翟霖森

摘要:服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府在學(xué)術(shù)界雖然出現(xiàn)頻率幾乎相同,并且有許多學(xué)者把兩者等同使用,但對(duì)于兩者的關(guān)系,學(xué)界仍有分歧。綜合分析后,筆者認(rèn)為,把服務(wù)型政府定義為在黨的執(zhí)政理念指導(dǎo)下政府轉(zhuǎn)型時(shí)期政府定位的選擇,把公共服務(wù)型政府歸為服務(wù)型政府的職能層面的具體政府形態(tài),這樣能體現(xiàn)黨執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和政府治理模式的創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府;公共服務(wù)型政府;關(guān)系

中圖分類號(hào):D630.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)13—0058—02

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中強(qiáng)調(diào),要加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府,并對(duì)深化行政管理體制改革提出了明確要求。在學(xué)術(shù)界與服務(wù)型政府同樣流行的是公共服務(wù)型政府的概念,從已有的文獻(xiàn)來看,兩個(gè)概念在相關(guān)著述中出現(xiàn)的頻率幾乎等同。但對(duì)于服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府的關(guān)系,學(xué)術(shù)界仍然存在著分歧,因此有必要進(jìn)一步分析研究以便統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

一、兩者提出的背景

服務(wù)型政府的概念源于西方。20世紀(jì)20年代末30年代初爆發(fā)的資本主義歷史上最大的經(jīng)濟(jì)危機(jī),市場失靈,使西方資本主義國家普遍接受了凱恩斯主義,資產(chǎn)階級(jí)國家政府由以往“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的參與者,當(dāng)時(shí)的政府成為名副其實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理者。到了20世紀(jì)70年代末80年代初,政府干預(yù)也開始遭遇危機(jī),受以哈耶克為代表的新自由主義思想的影響,資本主義國家政府開始了對(duì)自己行為的反思,重新思考政府這只“看得見的手”和市場這只“看不見的手在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和地位問題,確立了市場這只“看不見的手”在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)地位,明確政府這只“看得見的手”的補(bǔ)充地位,理順了政府和市場的關(guān)系,西方國家政府逐步轉(zhuǎn)到了創(chuàng)造和維護(hù)公平的市場競爭環(huán)境,為市場主體的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)上來,正如喬治·弗雷德里克森所說,“長期以來,效率和經(jīng)濟(jì)是美國公共行政理論的兩個(gè)支柱……把效率和經(jīng)濟(jì)作為公共行政的指導(dǎo)方針是必要的,但僅此是不夠的。必須加上社會(huì)公平作為公共行政的第三個(gè)理論支柱,使公共行政能夠回應(yīng)公平的需要。”[4]服務(wù)型政府的創(chuàng)建便成為西方國家政府追求的目標(biāo)。我國服務(wù)型政府概念的提出也經(jīng)歷了一個(gè)過程。建國以來直到改革開放,由于受外部環(huán)境和對(duì)形勢(shì)判斷的影響,我們一直沿襲著建國以來的執(zhí)政理念,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)體制,與之相適應(yīng)政府的定位自然成為了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的主導(dǎo)者、管理者。十一屆三中全會(huì)后,在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,黨和政府確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,所有政策都圍繞這一中心來制定,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成為此時(shí)衡量工作好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn),此時(shí)我國經(jīng)濟(jì)雖然取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展,但隨著改革的深入,難度越來越大,主要是改革開始觸及一些深層次的問題。一般說,這些問題不再是改革初期政府職能范圍大小的問題,而是政府角色的定位問題,即政府在與市場、社會(huì)以及公民的關(guān)系中,到底應(yīng)該處在什么樣的地位[3]。很顯然,在一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制下,政府的角色定位就是一個(gè)為市場、社會(huì)發(fā)展提供秩序和服務(wù)的服務(wù)者。正如張成福教授在分析中國公共行政體系內(nèi)部的深層次問題時(shí)所指出的,公共行政與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的沖突表現(xiàn)之一就是“管制行政”與“服務(wù)行政”的沖突,因此,中國行政現(xiàn)代化的目標(biāo)取向就在于建立市場化或親市場的政府行政,使公共行政由國家權(quán)力的載體過渡到為公眾提供服務(wù)的實(shí)體[5]。要實(shí)現(xiàn)政府管理模式由“管制行政”向“服務(wù)行政”的過渡,就意味著必須真正將政府角色定位在一個(gè)服務(wù)者的位置上,也必須實(shí)現(xiàn)政府管理模式以政府為本位向以公民為本位的方向轉(zhuǎn)變。這樣,學(xué)界對(duì)中國行政改革的目標(biāo)定位就開始由服務(wù)行政的概念,改為直接的服務(wù)型政府概念了[2]。

而公共服務(wù)型政府的概念則是2003年“非典”過后才出現(xiàn)的一個(gè)新概念。 2003年“非典”疫情出現(xiàn)時(shí),廣州和北京等大城市出現(xiàn)了公眾極度恐慌的局面。中央及時(shí)采取了措施,特別是對(duì)工作不力的衛(wèi)生部長和北京市長兩位高官的撤職,開始了對(duì)高官實(shí)施問責(zé)制的先河。雖然疫情很快就得到了控制,但也引發(fā)人們開始反思。人們的理性反思集中到了政府在公共管理中的定位問題:即政府全部工作的重點(diǎn)是不是只有一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),包括保護(hù)人民的生命健康在內(nèi)的各種公共服務(wù)職能,政府是不是更應(yīng)該承擔(dān)起來?考察一個(gè)政府工作績效、決定政府官員職位升遷與否的指標(biāo)是不是主要是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)?而要改變這一狀況,就必須對(duì)政府職能定位進(jìn)行徹底的改變,即政府不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo),更應(yīng)該關(guān)注社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)指標(biāo),并將社會(huì)發(fā)展和公共服務(wù)指標(biāo)作為考核政府績效和決定官員能否升遷的主要指標(biāo),以迫使政府及官員更加關(guān)注這些領(lǐng)域的發(fā)展[1]。溫家寶總理就明確指出,“非典疫情的發(fā)生和蔓延,給我們的一個(gè)重要啟示,就是要在繼續(xù)增加經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí),更加重視政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。”這樣有學(xué)者就提出了公共服務(wù)型政府的概念,認(rèn)為要想使政府職能更多的作用于公共服務(wù)和社會(huì)管理,就必須實(shí)現(xiàn)政府改革的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型,即要由原來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府,也就是政府應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出,把主要職能定位于諸如公共教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生以及研究和發(fā)展等公共服務(wù)領(lǐng)域。

二、學(xué)者的觀點(diǎn)

對(duì)于服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府的關(guān)系,學(xué)術(shù)界仍然存在著分歧,主要有以下四種觀點(diǎn):

1.兩者是平行關(guān)系。持此種觀點(diǎn)的研究者在自己的相關(guān)著述中都是采用兩個(gè)概念中的一個(gè),平行使用這兩個(gè)概念,并未有意識(shí)地將服務(wù)型政府和公共服務(wù)型政府這兩個(gè)概念進(jìn)行對(duì)比分析過,研究者們各自表述、平行而用,兩個(gè)概念之間缺乏有意識(shí)的交匯。謝慶奎認(rèn)為,這兩個(gè)概念并不是對(duì)立的、矛盾的,可以同時(shí)使用,只是它們的側(cè)重點(diǎn)有所不同[6]。

2.兩者是等同關(guān)系。此種觀點(diǎn)明確將兩者等同,認(rèn)為服務(wù)型政府就是公共服務(wù)型政府。等同使用這兩個(gè)概念的現(xiàn)象在學(xué)術(shù)界非常普遍,許多學(xué)者在自己的著述中就是交替使用這兩個(gè)概念的,認(rèn)為它們之間沒有什么不同,其實(shí)就是同一概念。比如,陶學(xué)榮等就在引用劉熙瑞關(guān)于服務(wù)型政府概念界定的基礎(chǔ)上討論了建設(shè)公共服務(wù)型政府的途徑問題,事實(shí)上也就是將兩個(gè)概念等同起來[7]。

3.公共服務(wù)型政府優(yōu)于服務(wù)型政府。此種觀點(diǎn)從政府歷史類型演進(jìn)的角度出發(fā),認(rèn)為政府的發(fā)展是有階段性的,呈單線歷史發(fā)展趨勢(shì),是一個(gè)從統(tǒng)治型政府、管制型政府到服務(wù)型政府并最終向公共服務(wù)型政府逐步轉(zhuǎn)變的過程,從而將服務(wù)型政府與統(tǒng)治型政府、管制型政府并列為同一類型的傳統(tǒng)政府形態(tài),認(rèn)為公共服務(wù)型政府才是服務(wù)型政府的發(fā)展趨勢(shì),是更符合新公共服務(wù)理論的政府模式。王艷認(rèn)為,服務(wù)型政府仍然屬于傳統(tǒng)公共行政范式的范疇,因此在服務(wù)型政府建設(shè)中可能出現(xiàn)服務(wù)行政的三種異化形態(tài)。突破傳統(tǒng)公共行政范式,建設(shè)以公民、公民權(quán)和公共利益為核心的新公共服務(wù)型政府才是我國行政體制改革的目標(biāo)選擇[8]。

4.服務(wù)型政府優(yōu)于公共服務(wù)型政府。井敏在對(duì)這兩個(gè)概念的產(chǎn)生背景和研究視角進(jìn)行對(duì)比分析后指出,服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府是兩個(gè)不同的概念。井敏認(rèn)為,從產(chǎn)生背景來看,提出服務(wù)型政府這一概念的理論背景是我國學(xué)者對(duì)市場經(jīng)濟(jì)體制下政府角色定位的長期思考,現(xiàn)實(shí)背景則是中國加入WTO后對(duì)政府產(chǎn)生了一系列新的要求;而公共服務(wù)型政府則是在2003年非典危機(jī)過后才出現(xiàn)的一個(gè)新概念,這個(gè)概念的提出主要源于相關(guān)學(xué)者對(duì)非典疫情的反思。從研究視角來看,在這兩個(gè)概念中,公共服務(wù)型政府主要是基于政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的視角,只是抓住了服務(wù)型政府的外在表現(xiàn),而服務(wù)型政府才是整個(gè)政府管理模式從管制向服務(wù)的根本性轉(zhuǎn)型,因此不能用公共服務(wù)型政府的概念來代替服務(wù)型政府的概念[9]。

三、筆者的觀點(diǎn)

我認(rèn)為,兩者是宏觀與微觀、整體與部分的關(guān)系。服務(wù)型政府是一種全新的政府治理模式,它將涉及執(zhí)政理念、職能配置、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、行為方式和監(jiān)督體系等一系列的制度創(chuàng)新。是政府轉(zhuǎn)型時(shí)期黨執(zhí)政理念指導(dǎo)下的政府定位。服務(wù)型政府是由法治型政府、參與型政府、責(zé)任型政府、公共服務(wù)型政府、有限政府、高效政府、透明政府、學(xué)習(xí)型政府、節(jié)約型政府等一系列具體政府形態(tài)組成。公共服務(wù)型政府只是政府職能重點(diǎn)的調(diào)整,屬于“服務(wù)型政府”的具體形態(tài)。

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[9]井敏.論服務(wù)型政府與公共服務(wù)型政府的區(qū)別[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006.

(責(zé)任編輯/李璐瑤)