何延昆

摘要日益頻發(fā)的城市公共危機給各國政府的工作提出了新的挑戰(zhàn),能否有效的開展城市公共危機管理工作成為衡量一國綜合國力的重要標(biāo)準(zhǔn)。本文首先對城市公共危機管理的基本理論進(jìn)行了介紹,之后在分析我國當(dāng)前城市公共危機管理機制現(xiàn)狀問題的基礎(chǔ)上,提出了從完善政府組織機構(gòu)角度構(gòu)建城市公共危機管理機制的對策。

關(guān)鍵詞政府視角 城市公共危機 危機管理 機制

中圖分類號:D63文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-250-02

美國東部時間2003年8月14日下午,美國紐約市中心街區(qū)突然發(fā)生毫無預(yù)兆的大面積停電事件。由于事發(fā)突然,所有的單位和個人絲毫沒有心理準(zhǔn)備,停電給他們的日常生活帶來了極大的安全隱患和不便。大停電致使成千上萬的人們露宿街頭,不僅沒有了食物和飲水的供應(yīng),連上廁所都成為一個難題。不僅如此,停電也給紐約市帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。①2008年3月14日以及2009年7月5日,我國西藏自治區(qū)拉薩市及新疆烏魯木齊市發(fā)生的少數(shù)不法分子暴力打砸搶的惡劣事件。事件發(fā)生后,由于種種原因,事態(tài)沒能得到迅速有效的制止,造成了拉薩市及烏魯木齊市部分地區(qū)治安管理混亂、人民生命財產(chǎn)遭受了損失。

通過比較我國發(fā)現(xiàn),雖然是不同地域、不同性質(zhì)、不同種族且又相隔萬里的城市,卻終究都逃不脫突發(fā)性公共危機事件所帶來的嚴(yán)重影響。而越來越多諸如此類的事實告訴人們,這種現(xiàn)象已不再是某個國家或地區(qū)非常偶然才會碰到的問題,相反,它已成為引起全球和全人類共同關(guān)注和關(guān)心的話題,這就是——城市公共危機。

一、城市公共危機管理的基本理論

“危機”(crisis)的概念最初來源于希臘語,后來隨著工業(yè)化的推進(jìn),“危機”一詞首先用于企業(yè)管理中。在18世紀(jì)至19世紀(jì),“危機”一詞逐漸被引入政治領(lǐng)域,表明政治體制或政府面臨的緊急狀態(tài)。②本文認(rèn)為,所謂危機,指在正常的社會關(guān)系與社會秩序環(huán)境下,由于內(nèi)因或外因?qū)е碌耐话l(fā)事件或緊急事件致使社會正常秩序遭到破壞,從而進(jìn)入一種危險狀態(tài)。

在公共行政學(xué)領(lǐng)域,公共危機可以被理解為是一種緊急事件或緊急狀態(tài),如果政府不能采取及時有效的應(yīng)急措施,這種緊急事件或緊急狀態(tài)的出現(xiàn)將嚴(yán)重的影響到社會的正常運轉(zhuǎn),對社會將造成嚴(yán)重的傷害,對公共安全,人民的生命和財產(chǎn)安全造成重大的損失,對政府存在的合法性產(chǎn)生重大的負(fù)面影響。

公共危機管理是指政府組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理,以期有效地預(yù)防、處理和消除危機,減少損失的過程。而城市公共危機管理作為危機管理的重要分支,即指在城市范圍內(nèi)政府組織相關(guān)力量對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進(jìn)行預(yù)測、監(jiān)督、控制和協(xié)調(diào)處理,以期有效地預(yù)防、處理和消除危機,減少損失的過程。

二、當(dāng)前我國城市公共危機的管理機制存在的問題

城市公共危機管理機制建設(shè)對我國政府來說是一個契機,它不僅可以督促政府檢視自身存在的毛病和缺點,抓住時機進(jìn)行整治和改進(jìn),同時,也給政府提供了提高執(zhí)政能力、積累實戰(zhàn)經(jīng)驗的寶貴機遇。相信經(jīng)過這些,我國政府才能練就一身百病不侵的本領(lǐng),領(lǐng)導(dǎo)著全國人民大刀闊斧地繼續(xù)推進(jìn)中國特色的社會主義建設(shè)。那么,在危機應(yīng)對機制建設(shè)方面,政府都存在著哪些問題呢?

(一)法律體系的不嚴(yán)密

在國家立法高度上,至今還沒有一部成型的法律對危機狀態(tài)的各個階段的劃分、內(nèi)涵的界定、具體實施細(xì)則、權(quán)利的授予等做明確的規(guī)定。危機管理相關(guān)法律法規(guī)的部門化色彩過于濃重,現(xiàn)有的成文的危機管理辦法只是分散其中,并沒有得到系統(tǒng)的整理和總結(jié),一旦發(fā)生危機,不僅在法律參考上缺這少那,分散在其中的被嚴(yán)重分割的條款也嚴(yán)重限制了各部門間的協(xié)作和功能的實現(xiàn)。對公民的權(quán)利保障沒有底線,這樣造成了公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟(jì)。

(二)危機應(yīng)對方案過于專業(yè)化

我國很長一段時間里采用的是分兵把守的危機管理模式,在這種模式中,一般采用的都是單種危機的治理,哪個部門負(fù)責(zé)的領(lǐng)域發(fā)生危機,就由哪個部門專門負(fù)責(zé)管理,并且危機的各個環(huán)節(jié),由各職能部門分階段管理,這樣本是一個完整的、延續(xù)性的危機管理工作就被硬生生地拆做幾段去處理。這種做法是極其危險的,一旦發(fā)生綜合性的社會危機,或者哪個信息流通階段發(fā)生故障,不僅政府亂作一團(tuán),更會延誤治理危機的最佳時機。

(三)行政體制的限制

在我國,實行單一制的國家結(jié)構(gòu)形式,各級政府中的職能部門不僅實行平級領(lǐng)導(dǎo),也實行上下級領(lǐng)導(dǎo)。目前,各職能部門的專門應(yīng)急方案并不匾乏,缺少的正是平級領(lǐng)導(dǎo)層面上各部門、各單位間應(yīng)急計劃的整合和協(xié)調(diào),只有確定一個統(tǒng)一的危機應(yīng)對計劃和實施細(xì)則,協(xié)調(diào)好各項工作在各部門間的銜接和過度,才能保證危機管理工作的成功。另外,當(dāng)?shù)卣€要正確處理好同周邊城市,以及軍隊、武警等特殊部門的關(guān)系,積極發(fā)揮各個社會資源的能量和效應(yīng)。

三、當(dāng)前我國城市公共危機管理機制的完善——基于政府組織結(jié)構(gòu)層面

政府組織機構(gòu)是危機管理和處置中所依托或調(diào)配的應(yīng)急力量。完善的組織機構(gòu)設(shè)置有利于在危機情況下社會資源的有效調(diào)動和利用。鑒于危機的不確定性和危害性,政府必須將危機管理納入自己的職能范圍中,作為自己日常行政事務(wù)中一個重要的組成部分。要實現(xiàn)對危機的有效管理,政府就必須做到職能明確、權(quán)責(zé)分明、組織健全、工作靈活、統(tǒng)一高效。

(一)危機專項治理工作

政府在危機管理工作中機構(gòu)的設(shè)定和職能的劃分是分別以危機各個階段所要實現(xiàn)的目標(biāo)為依據(jù)的。鑒于此,筆者認(rèn)為,政府危機治理機構(gòu)的設(shè)定可以由以下幾個部分組成。(見圖1)

1.事件受理中心。利用集成數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)成立事件受理中心。事件受理中心由市政府直接領(lǐng)導(dǎo),工作人員經(jīng)過嚴(yán)格專項知識和技能培訓(xùn)上崗,其行政地位高于各政府職能部門并對市政府直接負(fù)責(zé)。受理中心下設(shè)三個部門,分別為現(xiàn)場辦事處、信息處理部門和數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。承擔(dān)的主要職能有:負(fù)責(zé)接收日常緊急事件、非緊急事件救助、重大災(zāi)害性事件的報警、信息反應(yīng)工作;危機種類、性質(zhì)、危害范圍的判定工作,并依據(jù)判定結(jié)果啟動相應(yīng)的應(yīng)急系統(tǒng);通知、協(xié)調(diào)相關(guān)部門實施援助行動。我國現(xiàn)有城市里的通訊系統(tǒng)一般由119火警、110公安報警、120醫(yī)療救助、122交通事故警等老百姓常用的報警電話組成,我國應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮舊有資源在人氣、推廣度、權(quán)威性方面的優(yōu)勢,在這基礎(chǔ)上成立事件受理中心,于第一時間接收事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、突發(fā)社會安全事件等的報警電話,并根據(jù)具體情況派出職能部門實施援助和啟動相應(yīng)的應(yīng)急方案。

2.危機管理辦公室(見圖2)。該辦公室由市長或負(fù)責(zé)專項工作的副市長領(lǐng)導(dǎo)并對其負(fù)責(zé),工作人員由行政長官任命,實行責(zé)任制,通常由政府機關(guān)中承擔(dān)危機管理職能的相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人、各單位災(zāi)種管理部門負(fù)責(zé)人以及救援專業(yè)部門負(fù)責(zé)人組成。下設(shè)四個小組:戰(zhàn)略決策小組、行動協(xié)調(diào)小組、督察大隊和咨詢小組。

3.信息處理中心。危機管理的時機把握和快速應(yīng)對,需要戰(zhàn)略決策中心必須及時掌握危機信息。筆者認(rèn)為,在危機應(yīng)對實踐中,我國需要建立一個固定的、高智能的、權(quán)威性的、協(xié)調(diào)各方力量的信息處理機構(gòu),以擔(dān)負(fù)調(diào)查、掌握、研究公共危機特征的職責(zé),特別應(yīng)當(dāng)重視危機事件信息的收集、分析、交換及通報工作和危機防范、預(yù)警工作。為此,信息處理中心就成為整個危機管理體系的重要技術(shù)保障。

一個完整的危機管理信息體系包含三個組成部分:行政性的決策信息、咨詢機構(gòu),半官方的政策研究、咨詢機構(gòu),民間的政策研究、咨詢機構(gòu)。當(dāng)然,在日常的危機管理預(yù)警和監(jiān)控中,也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮這些指揮決策的“外腦”的積極功能,建設(shè)危機事件案例數(shù)據(jù)庫,培育危機管理專家和“智囊團(tuán)”。

4.外援輔助機構(gòu)。危機管理的輔助部門主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)那些“自身擁有特殊的專業(yè)技能、業(yè)務(wù)范圍,特定的資源、設(shè)備和能力,主管著特殊的事務(wù),擔(dān)負(fù)著緊急事務(wù)應(yīng)對中的某些特殊任務(wù)”的職能部門,它們相當(dāng)于危機管理的后勤體系,并不直接具有危機管理的職能,主要是配合危機管理職能部門做好危機應(yīng)對工作,一提供危機管理過程中所需的各種服務(wù)。

一般來說,承擔(dān)輔助工作的機構(gòu)主要包括以下行業(yè):交通、通訊公共工程、信息、商業(yè)、物資支持、衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、搜索和救援、財政、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、紅十字會、銀行、保險公司、審計部門等。在城市緊急狀態(tài)下,這些部門會根據(jù)事態(tài)發(fā)展的需要,在危機管理綜合協(xié)調(diào)小組的統(tǒng)一調(diào)度下,迅速組織和調(diào)集人力、物力、財力,支援危機應(yīng)對工作。

(二)輔助職能建設(shè)

危機管理是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程,當(dāng)一個城市發(fā)生重大危機性事件時,不僅需要政府機構(gòu)中危機管理部門發(fā)揮功能作用,它更多考驗的是當(dāng)?shù)卣趹?yīng)對危機過程中所具備的經(jīng)濟(jì)實力、社會保障能力以及與群眾的溝通協(xié)調(diào)能力。因此,危機管理折射出的更多的是一個政府在其基本職能建設(shè)上的責(zé)任感和成就。

第一,經(jīng)濟(jì)職能建設(shè)。危機的出現(xiàn),由于其對社會的極具破壞性和影響范圍的高度不確定性,要想保證危機管理工作的順利開展和災(zāi)后經(jīng)濟(jì)、社會功能的迅速恢復(fù),日常政府的經(jīng)濟(jì)職能建設(shè)是不能放松的,這是社會穩(wěn)定、人民團(tuán)結(jié)的重要物質(zhì)保障。

第二,政治職能建設(shè)。面對危機的挑戰(zhàn),政府的一舉一動在內(nèi),都會成為老百姓關(guān)注的焦點。因此,只有當(dāng)好了表率作用,切實維護(hù)社會公眾的利益,繼續(xù)完善包括社會保障制度在內(nèi)的和老百姓利益緊密相關(guān)的各項制度和措施,才能領(lǐng)導(dǎo)著人民一直走向最后的勝利。

第三,精神文明建設(shè)職能。危機事件中,由于災(zāi)難的突如其來和對社會利益造成的損害,難免遺留給人們不小的情感創(chuàng)傷和心理陰影,這就需要政府通過有關(guān)媒介對大眾進(jìn)行積極、正確的思想引導(dǎo)和理論宣傳。

(三)危機管理中的基層建設(shè)

我國以往的城市危機管理機制的研究,通常只是立足于大城市,涉及中小城市乃至基層的相關(guān)研究卻少的可憐。因此,彌補我國危機管理機制建設(shè)上的漏洞,應(yīng)從此抓起?；鶎邮巧鐣募?xì)胞,基層社區(qū)、基層單位是社會最基本的社會單元。沒有這些單元的和諧,社會就不可能實現(xiàn)真正的和諧穩(wěn)定。我國現(xiàn)存的社會問題大都集中體現(xiàn)在基層。隨著社會結(jié)構(gòu)和社會組織形態(tài)的一系列變化,迫切需要轉(zhuǎn)變社會的管理方式,尤其要健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制并積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

注釋:

①文中關(guān)于紐約大停電事件的資料,參見趙成根等:《國外大城市危機管理模式研兄》,北京大學(xué)出版社,2006年版,第416頁。

②許金柜、郭健彪:《從提升執(zhí)政能力視角談轉(zhuǎn)型期我國政府危機管理能力建設(shè)》,《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報》,2005年第6期,第64頁。

參考文獻(xiàn):

[1]趙成根.國外大城市危機管理模式研究.北京:北京大學(xué)出版社.2006.

[2]薛瀾,彭宗超,顧林生.中國城市危機管理研究報告.北京:同心出版社.2005.

[3]薛瀾,張強,鐘開斌.危機管理—轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn).北京:清華大學(xué)出版社.2003.

[4]許金柜,郭健彪.從提升執(zhí)政能力視角談轉(zhuǎn)型期我國政府危機管理能力建設(shè).福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報.2005(6).