李 敏

[摘要]在義務(wù)教育發(fā)展過程中,出現(xiàn)了不均衡的狀態(tài)。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同學(xué)校之間的差異很大。造成義務(wù)教育不均衡發(fā)展的原因很多,教育發(fā)展政策就是其中一個(gè)。造成義務(wù)教育發(fā)展不均衡的政策原因包括:義務(wù)教育投資體制過度依賴地方以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展;教育政策的發(fā)達(dá)地區(qū)和城市取向、重點(diǎn)辦學(xué)取向。因此,要從以下幾個(gè)方面解決義務(wù)教育發(fā)展的不均衡狀態(tài):準(zhǔn)確定位義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策含義;遵循系統(tǒng)性和漸進(jìn)性的原則;建立相對獨(dú)立的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度;改善學(xué)校教育效果的評價(jià)機(jī)制;設(shè)計(jì)針對弱勢群體的教育補(bǔ)償政策。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育;均衡;教育政策

改革開放以來,中國的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得了巨大進(jìn)步,并引起了世人的矚目。但是,在中國綜合實(shí)力快速增強(qiáng)的過程中,還存在著內(nèi)部之間的不均衡。城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大,而以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的教育、醫(yī)療等社會事業(yè)也相應(yīng)的呈現(xiàn)出不均衡的局面。作為民生之本的教育事業(yè),在1980年后期教育投資與教育管理權(quán)限下放給地方之后,教育不均衡問題更為突出地表現(xiàn)出來。作為教育體系根基的義務(wù)教育,其不均衡性尤其引人注意。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究,我國義務(wù)教育非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面:第一,義務(wù)教育發(fā)展在宏觀性區(qū)域間的不均衡;第二,義務(wù)教育發(fā)展在城鄉(xiāng)之間的不均衡;第三,同一地區(qū)不同學(xué)校之間發(fā)展的不平衡;第四,不同群體之間義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。

造成義務(wù)教育發(fā)展不均衡的原因很多,其中,教育政策在其中起到了推波助瀾的作用。作為一種公共性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品,義務(wù)教育在很大程度上要由政府來提供。從現(xiàn)實(shí)看,政府是通過制定一系列與義務(wù)教育發(fā)展相關(guān)法律、法規(guī)和政策,來實(shí)施義務(wù)教育產(chǎn)品提供的。因此,義務(wù)教育發(fā)展政策就與義務(wù)教育發(fā)展結(jié)果緊密相關(guān)。循著這一思路,我們不難發(fā)現(xiàn),近年來義務(wù)教育的不均衡發(fā)展,在很大程度上與義務(wù)教育發(fā)展政策相關(guān)。

一、教育政策與義務(wù)教育發(fā)展不均衡分析

1、義務(wù)教育投資體制過度依賴地方以及各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異,造成義務(wù)教育投入不均衡

在義務(wù)教育投資體制上,相對獨(dú)立的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系尚未建立,義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在項(xiàng)目確定和補(bǔ)助數(shù)額計(jì)算上的科學(xué)依據(jù)不足,隨意性較強(qiáng),義務(wù)教育專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式比較單一,中央政府和各級地方政府對發(fā)展義務(wù)教育事業(yè)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制未能準(zhǔn)確定位,分權(quán)體制的財(cái)政體制使得地方財(cái)政隨地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異而變大。在上述體制中,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對義務(wù)教育的發(fā)展?fàn)顩r起著關(guān)鍵性作用。而從發(fā)展的現(xiàn)實(shí)看,我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間存在著較大的不均衡,這對義務(wù)教育的不均衡發(fā)展產(chǎn)生了了很大的影響。這里以城鄉(xiāng)差異和區(qū)域差異為例加以說明。

從城鄉(xiāng)居民收入差距看,1978年,我國城鄉(xiāng)居民收入差距比是2.37:1, 1993年,這個(gè)比例擴(kuò)大到2.54:1,1999年,該比例達(dá)到2.65:1。從近兩年的發(fā)展情況,2007年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入13786元,農(nóng)村居民人均純收入4140元,城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均收入差額的絕對值為9646元。到了2008年,城鄉(xiāng)居民人均收入差額的絕對值有所增長。2008年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15781元,農(nóng)村居民人均純收入4761元。城鄉(xiāng)居民人均收入差額的絕對值為11020元,差額擴(kuò)大了1374元。而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2009年7月16日發(fā)布的數(shù)據(jù),2009年上半年,中國城鎮(zhèn)居民家庭人均總收入9667元。其中,人均可支配收入8856元,同比增長9.8%,扣除價(jià)格因素,實(shí)際增長11.2%;農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入2733元,增長8.1%,扣除價(jià)格因素,實(shí)際增長8.1%,相比城鎮(zhèn)落后了3.1個(gè)百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)收入差距有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。

從東中西三大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展看,地區(qū)間的差距也不小。2008年《城市競爭力藍(lán)皮書:中國城市競爭力報(bào)告No.6》得出城市綜合競爭力顯示,200個(gè)城市綜合競爭力排序呈現(xiàn)出中國城市競爭力格局分布呈階梯狀。從港澳臺到東南沿海,再到中部、東北、西部依次下降,而且東西部差距很大。從競爭力的表現(xiàn)要素來看,東部地區(qū)在速度、規(guī)模、效率、效益、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、水平各個(gè)方面都普遍優(yōu)于中部、東北和西部地區(qū)。在33個(gè)城市群綜合競爭力排序中,排名前4強(qiáng)的城市群依次是長三角城市群、珠三角城市群、京津唐城市群和山東半島城市群。而西部城市群,除了成渝城市群之外,綜合競爭力整體偏弱。

為了緩解基礎(chǔ)教育財(cái)政所面臨的困難,從“九五”開始,中央財(cái)政加大了對貧困地區(qū)的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付力度,2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議明確提出基礎(chǔ)教育管理體制“實(shí)行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制。”新體制在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下明確提出了加大中央及省級財(cái)政對義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度,同時(shí)適當(dāng)提高義務(wù)管理的層級,實(shí)行縣級統(tǒng)籌。但新體制的實(shí)施仍然面臨著許多問題,一是縣級統(tǒng)籌能否統(tǒng)得起來,二是轉(zhuǎn)移支付尚缺乏較為規(guī)范的專項(xiàng)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,三是當(dāng)中央與省級加大轉(zhuǎn)移支付力度時(shí)可能對縣級財(cái)政的努力程度產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

2、教育政策的發(fā)達(dá)地區(qū)和城市取向、重點(diǎn)辦學(xué)取向,在一定程度上引起了教育的不均衡發(fā)展

興辦重點(diǎn)學(xué)校的政策是在建國初期形成的,1953年5月,中共中央政治局舉行會議,討論教育工作,在會議上毛澤東明確提出要辦重點(diǎn)中學(xué)。1962年,教育部開始將興辦重點(diǎn)中學(xué)的經(jīng)驗(yàn)推廣,在全日制的中小學(xué)校中辦一批重點(diǎn)學(xué)校。12月,教育部發(fā)出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中小學(xué)的通知》。通知對興辦重點(diǎn)中小學(xué)的目的和意義作了明確地闡述。文革過后,黨和政府為了盡快將教育引向正規(guī)化與規(guī)范化的道路上,同時(shí)也為了使教育能夠適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展對于各級各類人才的需要,為了多出人才,快出人才,出好人才,鄧小平同志再一次提出:“辦教育要兩條腿走路,既注意普及,又注意提高。要辦重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)、重點(diǎn)大學(xué)。要經(jīng)過嚴(yán)格考試,把最優(yōu)秀的人集中在重點(diǎn)中學(xué)和大學(xué)?！痹卩囆∑竭@一主張的推動下,1978年教育部又頒發(fā)了《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》的通知,方案中對重點(diǎn)學(xué)校的布局進(jìn)行了具體的規(guī)劃。1980年教育部又發(fā)出了《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》,《決定》不僅比較系統(tǒng)地闡發(fā)了舉辦重點(diǎn)中學(xué)的意義,而且還對重點(diǎn)中學(xué)的師資問題作了明確的規(guī)定,直到2000年仍驗(yàn)收1000所“示范中學(xué)”。在國家財(cái)力相對薄弱、教育投入總量不足的情況下,把教育資源向部分學(xué)校集中,從集中力量辦大事的思路上來保障和提高部分學(xué)校的教育質(zhì)量,是一個(gè)比較合理的選擇,但是,這種政策取向的結(jié)果就是,產(chǎn)生一批重點(diǎn)校、明星校,使得這些學(xué)校與普通學(xué)校之間的教學(xué)質(zhì)量差異有所擴(kuò)大,導(dǎo)致了學(xué)校層面的不均衡。

二、解決義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策

實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,是政府和全社會的共同職責(zé)。根據(jù)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的主要成因,本文認(rèn)為,促使義務(wù)教育均衡發(fā)展,須從以下幾點(diǎn)著手:

1、準(zhǔn)確定位義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策含義

義務(wù)教育發(fā)展事關(guān)基礎(chǔ)教育發(fā)展、人力資本投入、個(gè)人成長等多個(gè)方面,是一切教育政策的基礎(chǔ)。對于義務(wù)教育均衡的政策制定來說,最為關(guān)鍵的一點(diǎn)是要正確把握義務(wù)教育均衡發(fā)展的含義。首先,要明確義務(wù)教育均衡發(fā)展的根本目的是什么。本文認(rèn)為,義務(wù)教育均衡發(fā)展的目的應(yīng)該落腳于義務(wù)教育的科學(xué)發(fā)展,其目標(biāo)是通過義務(wù)教育投入的增加、結(jié)構(gòu)調(diào)整,為適齡受教育人口提供“合適”的義務(wù)教育,均衡不是目的,發(fā)展才是義務(wù)教育均衡發(fā)展政策制定的出發(fā)點(diǎn);其次,在發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)指引下,要明確均衡的含義,這是實(shí)現(xiàn)發(fā)展的戰(zhàn)略途徑。均衡不是“削峰填谷”,不是“平均化”,學(xué)校發(fā)展差異過大不好,但是,一味地追求整齊劃一,會抹殺不同層次學(xué)校在義務(wù)教育發(fā)展中的作用。從義務(wù)教育科學(xué)和諧發(fā)展的角度看,“均衡”應(yīng)該是不同層次學(xué)校按照一定比例和結(jié)構(gòu),和諧發(fā)展、共同進(jìn)步。最后,均衡發(fā)展需要考慮中國城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異的現(xiàn)實(shí),在義務(wù)教育發(fā)展政策制定上,需要以本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為基礎(chǔ),脫離本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的義務(wù)教育政策,必然無法達(dá)到均衡發(fā)展的目標(biāo)。

2、義務(wù)教育發(fā)展要遵循系統(tǒng)性和漸進(jìn)性的原則

我國義務(wù)教育在發(fā)展過程中,的確存在不均衡的情況,這是我國經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)、國家財(cái)力有限,教育政策的制定和實(shí)施存在一定不足等多種因素有關(guān),是我國教育事業(yè)發(fā)展過程中的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)。必須看到,推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的工程。要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上,不斷增加義務(wù)教育投入,為義務(wù)教育的發(fā)展提供強(qiáng)大財(cái)力支持。在投入結(jié)構(gòu)上,要處理好優(yōu)質(zhì)教育資源培育和義務(wù)教育整體質(zhì)量提升的關(guān)系,滿則不同層次學(xué)校發(fā)展的需求,為民眾提供多元化的義務(wù)教育選擇。

3、建立相對獨(dú)立的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,科學(xué)合理地確定中央、省、市(地)三級政府在教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的分擔(dān)比例

2001年,為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面推進(jìn),國務(wù)院召開了全國基礎(chǔ)教育工作會議,頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》,對農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制進(jìn)行了重大改革。明確提出農(nóng)村義務(wù)教育管理“實(shí)行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制”。2002年國務(wù)院出臺了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》,提出了保障義務(wù)教育教育投入的具體措施?！耙钥h為主”的體制,將義務(wù)教育政府投資的統(tǒng)籌主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級提升到縣一級,同時(shí)加大中央和省級財(cái)政的扶持力度。這是1980年代以來,政府首次以文件的形式規(guī)定投資重心上移,教育經(jīng)費(fèi)得保障力度比原來更為有力。

4、改善學(xué)校教育效果的評價(jià)機(jī)制

從家庭對教育的需求看,家長不惜重金,讓子女上一所好學(xué)校,其目的在很大程度上不僅僅子女能接受好的義務(wù)教育,而是為了將來子女能夠考上一所好大學(xué),從這個(gè)角度講,義務(wù)教育階段的擇校頗有點(diǎn)醉翁之意不在酒的味道。要改變這一局面,根本在于對人才評價(jià)機(jī)制的改變。單純的分?jǐn)?shù)并不代表一個(gè)人的全部,經(jīng)過學(xué)校的應(yīng)試教育并成績出眾的學(xué)生,并不一定能在社會上獲得成功。所謂的重點(diǎn)學(xué)校也并不適合所有的學(xué)生,因此,要適當(dāng)引導(dǎo)家長在選擇學(xué)校時(shí)的行為,正確看待不同學(xué)校教育作用,為學(xué)生的健康成長選擇合適但不一定是社會排名最好的學(xué)校。

5、設(shè)計(jì)針對弱勢群體的教育補(bǔ)償政策

從教育成本分擔(dān)的趨勢看,教育支出日益向家庭和個(gè)人傾斜,教育支出在家庭消費(fèi)支出的比例日益提高。特別地,許多家長為了讓孩子能夠進(jìn)入一所重點(diǎn)學(xué)校讀書,不惜花費(fèi)巨額“擇校費(fèi)”。當(dāng)然,擇校是一個(gè)世界各國教育中普遍存在的問題。因此,在教育支出日益增長的情況,在“擇校”現(xiàn)象依然無法消除的情況下,必然有一部分低收入家庭和弱勢群體不堪教育支出的重負(fù),其享受教育尤其是優(yōu)質(zhì)教育的機(jī)會得不到保證。因此,有必要借鑒美國等國家的做法,在資金投入、課程教學(xué)內(nèi)容的方面,對弱勢群體給予補(bǔ)償。對低收入家庭孩子集中地區(qū)的地方教育機(jī)構(gòu)提供財(cái)政支持;在教學(xué)內(nèi)容上,充分考慮低收入群體學(xué)生的家庭文化背景,設(shè)計(jì)符合其自身特點(diǎn)發(fā)展的課程內(nèi)容;在教學(xué)方式上,要考慮不同學(xué)生的特點(diǎn),使其無論在什么樣的學(xué)校就讀,自身都能得到發(fā)展。

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(作者:北京師范大學(xué)附屬中學(xué)副校長,北京師范大學(xué)教育管理學(xué)院博士研究生)

責(zé)任編輯:樊平軍