有上交給集體,這就容易造成不公平現(xiàn)象。即使為此創(chuàng)設(shè)規(guī)定收回其原宅基地份額,也只能流于紙上文章,不具可實(shí)行性。

可見,人均面積特定,以戶為單位集中行使的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度含有內(nèi)在的不公平性,也與其固有的生存保障性質(zhì)相悖。實(shí)際上,每個(gè)人都分別在兩個(gè)戶中獲得兩次宅基地的分配。第一次是作為家庭成員參與分配宅基地,第二次是自己作為戶主申請宅基地的分配,一戶多宅不可避免。

(二)無償分配宅基地助長了一戶多宅的發(fā)生

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推行,農(nóng)民收入增加,農(nóng)村建房用地的需求也大幅增加。集體建設(shè)用地行政配置、無償使用的制度助長了農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模失控和亂占濫用耕地。針對這些問題,國務(wù)院等發(fā)布相關(guān)文件,加大了管理的力度。

但是,農(nóng)村宅基地使用權(quán)取得與保有的無償性,刺激了農(nóng)民無限擴(kuò)張其宅基地使用權(quán)面積的欲望。雖然現(xiàn)行法律規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡捎谡厥褂脵?quán)取得與保有的無償性,農(nóng)民擁有一種內(nèi)驅(qū)的擴(kuò)疆拓土的愿望,以求自己對宅基地面積擴(kuò)張的最大化,因?yàn)?即使占而不用,也可作為一種備用資源來儲存。正是這種零成本的內(nèi)驅(qū)力,造成我國農(nóng)村宅基地超標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)象異常嚴(yán)重,其表現(xiàn)形式多樣,如批少占多;建了新房也拒不交出閑置下來的老宅基地;一些鄉(xiāng)、村領(lǐng)導(dǎo)干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等等。根據(jù)浙江省嘉興市國土資源管理局的統(tǒng)計(jì)資料顯示,截止到2003年底,全市共有農(nóng)村宅基地57.62萬畝,按全市農(nóng)業(yè)人口231.66萬人計(jì)算,人均宅基地達(dá)到166平方米,超過省級標(biāo)準(zhǔn)66平方米,造成了土地資源的極大浪費(fèi)。因此國務(wù)院及有關(guān)部門發(fā)出了制止農(nóng)村建房占用耕地的一些規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定,宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)由省、縣級人民政府確定,農(nóng)村宅基地(包括買賣房屋引起的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請,生產(chǎn)大隊(duì)審核,公社管委會批準(zhǔn);占用耕地的由縣批準(zhǔn);重申禁止買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓宅基地,出賣、出租房屋的,不得再申請宅基地。

(三)一戶多宅是合法的還是違法的?

如果一戶多宅是違法的,那么既然現(xiàn)行法律禁止公民擁有一處以上宅基地,因此對于多出的宅基地,應(yīng)當(dāng)由集體收回。如果一戶多宅是合法的,那么公民只要是通過合法的方式取得宅基地,集體不能予以收回,否則等于禁止公民的房屋進(jìn)行繼承和買賣。筆者認(rèn)為,“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規(guī)定,是基于宅基地的福利性及其所承載的社會保障功能而對宅基地使用權(quán)初始取得的限制,但不是對宅基地使用權(quán)繼受取得的限制。法律上不應(yīng)當(dāng)禁止村民通過繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權(quán)。因此,筆者建議將“一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規(guī)定改為“一戶只能申請一處宅基地”。

(四)農(nóng)村宅基地“一戶一宅”占有制度的 “無宅戶”

由于申請宅基地條件過于嚴(yán)格,“一戶一宅”在申請新宅基地的管理上也無法實(shí)際執(zhí)行,因此造成許多“無宅戶”。 廣西國土資源局的一份《農(nóng)村居民建房須知》寫到:

“上報(bào)農(nóng)房審批需提供的材料:

1.申請者戶口簿復(fù)印件、身份證復(fù)印件;

2.申請者書面申請書及呈批表(呈批表在國土所領(lǐng)取);

3.申請戶原有宅基地的土地使用證復(fù)印件(無使用證的需核發(fā)土地證書后方可申報(bào)用地);

4.已有舊宅基地但分戶新建或遷址新建的,須提供退出舊宅基地協(xié)議書?！?/p>

“分戶新建”怎么退出舊宅基地?在舊宅里還居住著其他戶,原來的土地使用證是按“宅”辦證而非按“戶”辦證的。即使簽訂了“退出舊宅基地”協(xié)議書又怎么執(zhí)行?

福建省永安市國土資源局是要求申請人簽訂一份退出舊宅基地的“承諾書”。這樣的一份承諾書同樣是無法執(zhí)行的。如果是分戶的,根本就無法將土地使用證退還,原因是土地使用證是按“宅”辦證而非按“戶”辦證的。如果是單門獨(dú)戶的,要申請新宅基地,才有可能操作,但是如果是單門獨(dú)戶的則在舊宅基地上翻新,因?yàn)榇鍍?nèi)已經(jīng)很難再找到適合建新房的宅基地了。在交不出原來的土地使用證或者無法簽訂協(xié)議書的情況下,需要建新房的村民只有一種選擇,即違法建新房。

(五)無戶宅

由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)禁止或嚴(yán)格限制,形成大量“空置屋”,出現(xiàn)“空心村”,造成農(nóng)村宅基地資源的極大浪費(fèi)。

因此,1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定,社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地,由生產(chǎn)隊(duì)收回,統(tǒng)一安排使用。1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定,空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地,不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的,由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn),注銷其土地登記,土地由集體收回。2000年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于小城鎮(zhèn)建設(shè)有關(guān)政策》規(guī)定,為鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn),從2000年起,凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農(nóng)民,均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,并在子女入學(xué)、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等待遇,不得實(shí)行歧視性政策。對進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)戶的宅基地,要適時(shí)轉(zhuǎn)換出來,防止閑置浪費(fèi)。1990年1月3日《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》規(guī)定,對已經(jīng)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的人員,要適時(shí)核減宅基地面積。雖然這些規(guī)定看起來很合理,但實(shí)際上統(tǒng)統(tǒng)難以實(shí)際執(zhí)行,農(nóng)民把宅基地交回集體的聊聊無幾。

近年來,隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及許多城市戶籍制度的改革,一些富裕起來的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房,成為城市居民。他們留在農(nóng)村的宅基地,雖然已經(jīng)閑置不用,但因流轉(zhuǎn)受到特定的限制,難以實(shí)現(xiàn),因此只能空置,從而導(dǎo)致“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

“一戶一宅”制度在宅基地的分配使用上,只有進(jìn)入農(nóng)戶的渠道,而沒有合理的退出或者流轉(zhuǎn)機(jī)制,各地政府依靠政策激勵(lì)措施,開展退宅基地還田予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)然顒?dòng),收效甚微,“一戶一宅”的制度性缺陷,在城市化進(jìn)程中,體現(xiàn)得越來越嚴(yán)重。

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