解正山

摘要：如何建立科學(xué)合理的存款保險(xiǎn)制度，向來(lái)是各國(guó)金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)討論的重點(diǎn)。一些國(guó)際金融組織也紛紛嘗試建立可被接受的國(guó)際規(guī)范與指導(dǎo)原則。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)與國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)共同制定的《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》是這一進(jìn)程中最受矚目的成果之一。對(duì)這一最新進(jìn)展的考察與研究有助于我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)存款保險(xiǎn)與銀行破產(chǎn)之間的內(nèi)在聯(lián)系，對(duì)我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度也具有啟發(fā)與借鑒意義。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)；核心原則；銀行破產(chǎn)

中圖分類號(hào)：F830文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-1428(2009)10-0053-06

作為金融監(jiān)管當(dāng)局的一種保護(hù)性的事后監(jiān)管措施，存款保險(xiǎn)制度在保護(hù)存款人利益、增強(qiáng)公眾對(duì)銀行體系的信心、維護(hù)金融秩序等方面的價(jià)值已被國(guó)際社會(huì)普遍接受，該制度側(cè)重于銀行產(chǎn)生問(wèn)題后的處理(銀行破產(chǎn)處置)，是一國(guó)金融監(jiān)管體系的重要組成部分。因此，2006年10月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)在《有效銀行監(jiān)管核心原則》(修訂版)中明確指出，精心設(shè)計(jì)的存款保險(xiǎn)制度有助于降低道德風(fēng)險(xiǎn)、提高公眾對(duì)銀行體系的信心、防范問(wèn)題銀行風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散，但卻未據(jù)此制定存款保險(xiǎn)制度的相關(guān)指引。2008年2月，國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)(IADI)則根據(jù)其成員國(guó)實(shí)踐創(chuàng)建了一套存款保險(xiǎn)制度的核心原則。2008年7月巴塞爾委員會(huì)與IADI成立聯(lián)合工作組擬以IADI公布的原則為基礎(chǔ)建立一套國(guó)際通用的存款保險(xiǎn)規(guī)范，并于2009年3月頒布《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》(共18條，下稱《核心原則》)。原則反映了存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際規(guī)范與指導(dǎo)原則的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)各國(guó)建立或改革存款保險(xiǎn)制度具有重要的參考價(jià)值。本文以我國(guó)存款保險(xiǎn)立法進(jìn)程中需要處理的若干問(wèn)題為視角，分析《核心原則》的相關(guān)規(guī)定及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義。

一、存款保險(xiǎn)制度公共政策目標(biāo)的確立

公共政策目標(biāo)是公共政策的組成部分，通常包含政府意圖的正式與非正式表達(dá)并意圖展現(xiàn)所要達(dá)到的目的。對(duì)于存款保險(xiǎn)制度政策目標(biāo)問(wèn)題，《核心原則》第1條規(guī)定：“建立存款保險(xiǎn)制度或改革現(xiàn)有制度的第一步是要詳細(xì)闡明其期望達(dá)到的公共政策目標(biāo)，這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)正式公布并與存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)很好地融為一體。存款保險(xiǎn)制度的主要目標(biāo)對(duì)穩(wěn)定金融體系、保護(hù)存款者利益多有助益?！闭{(diào)查表明，各國(guó)地區(qū)存款保險(xiǎn)制度的公共政策目標(biāo)大同小異，且都通過(guò)正式立法或以立法導(dǎo)言形式予以明確規(guī)定，如《加拿大存款保險(xiǎn)公司法》就將存款保險(xiǎn)政策目標(biāo)設(shè)定為：為成員機(jī)構(gòu)存款損失提供保險(xiǎn)、促進(jìn)金融體系穩(wěn)定、將存款保險(xiǎn)公司的損失風(fēng)險(xiǎn)最小化等；另如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《存款保險(xiǎn)法》，其設(shè)定的政策目標(biāo)是保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融體系的秩序、促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展等。《核心原則》正是基于上述實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而強(qiáng)調(diào)指出，存款保險(xiǎn)制度的公共政策目標(biāo)不僅應(yīng)以法律形式進(jìn)行明確規(guī)定，還應(yīng)將其落實(shí)在具體的制度設(shè)計(jì)中，以凸顯存款保險(xiǎn)的價(jià)值功能。

正如《核心原則》所指出的，制定存款保險(xiǎn)體系的第一步就是要明確其要達(dá)到的公共政策目標(biāo)?？紤]到目前的金融運(yùn)行環(huán)境。我國(guó)存款保險(xiǎn)體系可以考慮確立如下的政策目標(biāo)：保護(hù)小額存款人利益(機(jī)構(gòu)存款人及其他如銀行、保險(xiǎn)公司等債權(quán)人不受存款保護(hù))；對(duì)投保問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)監(jiān)管；維持銀行體系的穩(wěn)定與健康發(fā)展；促進(jìn)銀行業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)等。其實(shí)，確立政策目標(biāo)需要考慮的因素通常包括國(guó)家的經(jīng)濟(jì)狀況、法律與監(jiān)管框架、銀行體系的結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)、監(jiān)管及審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、披露制度等，而且政策目標(biāo)的確立是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。因此。存款保險(xiǎn)政策目標(biāo)需要因應(yīng)一國(guó)金融行業(yè)的變化而適時(shí)地予以評(píng)估與調(diào)整。還有一個(gè)不容忽視的問(wèn)題就是避免道德風(fēng)險(xiǎn)。這實(shí)際上是存款保險(xiǎn)制度需要解決的最重要的政策目標(biāo)之一。《核心原則》認(rèn)為，道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)通過(guò)合理設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)制度(如限制投保數(shù)額、排除特定類型存款人、實(shí)行不同的或經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整的費(fèi)率等)以及金融體系安全網(wǎng)的其他因素(如良好的公司治理、穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)管理、有效的市場(chǎng)約束以及強(qiáng)健的審慎監(jiān)管與法律框架)予以降低。因此，作為一個(gè)隱含的且需要著重解決的政策目標(biāo)。避免道德風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)貫穿于存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的始末。

二、存款保險(xiǎn)之公眾意識(shí)的培育與治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

公眾對(duì)存款保險(xiǎn)體系的認(rèn)識(shí)至關(guān)重要，其直接關(guān)系到存款保險(xiǎn)體系的運(yùn)行效果。之所以要培養(yǎng)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)體系的認(rèn)識(shí)，主要原因在于存款保險(xiǎn)體系道德風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)形式之一就是“由于存款保險(xiǎn)對(duì)存款人利益提供了保護(hù)，因而降低了存款人的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，漠視對(duì)銀行業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的必要注意與監(jiān)督”。為增進(jìn)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)體系的認(rèn)識(shí)，《核心原則》第12條規(guī)定：“為確保存款保險(xiǎn)制度的有效性，有必要持續(xù)地告知公眾存款保險(xiǎn)制度的益處與局限性?！薄逗诵脑瓌t》認(rèn)為，公眾對(duì)存款保險(xiǎn)的存在及運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)識(shí)在構(gòu)建運(yùn)行良好的存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)方面發(fā)揮著非常重要的作用，所有的存款保險(xiǎn)人均應(yīng)明確制定公眾意識(shí)培育計(jì)劃(Public Awarene8s Pmgmm)以持續(xù)地促進(jìn)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)制度的認(rèn)識(shí)、增強(qiáng)公眾的信心。因?yàn)椋晒Φ墓娨庾R(shí)培育計(jì)劃既有助于建立公眾對(duì)存款保險(xiǎn)以及金融體系安全與穩(wěn)健的信心。也有助于確立存款保險(xiǎn)人的可信度與權(quán)威、增強(qiáng)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)特征的認(rèn)識(shí)并加深公眾對(duì)該制度的了解。

公眾意識(shí)的培育是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，對(duì)于公眾意識(shí)培養(yǎng)計(jì)劃的制定與執(zhí)行，存款保險(xiǎn)人或負(fù)責(zé)建立存款保險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)應(yīng)首先在普通公眾、存款人、成員銀行、媒體、立法者及相關(guān)的機(jī)構(gòu)等目標(biāo)受眾中界定主要受眾與次要受眾，運(yùn)用多樣的交流工具與渠道向目標(biāo)受眾傳遞盡可能多的信息(如對(duì)存款保險(xiǎn)概念及其運(yùn)行機(jī)制的分析與介紹)，以增加公眾的認(rèn)知水平，建立公眾對(duì)存款保險(xiǎn)與銀行體系的信心，增強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。正如國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)所指出的，對(duì)于新建的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，其最重要的一項(xiàng)工作就是促進(jìn)公眾對(duì)存款保險(xiǎn)制度的了解與認(rèn)識(shí)并著重強(qiáng)調(diào)該制度的優(yōu)勢(shì)與局限性，以消弭公眾對(duì)該制度的期望落差。由于我國(guó)一直實(shí)行隱性的政府全額擔(dān)保體制，如果現(xiàn)在或?qū)?lái)向有限范圍的存款保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)變，就更應(yīng)借鑒巴塞爾委員會(huì)與國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)的相關(guān)建議，盡早進(jìn)行存款保險(xiǎn)公眾意識(shí)的培育工作，以建立存款保險(xiǎn)制度有效運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)境。正如《核心原則》第10條所規(guī)定的，“當(dāng)一國(guó)決定從全額擔(dān)保向有限范圍的存款保險(xiǎn)體系轉(zhuǎn)變或改變現(xiàn)有的全額擔(dān)保制度，就應(yīng)當(dāng)在該國(guó)環(huán)境允許的限度內(nèi)盡快實(shí)施”，且“決策者應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注轉(zhuǎn)型期的公眾態(tài)度與期望”。

公眾意識(shí)的持續(xù)培育只是奠定了存款保險(xiǎn)制度運(yùn)行的外部環(huán)境基礎(chǔ)，存款保險(xiǎn)本身的良好治理也是其功能發(fā)揮的強(qiáng)有力保障。研究表明，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)既不同于純粹的行政機(jī)關(guān)，它需要市場(chǎng)化運(yùn)作、遵循市場(chǎng)規(guī)律，也不屬于普通的商業(yè)保險(xiǎn)公司，它擔(dān)負(fù)著重要的公共職能，對(duì)維護(hù)金融穩(wěn)定，防

范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)意義重大。因此，《核心原則》第5條規(guī)定：“存款保險(xiǎn)人在業(yè)務(wù)上應(yīng)具有獨(dú)立性、透明度與問(wèn)責(zé)性，并免受不當(dāng)?shù)恼魏托袠I(yè)影響?！焙苊黠@，《核心原則》明確指出了存款保險(xiǎn)體系有效治理的關(guān)鍵因素：獨(dú)立性、透明度、問(wèn)責(zé)性以及完整性(Integrity)。為確保獨(dú)立性與問(wèn)責(zé)制的實(shí)現(xiàn)，《核心原則》第13條進(jìn)一步規(guī)定，存款保險(xiǎn)人或就職于該機(jī)構(gòu)的任何個(gè)人在履行其職責(zé)時(shí)基于忠實(shí)義務(wù)而做出的決策與行為免受追訴，但要求行為人遵循適當(dāng)?shù)睦鏇_突規(guī)則與行為準(zhǔn)則以保持問(wèn)責(zé)性。這種法律保護(hù)機(jī)制(如對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法定豁免、行為人履行正常職責(zé)時(shí)的行為免受民事或刑事責(zé)任以及適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償規(guī)定等)應(yīng)在立法或銀行破產(chǎn)管理程序中進(jìn)行明確規(guī)定。

一般認(rèn)為，對(duì)存款保險(xiǎn)人或其高管的法定保護(hù)可有效降低他們?cè)诼男新氊?zé)時(shí)的懈怠，特別是在針對(duì)問(wèn)題銀行需要做出早期診斷、及時(shí)地進(jìn)行監(jiān)管介入及破產(chǎn)處置時(shí)更需要這種法定保護(hù)，既可消除行為人的后顧之憂，也可避免針對(duì)問(wèn)題銀行做出相關(guān)決策的遲延，但這種法律保護(hù)機(jī)制還應(yīng)與明確的問(wèn)責(zé)制保持一致，即需要為存款保險(xiǎn)人或其高管的免責(zé)確立明確的邊界。為此，存款保險(xiǎn)人的權(quán)責(zé)應(yīng)明確規(guī)定并應(yīng)受到經(jīng)常性的外部審計(jì)與檢查，確立明確的問(wèn)責(zé)制；應(yīng)基于專業(yè)知識(shí)與技能任命存款保險(xiǎn)人管理機(jī)構(gòu)成員及其他高管，后者基于忠實(shí)義務(wù)而做出的決策與行為或存在的疏忽受法律保護(hù)，以確保存款保險(xiǎn)人業(yè)務(wù)上的獨(dú)立性，但存款保險(xiǎn)人應(yīng)適當(dāng)披露與其行為、治理結(jié)構(gòu)及實(shí)踐、財(cái)務(wù)報(bào)告等有關(guān)的信息，保持合理的透明度。毋庸置疑，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有助于增加存款保險(xiǎn)體系的完整性、可信度及合法性。我國(guó)的存款保險(xiǎn)體系也應(yīng)基于這一原則，并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，建立完善的存款保險(xiǎn)治理機(jī)制，結(jié)合良好的外部環(huán)境，促進(jìn)其發(fā)揮應(yīng)有的功能。

三、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他銀行監(jiān)管者之間的合作與協(xié)調(diào)

金融穩(wěn)定論壇曾在其發(fā)布的《存款保險(xiǎn)指南》中指出，當(dāng)金融安全網(wǎng)功能由不同機(jī)構(gòu)(如中央銀行與其他專門的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu))承擔(dān)時(shí)，與此相關(guān)的信息共享、權(quán)責(zé)分配以及不同功能間的協(xié)調(diào)等問(wèn)題就會(huì)趨于復(fù)雜，亟需清晰而明確地予以解決。作為這一問(wèn)題的回應(yīng)，《核心原則》第6條規(guī)定：“在開展日常業(yè)務(wù)及與特定銀行聯(lián)系的基礎(chǔ)上。存款保險(xiǎn)人與其他金融安全網(wǎng)參與者之間應(yīng)建立密切聯(lián)系與信息共享的合作框架。這些信息應(yīng)準(zhǔn)確及時(shí)(必要時(shí)還應(yīng)保密)，且信息共享與合作安排應(yīng)制度化?！庇纱丝梢?，建立金融安全網(wǎng)參與者之間的合作與協(xié)調(diào)應(yīng)成為各國(guó)建立或改革存款保險(xiǎn)體系時(shí)應(yīng)予解決的重要問(wèn)題之一。因?yàn)榻鹑诎踩W(wǎng)參與者之間的職權(quán)(包括監(jiān)管職能)具有潛在的沖突性，為了避免增加受監(jiān)管銀行的負(fù)擔(dān)，包括存款保險(xiǎn)人在內(nèi)的各銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的密切合作與協(xié)調(diào)(如信息共享、監(jiān)管分工與合作)至關(guān)重要。

通常，設(shè)計(jì)得當(dāng)?shù)拇婵畋ｋU(xiǎn)制度應(yīng)作為運(yùn)行良好的金融安全網(wǎng)的組成部分，從而構(gòu)成由謹(jǐn)慎監(jiān)管、最后貸款人(最后貸款人作為一種銀行破產(chǎn)防范法律制度，其不僅是一種宏觀貨幣政策工具，體現(xiàn)中央銀行作為“銀行的銀行”的地位，也是一種銀行監(jiān)管的工具)、存款保險(xiǎn)以及銀行破產(chǎn)解決機(jī)制組成的事前預(yù)防性監(jiān)管與事后保護(hù)性監(jiān)管的協(xié)同體系。金融安全網(wǎng)參與者之間的權(quán)力與職責(zé)分配是一個(gè)公共政策的選擇問(wèn)題，需要各國(guó)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際進(jìn)行安排。因此，在確定金融安全網(wǎng)基本構(gòu)成后，一國(guó)政府應(yīng)對(duì)金融安全網(wǎng)參與者在正常時(shí)期與非常時(shí)期的各自功能進(jìn)行評(píng)估與配置。根據(jù)《核心原則》第3條及第4條的規(guī)定。存款保險(xiǎn)人的職責(zé)應(yīng)予以正式規(guī)定并應(yīng)與法定的公共政策目標(biāo)相一致：為確保存款保險(xiǎn)人能切實(shí)履行職責(zé)，其應(yīng)被授予所有必要的且經(jīng)明確規(guī)定的權(quán)力。至于金融安全網(wǎng)參與者之間的協(xié)調(diào)。國(guó)際存款保險(xiǎn)人協(xié)會(huì)在其調(diào)查報(bào)告中指出，應(yīng)明確地對(duì)金融安全網(wǎng)參與者的權(quán)力與職責(zé)進(jìn)行分配，在建立協(xié)調(diào)框架的過(guò)程中應(yīng)擴(kuò)大各自職責(zé)的透明度。最為重要的是應(yīng)通過(guò)立法、諒解備忘錄、法律協(xié)議或綜合運(yùn)用這些手段對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力進(jìn)行明確規(guī)定。

金融安全網(wǎng)參與者的權(quán)責(zé)配置與一國(guó)銀行破產(chǎn)法律體系及監(jiān)管機(jī)構(gòu)框架密切相關(guān)。其實(shí)。建立銀行破產(chǎn)法律體系與機(jī)構(gòu)框架，應(yīng)綜合考慮下列因素：適用于破產(chǎn)銀行的法律框架的穩(wěn)定性與可預(yù)見性；確保問(wèn)題銀行遵從市場(chǎng)力量和嚴(yán)格的監(jiān)管措施，維持銀行破產(chǎn)的可能性；明確規(guī)定銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及其他可能介入銀行破產(chǎn)的機(jī)構(gòu)(如法院)的權(quán)力，上述各機(jī)構(gòu)的職權(quán)應(yīng)充分且互不沖突；保證銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有強(qiáng)大的權(quán)力和強(qiáng)烈的愿望采取快速有效的措施；確保銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其履行職責(zé)上的獨(dú)立性、免受政治因素的干擾。由此可見，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他銀行監(jiān)管者之間的合作與協(xié)調(diào)在很大程度上取決于存款保險(xiǎn)立法與銀行金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法的協(xié)調(diào)。在這種相互協(xié)調(diào)的法律框架中對(duì)金融安全網(wǎng)參與者的角色分工進(jìn)行界定與區(qū)分，盡量避免在處置問(wèn)題銀行時(shí)出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白。正如《核心原則》所指出，如果沒有相關(guān)法律的配套或現(xiàn)存的法律制度與存款保險(xiǎn)制度無(wú)法相容的話，后者將無(wú)法正常地發(fā)揮其功能。因此，應(yīng)該建立一套完善的包括公司法、破產(chǎn)法、銀行法、金融消費(fèi)者保護(hù)法以及私人財(cái)產(chǎn)法在內(nèi)的法律框架。就此而言，我國(guó)目前的立法現(xiàn)狀基本上滿足了存款保險(xiǎn)制度所需的法律環(huán)境。

值得注意的是，我國(guó)銀行破產(chǎn)適用普通破產(chǎn)法。且法律已授權(quán)國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)啟動(dòng)銀行破產(chǎn)程序。這樣規(guī)定的合理性在于：一方面。銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有頒發(fā)許可證和實(shí)施謹(jǐn)慎監(jiān)管的權(quán)力，由它決定某家銀行是否面臨需要介入的嚴(yán)重財(cái)務(wù)困難是完全恰當(dāng)?shù)?；另一方面，包括存款人在?nèi)的債權(quán)人對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)狀況及財(cái)務(wù)信息知之甚少，一旦他們?yōu)闇p少自己的損失而過(guò)快啟動(dòng)銀行破產(chǎn)程序，將可能引發(fā)乃至惡化銀行的財(cái)務(wù)問(wèn)題甚至導(dǎo)致擠兌。據(jù)此，我國(guó)在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)，可對(duì)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)與存款保險(xiǎn)人的具體職責(zé)作如下分工：預(yù)防破產(chǎn)方面。前者進(jìn)行一般性監(jiān)管。后者進(jìn)行例外性監(jiān)管；銀行破產(chǎn)重組或清算方面，前者進(jìn)行宏觀決策、啟動(dòng)程序，后者則微觀運(yùn)作、具體執(zhí)行。也就是說(shuō)，可將后者的功能定位為事務(wù)性管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。之所以這樣規(guī)定，是考慮到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在因銀行破產(chǎn)而償付存款后即代位取得銀行存款人的權(quán)利，并將在隨后的破產(chǎn)程序中可能扮演具有利益沖突的雙重角色：一方面作為破產(chǎn)銀行的接管人或清算人，另一方面可能因存款在破產(chǎn)中享有優(yōu)先權(quán)而成為優(yōu)先債權(quán)人。因此。為避免上述沖突引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，在銀行破產(chǎn)處置中“管理銀行破產(chǎn)的職責(zé)就不能單獨(dú)授予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)主管銀行破產(chǎn)程序”。

四、問(wèn)題銀行救助：銀行破產(chǎn)解決方案的設(shè)計(jì)

早期介入與嚴(yán)格的退市政策對(duì)抑制銀行經(jīng)營(yíng)管理中存在的問(wèn)題非常關(guān)鍵，它既可強(qiáng)化謹(jǐn)慎監(jiān)管的實(shí)施、阻止銀行從事不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)，也能確保在銀行業(yè)內(nèi)貫徹公平的游戲規(guī)則，更重要的是，它能避免更大

的損失與風(fēng)險(xiǎn)的傳播。因此，《核心原則》第15條規(guī)定，存款保險(xiǎn)人應(yīng)作為提供問(wèn)題銀行早期診斷、及時(shí)介入與解決方案的金融體系安全網(wǎng)的一部分，并根據(jù)明確的標(biāo)準(zhǔn)盡早地對(duì)某個(gè)銀行是否處于或即將處于嚴(yán)重的財(cái)務(wù)困難做出判斷?？梢钥闯觯逗诵脑瓌t》既強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)人應(yīng)作為金融安全網(wǎng)的一部分實(shí)施早期介入與退市政策。也特別指出監(jiān)管介入與退出市場(chǎng)應(yīng)基于明確的標(biāo)準(zhǔn)(介入與退市標(biāo)準(zhǔn)各國(guó)不盡相同，一般包括滿足資本充足率的能力、流動(dòng)性水平、資產(chǎn)價(jià)值與質(zhì)量的惡化、銀行從事不安全與不謹(jǐn)慎的業(yè)務(wù)等)，這將對(duì)包括存款保險(xiǎn)人在內(nèi)的金融安全網(wǎng)參與者選擇恰當(dāng)?shù)慕槿霑r(shí)間產(chǎn)生直接的影響。其實(shí)，上述規(guī)定與巴塞爾委員會(huì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》第22條的規(guī)定是一致的，兩者都強(qiáng)調(diào)了依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施早期介入與嚴(yán)格的退市政策的必要性。

考慮到存款保險(xiǎn)人與銀行監(jiān)管當(dāng)局的職責(zé)分工，在實(shí)施監(jiān)管介入與破產(chǎn)處置時(shí)，其應(yīng)被授予下列權(quán)力：接受或拒絕新的投保銀行機(jī)構(gòu)、終止成員銀行的投保資格(但應(yīng)與銀行監(jiān)管當(dāng)局協(xié)商終止的時(shí)間)：進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查、執(zhí)行盡職調(diào)查、查閱存款人信息；建立處置系統(tǒng)性銀行危機(jī)的法定機(jī)制(破產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行權(quán))；對(duì)問(wèn)題銀行董事、經(jīng)理等高級(jí)職員以及內(nèi)部與外部審計(jì)人員不當(dāng)行為的追訴權(quán)等。問(wèn)題銀行的合理處置不僅關(guān)系到銀行業(yè)的穩(wěn)定與安全，也將對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響。為降低救助問(wèn)題銀行產(chǎn)生的負(fù)面影響，《核心原則》第16條規(guī)定：“有效的破產(chǎn)解決程序應(yīng)確保存款保險(xiǎn)人能滿足其職責(zé)，包括及時(shí)、準(zhǔn)確且公平的存款償付：將破產(chǎn)處置成本及市場(chǎng)扭曲程度最小化：將資產(chǎn)價(jià)值恢復(fù)到最大；通過(guò)法律行動(dòng)增強(qiáng)對(duì)疏忽或其他不當(dāng)行為的約束。”據(jù)此，《核心原則》確立了明確的問(wèn)題銀行救助原則：成本最小化原則、效益最大化原則、維持市場(chǎng)約束(市場(chǎng)化)及公平對(duì)待債權(quán)人原則等。在歐美對(duì)問(wèn)題銀行救助的實(shí)踐中，上述原則或多或少被應(yīng)用。如美國(guó)1991年《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改善法案》即提出處理成本最小化原則，并開始引入早期糾正措施。

銀行破產(chǎn)畢竟不同于普通的商業(yè)公司破產(chǎn)，其需要在最大程度上保護(hù)公共利益和整體經(jīng)濟(jì)利益。因此?！逗诵脑瓌t》第16條進(jìn)一步規(guī)定：“存款保險(xiǎn)人或其他相關(guān)的金融安全網(wǎng)參與者應(yīng)有權(quán)建立一套靈活的機(jī)制、通過(guò)促使某個(gè)合適的機(jī)構(gòu)購(gòu)并破產(chǎn)銀行資產(chǎn)或承接其債務(wù)，從而維持關(guān)鍵銀行的功能。”根據(jù)這一原則，在監(jiān)管當(dāng)局能夠確保問(wèn)題銀行“關(guān)乎全局的功能”(Systemically Relevant Functions)得以保留的情況下?！疤蟛荒艿埂焙汀跋到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”之類的觀點(diǎn)已不能成為阻止銀行破產(chǎn)的借口。這就要求作為銀行破產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)人建立一套有效的處置程序與政策，包括如何適用最低成本方案、如何解決大型銀行破產(chǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、如何避免在某個(gè)特定市場(chǎng)或區(qū)域內(nèi)銀行業(yè)務(wù)的混亂以及在危機(jī)持續(xù)惡化時(shí)有何種可供使用的緊急替代方案等。目前廣泛使用的操作程序主要有存款償付、購(gòu)買與承接交易、營(yíng)業(yè)銀行援助(0pen Bank Assistance)以及橋梁銀行等，這些解決方案各有利弊。但無(wú)論如何，“那種認(rèn)為市場(chǎng)交易需要成本，政府校正手段沒有任何代價(jià)的觀點(diǎn)是不可取的，并被實(shí)證為虛假的結(jié)論?！?/p>

反觀我國(guó)，隨著2007年新的《企業(yè)破產(chǎn)法》的頒行，特別是該法第134條初步建立了包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的法律框架，對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的原因及標(biāo)準(zhǔn)、破產(chǎn)處置程序、監(jiān)管當(dāng)局在破產(chǎn)處置中的地位等基本方面做了原則性規(guī)定。但是，這種原則性的法律框架還不足以為及時(shí)介入或關(guān)閉問(wèn)題銀行提供足夠的支持，還缺乏針對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性而制定的清晰且有序的破產(chǎn)規(guī)范。因此，《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第2款規(guī)定：“金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)的，國(guó)務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實(shí)施辦法?！边@種“實(shí)施辦法”的制定不僅應(yīng)考慮存款保險(xiǎn)立法的需要，還應(yīng)考慮銀行破產(chǎn)的特殊性與敏感性。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，問(wèn)題銀行的有序退出是其理想目標(biāo)，就此而言，選擇建立一套專門的銀行破產(chǎn)制度值得考慮。在這一體制中(銀行破產(chǎn)解決方案)應(yīng)當(dāng)允許有更大的靈活性去選擇除清算以外破產(chǎn)銀行資產(chǎn)價(jià)值最大化的最佳方案，為避免無(wú)效率和時(shí)間延遲、促進(jìn)破產(chǎn)解決程序和法律適用的統(tǒng)一性，破產(chǎn)銀行的重組或清算權(quán)應(yīng)授予一個(gè)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)(銀行監(jiān)管當(dāng)局與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可成立聯(lián)合工作組作為破產(chǎn)管理人或清算人)。另外，在保證自由競(jìng)爭(zhēng)、保障納稅人利益的前提下。明確界定政府援助措施實(shí)施的條件，確保在實(shí)施政府援助措施之前已經(jīng)用盡了私營(yíng)機(jī)構(gòu)的救濟(jì)途徑。

五、結(jié)語(yǔ)：對(duì)《核心原則》的總體評(píng)價(jià)

《核心原則》除上述論及的內(nèi)容外，還包括強(qiáng)制性會(huì)員資格、存款保險(xiǎn)范圍、融資、存款保險(xiǎn)人跨界合作、償付存款人以及恢復(fù)重建等內(nèi)容，涵蓋了存款保險(xiǎn)制度的核心方面?！逗诵脑瓌t》是一套關(guān)于有效存款保險(xiǎn)制度的自愿性框架(巴塞爾委員會(huì)一再表示其核心文件不具備法律強(qiáng)制力)，各國(guó)如果認(rèn)為有必要，可將其作為補(bǔ)充措施加以適用。其并未被設(shè)計(jì)成包含了每一個(gè)銀行體系的所有需要與具體狀況。相反，不同國(guó)家的具體情形應(yīng)在現(xiàn)存法律和權(quán)力架構(gòu)下給予適當(dāng)?shù)目紤]，以實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)與存款保險(xiǎn)制度的功能。巴塞爾委員會(huì)官員Martin Gruenberg(同時(shí)兼任IADI主席)指出：有效存款保險(xiǎn)制度有助于維持公眾信心，而《核心原則》正是巴塞爾委員會(huì)與IADI合作應(yīng)對(duì)金融危機(jī)教訓(xùn)的成果。該原則為各國(guó)建立或改革存款保險(xiǎn)制度奠定了重要基準(zhǔn)?？梢灶A(yù)期，一套遵循核心原則基本理念與內(nèi)涵的存款保險(xiǎn)制度將有助于維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定、增強(qiáng)對(duì)存款人的保護(hù)。

一般認(rèn)為，一國(guó)銀行體系相對(duì)穩(wěn)健、制度環(huán)境相對(duì)良好被認(rèn)為是引入或改革存款保險(xiǎn)制度的最佳時(shí)機(jī)。正如巴塞爾委員會(huì)與IADI在《核心原則》中指出的，有效的存款保險(xiǎn)制度取決于一些外部因素或先決條件。如對(duì)經(jīng)濟(jì)與銀行體系的持續(xù)評(píng)估、金融各機(jī)構(gòu)的良好治理、強(qiáng)健的謹(jǐn)慎監(jiān)管、完善的法律框架、會(huì)計(jì)制度與信息披露制度等。在與經(jīng)濟(jì)及銀行體系健康與穩(wěn)定有關(guān)的基礎(chǔ)問(wèn)題未得到很好的解決之前，建立或改革存款保險(xiǎn)制度將更加困難。因此，決策者不僅應(yīng)把經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)銀行體系及存款保險(xiǎn)有效性的影響進(jìn)行分析，還應(yīng)對(duì)銀行體系的穩(wěn)健，包括對(duì)銀行資本、流動(dòng)性、信用等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)管理政策與實(shí)踐等進(jìn)行評(píng)估。僅就法律框架而言。有效的銀行破產(chǎn)法律制度取決下列因素：一國(guó)的法律環(huán)境(特別是有效且可預(yù)測(cè)的商業(yè)法律規(guī)則)；啟動(dòng)破產(chǎn)程序的明確標(biāo)準(zhǔn)；任命托管人或破產(chǎn)管理的時(shí)機(jī)以及他們被授予的控制、管理、整頓及處置銀行資產(chǎn)及債務(wù)的權(quán)力；針對(duì)破產(chǎn)銀行的索賠程序應(yīng)公開透明，以最低的成本盡可能最大程度地償付存款人等。可以看出，《核心原則》不僅提供了一套可供選用的“最佳實(shí)踐”。更強(qiáng)調(diào)了原則實(shí)施的基礎(chǔ)條件。

2008年4月，金融穩(wěn)定論壇在其發(fā)布的《促進(jìn)市場(chǎng)與機(jī)構(gòu)恢復(fù)的報(bào)告》中建議：各國(guó)當(dāng)局應(yīng)協(xié)調(diào)一致地建立一套有效存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際原則，這些原則應(yīng)顧及存款保險(xiǎn)安排的異質(zhì)性，且可適用于不同的國(guó)家。此外，《核心原則》的發(fā)展還應(yīng)考慮金融安全網(wǎng)體系的寬泛性特征，包括監(jiān)管架構(gòu)以及問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)的解決程序等。總體而言，《核心原則》代表了存款保險(xiǎn)制度的國(guó)際規(guī)范與指導(dǎo)原則的最新發(fā)展趨勢(shì)，并在很大程序上實(shí)現(xiàn)了金融穩(wěn)定論壇對(duì)存款保險(xiǎn)統(tǒng)一性指導(dǎo)規(guī)范的期待。新一輪國(guó)際金融危機(jī)也再次表明了有效的存款人償付制度的重要性。不少國(guó)家為減少存款人對(duì)銀行的非理性擠兌、保護(hù)中小型銀行，從而提高了銀行存款保險(xiǎn)的限額或考慮建立銀行存款保險(xiǎn)制度，如美國(guó)就通過(guò)立法(《2008年緊急經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定法》)將存款保險(xiǎn)限額由10萬(wàn)美元提高到25萬(wàn)美元。因此，《核心原則》。的適時(shí)公布一方面對(duì)各國(guó)評(píng)估、改革或新建存款保險(xiǎn)制度提供了有益的參考與指導(dǎo)，另一方面則豐富了巴塞爾銀行監(jiān)管體制的原則框架。是對(duì)《有效銀行監(jiān)管核心原則》的有益補(bǔ)充。