倪　星　余　琴

[摘要]在地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中，價(jià)值取向可被視為評(píng)估體系之魂，指標(biāo)體系則堪稱評(píng)估體系之軀干，二者各自的重要性和相互之間的緊密互動(dòng)關(guān)系，日益受到學(xué)界的關(guān)注和重視。為了解決當(dāng)前我國地方政府績(jī)效評(píng)估體系中價(jià)值取向與指標(biāo)體系相脫節(jié)的問題，從國內(nèi)外的現(xiàn)有研究出發(fā)，可以綜合運(yùn)用BSC、KPI與績(jī)效棱柱模型，通過分析多個(gè)指標(biāo)設(shè)計(jì)模型的特點(diǎn)而得到一個(gè)整合模型，將現(xiàn)階段我國地方政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向——科學(xué)發(fā)展觀融入到指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，從而提煉出一套價(jià)值取向與指標(biāo)體系緊密結(jié)合的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系模版，切實(shí)改善我國地方政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐。

[關(guān)鍵詞]績(jī)效評(píng)估；地方政府；價(jià)值取向；指標(biāo)體系

[中圖分類號(hào)]D01[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—7320(2009)05—0702—09

一、問題的提出

自20世紀(jì)70年代以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、提高公共管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”興起以來，政府績(jī)效評(píng)估就成為了公共管理關(guān)注的焦點(diǎn)。隨著中國政府治理變革的發(fā)展，績(jī)效評(píng)估理論與應(yīng)用的研究漸入正軌。目前，在國內(nèi)政府績(jī)效評(píng)估的研究領(lǐng)域中，存在著多種研究維度，包括評(píng)估體系本身、價(jià)值取向、評(píng)估模型、指標(biāo)體系、評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象等方面(第19頁)。而在諸多維度中，價(jià)值取向與指標(biāo)體系由于其天然的重要性而受到了更多的關(guān)注。

作為績(jī)效評(píng)估中的關(guān)鍵要素，價(jià)值取向與指標(biāo)體系自身的科學(xué)合理與否都對(duì)整個(gè)評(píng)估體系有著舉足輕重的作用。更重要的是，兩者之間還存在著緊密互動(dòng)的關(guān)系。彭國甫認(rèn)為，評(píng)估價(jià)值取向是評(píng)估指標(biāo)體系的靈魂，評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估價(jià)值取向的載體和保證，二者的統(tǒng)一是一個(gè)不斷發(fā)展的矛盾運(yùn)動(dòng)過程(第77-78頁)，臧乃康(第43－46頁)等學(xué)者也提出過類似的觀點(diǎn)。因此，作為評(píng)估之魂的價(jià)值取向體現(xiàn)在整個(gè)績(jī)效評(píng)估體系中，指引著評(píng)估的方向；指標(biāo)體系則支撐著整個(gè)評(píng)估體系，其重要性使其堪稱地方政府績(jī)效評(píng)估之軀干。二者的依存性與契合度是一個(gè)評(píng)估體系建構(gòu)成功與否的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)之一，一套科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系應(yīng)體現(xiàn)出“價(jià)值取向決定指標(biāo)體系，指標(biāo)體系反映價(jià)值取向”的規(guī)律。然而，目前我國相關(guān)研究中存在的問題之一即是或就價(jià)值取向論價(jià)值取向，或就指標(biāo)體系論指標(biāo)體系，研究者往往沒有意識(shí)到其中的緊密關(guān)聯(lián)性，設(shè)計(jì)出的地方政府績(jī)效評(píng)估體系經(jīng)常存在著二者相脫節(jié)的現(xiàn)象。本研究的目的在于解決地方政府績(jī)效評(píng)估體系中存在的上述問題，從國內(nèi)外的研究現(xiàn)狀出發(fā)，通過對(duì)BSC(平衡計(jì)分卡)、KPI(關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法)與績(jī)效棱柱模型的綜合分析，建構(gòu)一個(gè)整合模型，將現(xiàn)階段地方政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向——科學(xué)發(fā)展觀融入到指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，從而提煉出一套價(jià)值取向與指標(biāo)體系緊密結(jié)合的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系模版。

二、文獻(xiàn)評(píng)估

價(jià)值取向和指標(biāo)體系作為政府績(jī)效評(píng)估的兩個(gè)關(guān)鍵要素，在過去的幾十年間受到了學(xué)界的重視，國內(nèi)外研究者均從實(shí)證和理論的角度對(duì)二者進(jìn)行了研究。

(一)國外研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)60年代，美國會(huì)計(jì)總署率先建立了以經(jīng)濟(jì)(Economy)、效率(Efficiency)和效益(Effectiveness)為主的3E評(píng)價(jià)法(第25頁)。這也是學(xué)者芬維克于1995年概括指出績(jī)效測(cè)量指標(biāo)所應(yīng)該包括的三個(gè)層面(第53頁)。到了60年代末70年代初，新公共行政學(xué)派提出社會(huì)公平價(jià)值觀，偏向經(jīng)濟(jì)性等硬指標(biāo)而忽視了公平、民主等軟指標(biāo)的3E評(píng)價(jià)法因此受到了質(zhì)疑。在隨后的政府績(jī)效評(píng)估體系中便納入了公平(Equality)指標(biāo)，逐漸發(fā)展為福林于1997年所概括的4E評(píng)價(jià)法(第53頁)。在英國，70年代末的“雷納評(píng)審”強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)與效率為取向，到了1988年的“下一步行動(dòng)”和1991年的“公民憲章運(yùn)動(dòng)”則轉(zhuǎn)向以效益、顧客滿意和質(zhì)量為本(第46 47頁)。隨著1991年的《重塑政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門》催生了1993年美國聯(lián)邦政府的全國績(jī)效評(píng)估委員會(huì)(NPR)(第57頁)，該書提倡的“顧客意識(shí)”也被引入政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值中(第8-7頁)。自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來，西方政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值一般主要體現(xiàn)為公共責(zé)任、顧客至上與投入產(chǎn)出的價(jià)值(第130頁)。這相比之前的唯“效率至上”的價(jià)值取向顯得更加完整和均衡。

隨著價(jià)值取向的變化，國外政府評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)也更加多樣化，各種在企業(yè)取得成功的經(jīng)典模型逐漸被移植到政府中。美國得州政府以運(yùn)輸部為樣板，將卡普蘭和諾頓于1992年創(chuàng)立的平衡計(jì)分卡運(yùn)用于政府績(jī)效評(píng)估(第84-87頁)；美國國際開發(fā)署于1970年為私營部門績(jī)效評(píng)估開發(fā)的邏輯模型，近年來也被Poister(第35—57頁)等人運(yùn)用于公營部門中。其他經(jīng)典模型如關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法和一些新興的模型如績(jī)效棱柱模型等，均被不同程度應(yīng)用于政府績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)中。

總體而言，國外政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向體現(xiàn)了由只注重經(jīng)濟(jì)與效率、追求投入產(chǎn)出比最大化的單一價(jià)值向兼顧效率與公平、注重顧客滿意度以及服務(wù)質(zhì)量等多元價(jià)值的發(fā)展軌跡；而指標(biāo)體系則隨著價(jià)值取向的發(fā)展，由3E指標(biāo)體系發(fā)展到了4E指標(biāo)體系，再到基于各種先進(jìn)模型建構(gòu)的多元、均衡的指標(biāo)體系。兩者的發(fā)展軌跡體現(xiàn)了一種“價(jià)值取向決定指標(biāo)體系，指標(biāo)體系反映價(jià)值取向”的規(guī)律。

(二)國內(nèi)研究現(xiàn)狀

隨著績(jī)效評(píng)估的重要性日益凸顯，國內(nèi)相關(guān)研究逐漸增多。在國內(nèi)文獻(xiàn)中，對(duì)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的探討包括有：馬寶成將其定義為增長(zhǎng)與公平、民主與秩序這兩對(duì)變量(第20頁)。筆者則認(rèn)為價(jià)值取向應(yīng)由重效率輕公平與民主，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕社會(huì)增長(zhǎng)，重建為效率與公平、效率與民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展并重(第85頁)。彭國甫指出政府績(jī)效評(píng)估應(yīng)由單純注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政府本位轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、民眾本位等價(jià)值取向(第78頁)。綜上所述，目前我國政府績(jī)效評(píng)估體系實(shí)然的價(jià)值取向仍處于偏重效率、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府本位的階段。而眾學(xué)者從應(yīng)然的角度指出了其中包含的內(nèi)容應(yīng)為公平、民主、民眾本位，社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，而這些內(nèi)容與當(dāng)前政府所倡導(dǎo)的科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵是相當(dāng)契合的。

除了價(jià)值取向，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)在國內(nèi)也逐漸受到重視。其中官方比較有代表性的研究成果包括：國家人事部《中國政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組于2004年提出的一套中國地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；中央文明辦、國家統(tǒng)計(jì)局城市調(diào)查司制定的《全國文明城市測(cè)評(píng)體系(試行)》。除此之外，國內(nèi)不少學(xué)者也對(duì)地方政府的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行了構(gòu)建，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近十年在國內(nèi)學(xué)術(shù)期刊上公開發(fā)表的論文中與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)相關(guān)的就有42篇之多(第49頁)。比較有代表性的包括范柏乃以“科學(xué)發(fā)展觀”和“執(zhí)政為民”為指導(dǎo)原則經(jīng)實(shí)證篩選得出的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系(第84-95頁)；彭國甫基于平衡計(jì)分卡模型提出的衡量地方政府公共事業(yè)管理的績(jī)效指標(biāo)體系；唐任伍通過統(tǒng)計(jì)分析國內(nèi)各類統(tǒng)計(jì)年鑒中的硬指標(biāo)得出中國省級(jí)地方政府效率測(cè)度指標(biāo)；吳建南應(yīng)用邏輯模型框架分析并設(shè)計(jì)的地方政府績(jī)效指標(biāo)。

從構(gòu)建政府績(jī)效指標(biāo)體系的文獻(xiàn)中可以歸納出目前研究成果中的幾種基本類型：一是根據(jù)基本的價(jià)值原則或指導(dǎo)思想分解得到指標(biāo)，這一類型能較好地與政府價(jià)值取向相關(guān)聯(lián)，但指標(biāo)細(xì)化不夠；二是通過對(duì)相關(guān)人員的調(diào)查得出指標(biāo)，這一類型可較好地反映利益相關(guān)者的訴求，但主觀隨意性高，易導(dǎo)致指標(biāo)的內(nèi)容效度低；三是基于對(duì)現(xiàn)有文件或年鑒中的硬指標(biāo)進(jìn)一步的篩選與重構(gòu)，這種方法較有操作性，但可能會(huì)產(chǎn)生路徑依賴，指標(biāo)體系也可能與發(fā)展中的價(jià)值取向相脫節(jié)；四是將在企業(yè)中取得成功的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)模型運(yùn)用于政府部門，這一類型由于科學(xué)性與邏輯性較強(qiáng)而在近幾年受到歡迎。不少學(xué)者還提倡利用多種模型相結(jié)合的綜合模型進(jìn)行指標(biāo)設(shè)計(jì)：由于每一種模型都有其缺陷，若各自單獨(dú)使用總有其軟肋，因此可根據(jù)它們之間的相似性與互補(bǔ)性而互通有無地設(shè)計(jì)出一套綜合模型。

綜上所述，我國現(xiàn)有文獻(xiàn)中針對(duì)“價(jià)值取向”與“指標(biāo)體系”這兩個(gè)關(guān)鍵要素已作了很多討論，其中不乏一些較好的研究成果，但相比于國外仍存在著以下問題：一是研究存在著相似性，缺乏創(chuàng)新思維；二是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)的模型基礎(chǔ)，或是誤用、濫用模型。指標(biāo)體系不是若干指標(biāo)的隨意堆砌或簡(jiǎn)單羅列，而是必須具備使各具體指標(biāo)賴以附著的邏輯框架，該邏輯框架就是對(duì)應(yīng)于特定對(duì)象而建立的理論解釋系統(tǒng)(第40頁)。三是存在價(jià)值取向與指標(biāo)體系脫節(jié)的現(xiàn)象，沒有意識(shí)到二者之間的緊密關(guān)聯(lián)性。而且問題二又影響著問題三的嚴(yán)重程度：因?yàn)槿鄙僮鳛榻?gòu)基礎(chǔ)的科學(xué)模型，設(shè)計(jì)過程往往會(huì)偏向于感性和隨意；沒有一定的建構(gòu)規(guī)范，就很難恰到好處地將價(jià)值取向完整地體現(xiàn)于體系建構(gòu)的始終。即使應(yīng)用了模型，若不適用于具體機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的話，建構(gòu)出的指標(biāo)體系同樣是失敗的。

三、研究設(shè)計(jì)

本文將先簡(jiǎn)單界定幾個(gè)主要概念，然后通過綜合分析BSC、KPI和績(jī)效棱柱模型的優(yōu)缺點(diǎn)，設(shè)計(jì)出綜合模型，并在此基礎(chǔ)上引入科學(xué)發(fā)展觀和地方政府管理特點(diǎn)以修正模型，最后在參考眾多已有指標(biāo)體系和“十一五”規(guī)劃的同時(shí)，利用修正后的綜合模型設(shè)計(jì)出科學(xué)發(fā)展觀框架下的我國地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

(一)概念界定

1科學(xué)發(fā)展觀。黨的十六大以來，新一屆的政府就提出了建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略任務(wù)。科學(xué)發(fā)展觀正是建設(shè)和諧社會(huì)的施政理念或指導(dǎo)思想，規(guī)定了政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向(第21頁)?？茖W(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵十分豐富，其精髓就是以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀不僅為解決我國當(dāng)前發(fā)展過程中的矛盾和問題提供了指導(dǎo)原則，也為地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系提供了新的價(jià)值取向。

2平衡計(jì)分卡(BSC，Balanced Score Card)。平衡計(jì)分卡包括四個(gè)維度的內(nèi)容：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)(第19-23頁)。它是一個(gè)較為全面的體系，因果關(guān)系鏈貫穿于平衡計(jì)分卡的各個(gè)方面(第24頁)，其最大的特點(diǎn)是“平衡”，其核心理念在于謀求組織發(fā)展的平衡性和可持續(xù)性，而地方政府績(jī)效評(píng)估的當(dāng)前價(jià)值取向——科學(xué)發(fā)展觀體現(xiàn)的也是同樣的理念。然而，由于平衡計(jì)分卡只考慮了顧客層面，忽視了對(duì)績(jī)效產(chǎn)生重要影響的其他利益相關(guān)者，存在著一定的片面性。

3關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI，Key Performance Indicator)法。KPI是指組織的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)經(jīng)過層層分解后所產(chǎn)生的可操作性的戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)，是監(jiān)測(cè)宏觀戰(zhàn)略決策執(zhí)行效果的指針。(第40頁)。KPI指標(biāo)設(shè)計(jì)方法適用于政府組織，它所體現(xiàn)的衡量?jī)?nèi)容最終取決于組織的戰(zhàn)略目標(biāo)，是對(duì)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化和發(fā)展，并隨著戰(zhàn)略目標(biāo)的發(fā)展演變而調(diào)整(第79頁)。

4績(jī)效棱柱模型(Per{ormance Prism)。英國克蘭菲爾德學(xué)院的安迪·尼利等人在改進(jìn)平衡記分卡和總結(jié)前人理論的基礎(chǔ)上，提出了績(jī)效棱柱模型，它是一個(gè)以利益相關(guān)者為中心的三維框架模型，包括了相互關(guān)聯(lián)的五個(gè)方面：利益相關(guān)者的滿意、利益相關(guān)者的貢獻(xiàn)、戰(zhàn)略、流程、能力(第26-27頁)。績(jī)效棱柱模型最大的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)就在于堅(jiān)持了利益相關(guān)者價(jià)值取向的觀點(diǎn)。。這與科學(xué)發(fā)展觀的精髓“以人為本”有著異曲同工之妙，“以人為本”中的“人”就涵蓋了包括社會(huì)公眾與政府內(nèi)部成員在內(nèi)的所有利益相關(guān)者。

(二)模型構(gòu)建與修正

在概念界定的基礎(chǔ)上，為了能更直觀地對(duì)比三個(gè)模型的可取之處與互補(bǔ)之處，下面將模仿層次分析法(AHP)的分析步驟中的兩兩比較判斷矩陣，對(duì)三個(gè)模型的相對(duì)優(yōu)點(diǎn)進(jìn)行分析與補(bǔ)充(見表1)：

從以上分析可知，BSC、KPI以及績(jī)效棱柱模型的優(yōu)勢(shì)存在互補(bǔ)性。20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的BSC，以及更晚一些出現(xiàn)的績(jī)效棱柱模型都沒有替代KPI，而是各有側(cè)重地完善了KPI的不足之處。(第25—27頁)。本文通過結(jié)合三者各自的優(yōu)點(diǎn)，進(jìn)而構(gòu)建出一個(gè)績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)的綜合框架(見圖1)。如表1所示，相對(duì)于KPI和績(jī)效棱柱模型，BSC的優(yōu)點(diǎn)更加突出，其指標(biāo)設(shè)計(jì)的框架體系更加成熟和全面。因此，綜合模型將結(jié)合績(jī)效棱柱中利益相關(guān)者的理念與績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向來確定組織的整體戰(zhàn)略與總目標(biāo)，同時(shí)按照KPI的思路找出實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的關(guān)鍵因素(CSF)，利用平衡計(jì)分卡的框架體系將關(guān)鍵因素分為四個(gè)方面，再分別找出各自的關(guān)鍵指標(biāo)，最后根據(jù)指標(biāo)的類型確定其衡量標(biāo)準(zhǔn)。

基于上面概念界定部分對(duì)科學(xué)發(fā)展觀的討論可以得知，我國當(dāng)前影響上述模型中整體戰(zhàn)略的價(jià)值取向是科學(xué)發(fā)展觀。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，挑選各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素，必須由原來單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向社會(huì)綜合發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。同時(shí)，在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的整個(gè)過程中必須始終貫穿以人為本的價(jià)值取向，切實(shí)關(guān)注人民群眾的利益，這也是模型中利益相關(guān)者理論所要求的。

在將科學(xué)發(fā)展觀引入綜合模型的同時(shí)，還需要對(duì)模型中部分細(xì)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。盡管政府績(jī)效評(píng)估對(duì)企業(yè)績(jī)效評(píng)估的方法可以加以借鑒與利用，但政府與企業(yè)有著本質(zhì)上的區(qū)別，模型中平衡計(jì)分卡包含的四個(gè)維度并不完全適用于政府公共管理，因此還應(yīng)按照政府本身的戰(zhàn)略重點(diǎn)與價(jià)值取向來適當(dāng)修正模型。在已有的研究文獻(xiàn)中，有學(xué)者提出將四個(gè)維度分別改為政府成本、政府業(yè)績(jī)、政府管理內(nèi)部流程、政府學(xué)習(xí)與發(fā)展(第24頁)。這種劃分方法有其合理性，但僅限于政府自身，仍過于狹隘?；诳?jī)效棱柱中的利益相關(guān)者理論，還應(yīng)將與政府相關(guān)的各方利益相關(guān)者都納入考慮。此外，原平衡計(jì)分卡中的財(cái)務(wù)指標(biāo)按照科學(xué)發(fā)展觀的思想則應(yīng)該擴(kuò)充為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展等方面的綜合體——地方發(fā)展。有學(xué)者借鑒彼得·圣吉的學(xué)習(xí)型組織理論中，將平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度修改為地方建設(shè)、公民服務(wù)、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新(第45頁)。綜上所述，本文認(rèn)為當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估中四個(gè)維度應(yīng)包括地方發(fā)展、各方利益相關(guān)主體、政府內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)。此外，平衡計(jì)分卡中四個(gè)維度的邏輯關(guān)系不夠清晰明了，要素之間都是兩兩互動(dòng)，比較零亂。在卡普蘭和諾頓后來重新表述的邏輯驅(qū)動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)上(如圖2)，(第91頁)，本文結(jié)合政府管理的現(xiàn)實(shí)進(jìn)一步明晰其邏輯關(guān)系：政府自身的學(xué)習(xí)成長(zhǎng)有助于改善內(nèi)部管

理，內(nèi)部管理的改善有利于地方發(fā)展，地方各方面的均衡發(fā)展促進(jìn)各方利益相關(guān)主體的利益的實(shí)現(xiàn)，從而最終促成政府戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)上述思維，修正后的地方政府績(jī)效評(píng)估綜合模型如圖3所示：

(一)中國地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系模版的構(gòu)建

我國“十一五”規(guī)劃要求實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速、協(xié)調(diào)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，取得全面建設(shè)小康社會(huì)的重要階段性進(jìn)展，這一目標(biāo)明確了各級(jí)地方政府的使命和愿景。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，地方政府的發(fā)展戰(zhàn)略必須具有可持續(xù)發(fā)展性、全面性、人本性、平衡性、公正性、公開性。另外一個(gè)影響地方政府戰(zhàn)略的要素是利益相關(guān)者，包括公眾、社區(qū)、公務(wù)員、企業(yè)、媒體、投資商，等等。通過整合價(jià)值取向和界定利益相關(guān)者，可以由地方政府的使命與愿景推導(dǎo)出其整體戰(zhàn)略，并由此進(jìn)一步修正得出地方政府平衡計(jì)分卡的四個(gè)維度，提煉出存在緊密因果鏈條的關(guān)鍵成功因素(CSF)。具體如圖4所示：

根據(jù)上述各個(gè)維度中的關(guān)鍵成功因素，在參考國內(nèi)一些已有的指標(biāo)體系和學(xué)者們研究成果的基礎(chǔ)上，遵循SMART原則可以設(shè)計(jì)出53項(xiàng)地方政府關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)，如表2所示：

(二)討論與說明

在上述研究完成之后，對(duì)于這套指標(biāo)體系模版，還要進(jìn)行幾點(diǎn)討論與說明：

第一，指標(biāo)體系模版中的各指標(biāo)之間存在著緊密關(guān)聯(lián)，或互為因果或互相促進(jìn)。如“學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力”對(duì)“政府內(nèi)部管理”維度中三個(gè)方面的指標(biāo)均有促進(jìn)作用，公務(wù)員的素質(zhì)提高對(duì)政府的行政能力和服務(wù)水平有著直接的關(guān)聯(lián)作用?！暗胤桨l(fā)展”維度中的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”與“資源環(huán)境保護(hù)”之間則相互影響、相互促進(jìn)。這些指標(biāo)之間的關(guān)系，體現(xiàn)了平衡計(jì)分卡的邏輯關(guān)聯(lián)性和平衡原則，也體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)精神。

第二，上述指標(biāo)體系模版只是設(shè)計(jì)了政府級(jí)的KPI，若要細(xì)化到部門級(jí)別的KPI，則應(yīng)該在這一基礎(chǔ)上融合該部門職責(zé)來進(jìn)一步推導(dǎo)；同樣，公務(wù)員級(jí)別的KPI則應(yīng)該在部門級(jí)KPI的基礎(chǔ)上融合個(gè)人崗位的職責(zé)，通過細(xì)化上一級(jí)的KPI來設(shè)計(jì)推導(dǎo)。政府、部門與公務(wù)員三級(jí)KPI的設(shè)計(jì)均是以地方政府整體戰(zhàn)略為基準(zhǔn)，從而形成自上而下對(duì)戰(zhàn)略的逐層分解和自下而上對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的有效保障。

第三，本文所設(shè)計(jì)的只是一個(gè)抽象的模版，不同的地方政府有著不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和不同的歷史背景，應(yīng)該視其特點(diǎn)來因地制宜地去設(shè)定具體指標(biāo)。同時(shí)，由于不同層級(jí)地方政府的職權(quán)與使命不同，其具體指標(biāo)體系也會(huì)有很大的不同。省級(jí)政府指標(biāo)相對(duì)于要更加宏觀一點(diǎn)，而由市級(jí)到縣級(jí)再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府的指標(biāo)就要逐漸細(xì)化，相對(duì)微觀而具體。因此，在將這一指標(biāo)體系模板應(yīng)用于實(shí)際時(shí)，應(yīng)該根據(jù)政府所處的環(huán)境條件和具體的政府層級(jí)來相應(yīng)地進(jìn)行修正。

第四，本研究從地方政府績(jī)效評(píng)估中價(jià)值取向與指標(biāo)體系的關(guān)系出發(fā)，通過分析BSC、KPI與績(jī)效棱柱模型等指標(biāo)設(shè)計(jì)模型的特點(diǎn)而得到一個(gè)綜合模型，將科學(xué)發(fā)展觀融入到指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，從而得到一套價(jià)值取向與指標(biāo)體系緊密結(jié)合的地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系模版。但本研究尚有待進(jìn)一步深入，在未來的研究中我們將開展實(shí)地調(diào)研，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，進(jìn)行相應(yīng)的隸屬度分析、相關(guān)分析以及信度和效度檢驗(yàn)，以此來確定指標(biāo)權(quán)重，檢驗(yàn)該指標(biāo)體系的可行性。

責(zé)任編輯葉娟麗