趙 勇 陳明藝

(上海理工大學,上海楊浦 200090)

財政支出競爭演進對居民福利水平的影響分析

趙 勇 陳明藝

(上海理工大學,上海楊浦 200090)

隨著經濟、社會的發(fā)展,特別是中央政府考核標準的改變,財政支出競爭對居民福利的影響會有所變化。本文以此為出發(fā)點,將支出競爭分為初級和高級兩階段,通過博弈論和實證方法,研究支出競爭對居民福利的具體影響,研究發(fā)現以資本為目標的初級階段損害了居民福利,而以資本、人才、制度等多重指標為目標的高級階段則有利于居民福利的提高。

居民福利;財政支出;競爭博弈

一、引言

改革開放以來,中國經濟增長取得長足進步,然而貧富差距過大和居民福利缺失等問題也日益突出。在研究經濟增長和居民福利二者關系的文獻里,學者們逐步將目光鎖定在由財政分權造成的政府間支出競爭上。由于居民福利與公共產品供給水平密切相關,而地方政府往往為了競爭的需要而不斷改變支出結構,結果造成居民福利水平的不斷變化。

二、文獻回顧

對財政支出競爭與居民福利之間的關系,學者們的觀點并不統(tǒng)一。支持財政支出競爭提高居民福利的文獻大都是以第一代分權理論做為其研究的出發(fā)點,通常假定公共決策者是仁慈的社會福利最大化者,主要關注最優(yōu)政策的確定,不考慮自身的利益。Tiebout(1956)[1]在《地方政府支出的純理論》中認為,如果將資源配置的權利下放給地方政府使用,那么就可以利用各級地方政府之間的競爭來促使政府決策更好地反映納稅人的偏好,從而提高了公共產品的供給效率。

Gordon和W ilson(2001)[2]在稅收競爭的基礎上對支出競爭做出了進一步研究后認為,人員和資源流入或者流出某一地區(qū),不僅僅取決于該地區(qū)的低稅率,還要看該地區(qū)的公共支出狀況,尤其是在人員和資源的流動性不斷增強的情況下,分權將強化地方政府在財政支出方面的競爭,從而有助于提高資源配置的效率。雖然 Gordon的研究成果很有說服力,但由于資源和人員的流動在我國仍要受到很多限制,居高的流動成本將大大減少流動的可能性。

我國學者支持支出競爭有利于居民福利這一觀點的一般邏輯是支出競爭所帶來的經濟增長可以保證公共產品供給。付文林 (2005)[3]對省級間財政競爭的經濟績效進行了計量分析,認為分權體制下的地區(qū)間競爭有利于調動地方政府發(fā)展經濟的積極性,使得區(qū)域公共產品的提供更加切合當地居民的偏好。王志濤 (2006)[4]從區(qū)域發(fā)展和收入分配的角度入手,認為雖然公共支出競爭是導致地區(qū)間經濟發(fā)展不平衡和收入分配差距過大的原因,但同時也對轄區(qū)內的公共產品的提供做出了經濟方面的保證。遺憾的是,他們都沒有對經濟增長的成果是否轉化為公共產品支出和具體轉化為那種公共產品支出做出回答。

在試圖回答公共產品供給結構的過程中,傅勇、張晏 (2007)[5]意識到中國特色的分權制度對支出競爭有重大的影響。通過對 1994——2004年的省級面板數據的分析,他們認為中國的財政分權以及基于政績考核下的政府競爭,造就了地方政府公共支出結構“重基本建設、輕人力資本投資和公共服務”的明顯扭曲,并且政府競爭會加劇這種扭曲程度。

由此可見,要想對財政支出競爭對居民福利的具體效應做出正確的評價,必須要在中國特色的分權框架內討論,合理確定支出競爭的理論前提,尤其是地方官員的激勵方向是非常必要的。為此,本文首次將支出競爭的發(fā)展分為初級階段和高級階段,主要的劃分依據就是中央政府考核官員的標準。初級階段是指改革開放至公共財政改革前這一時期,主要的特征是我國經濟基礎薄弱,對外資的依賴性較大,并且資本的投資回報率很高,每個地方政府都競相調整支出結構,傾向于對資本更有吸引力的公共產品和服務,競爭目標單以效率為準;高級階段是指提出“和諧社會”和“民生財政”等政策后的這一時期,主要的特征是資本的保有量達到了一定數目,基礎設施的提升空間受限,人才、環(huán)境等投資軟環(huán)境的作用日益突出,戶籍等社會政策的松動以及宏觀發(fā)展目標的改變,各地政府將競爭重點更多地向公平和民生領域傾斜。

三、初級階段的博弈分析

(一)博弈模型的假設條件

在支出競爭初級階段,我國經濟基礎薄弱、百廢待興,大部分行業(yè)還處于產業(yè)末端,技術含量高、附加值大的第三產業(yè)不具備優(yōu)先發(fā)展的條件,而且大規(guī)模城市化進程中形成的巨大就業(yè)壓力,使得發(fā)展用工需求大、經濟效益見效快的第二產業(yè)成為了地方政府的首選,再加上當時嚴格的戶籍制度,人才自由流動的成本極高,資本便成為了地方政府競爭的唯一目標。在效率優(yōu)先的指導思路下,官員的晉升以 GDP排名高低為準,客觀上加大了地方政府對資本競爭的力度。由此,本文提出如下的前提假設:

1、市場上存在一塊“蛋糕”,可以是經濟資源或者是經濟活動,能夠起到提升當地的就業(yè)率,促進經濟發(fā)展等作用;

2、競爭主體是在綜合實力方面有差異的不平等政府和平等政府,這種差異是相對的,可以是經濟基礎或者是資源稟賦,主要的區(qū)分標準是相同的成本換取不同的收益;

3、地方政府提供的公共產品存在有無“溢出效應”之分,有“溢出效應”的產品以教育、醫(yī)療等外部性較大的福利性產品為主,無“溢出效應”的產品以基礎設施等外部性很難影響到相鄰區(qū)域的生產性產品為主;

4、中央政府會在期末對地方政府官員進行考核,以地區(qū)間的 GDP排名為準對官員進行獎懲,排名相對靠前的地方官員得到晉升,排名相對靠后的地方官員則降級,如果排名相同則保留原職;

5、地方官員的效用函數形式相同,其效用由兩部分構成:V=f(x)+g(y)。f(x)表示從職位晉升中得到的滿足程度,g(y)表示從非職位晉升中得到滿足,諸如尋租行為、自身價值的實現等。

式中，A0為單井控制灌溉面積（hm2）；Q為單井出水量（m3/h）；t為灌溉期機井每天開機時間（h/d）；T2為每次輪灌期天數（d）；η 為灌溉水利用系數；η1為干擾抽水的水量消減系數，經抽水試驗確定，要求不大于0.2；m為最大灌水定額（m3/hm2）。

(二)基于政治利益下的扭曲競爭

根據前提假設的設定,無“溢出效應”的公共產品不直接影響居民的福利水平,而有“溢出效應”的公共產品則與居民的福利水平直接相關。本節(jié)將依次對兩種公共產品的競爭結果做出博弈分析:

圖 1 平等政府對無“溢出效應”產品的競爭

因為是平等政府間的支出競爭,所以當雙方都采取支出行為時,會獲得同樣的報酬;如果只有一方支出時,采取支出行為的政府會獲市場中的全部報酬,而放棄競爭的政府什么都得不到。圖 1所示的支付矩陣就是根據收益的多少演變而來的。在這種規(guī)則下,(支出,支出)是這個支付矩陣的占優(yōu)策略均衡。兩個地方政府都采取支出策略,從而造成此類公共物品的充分供給,這個結果在一定程度上解釋了各地爭相投資基礎設施的現象。由于無“溢出效應”的公共產品可以在短期內發(fā)揮吸引經濟資源的作用,并且利己不利他的特征也符合地方政府官員的利益,自然成為地方政府競爭的重點。更為重要的是,在晉升壓力下的地方政府往往過度供給此類產品,不但造成了資源浪費,而且擠占了福利型公共產品的支出。

圖 2 差異政府對無“溢出效應”公共的競爭

圖 2反映了差異政府間競爭無“溢出效應”公共產品的結果。經濟水平或者資源稟賦等方面的差異使得富裕政府在付出相同的成本下可以獲得更大的收益。(支出,支出)和 (支出,不支出)是這個支付矩陣同時存在的兩種均衡結果。對富裕政府而言,兩種支出結果都要求采取支出策略,并沒有本質上的區(qū)別,同時也說明了發(fā)達地區(qū)基礎設施良好的原因。在目前的官員晉升體制下,發(fā)達地區(qū)的經濟排名靠前,官員晉升的可能性更大,客觀上加劇了支出競爭的力度,形成了比不發(fā)達地區(qū)更大的擠出效應,這點與王文劍 (2007)[9]等人的結論相同。而對貧窮政府而言,不管采取什么策略,貧窮政府的官員是注定要受到降職處分的。從理性經濟人的角度考慮,在晉升無望的情況下,失去競爭優(yōu)勢的貧窮政府存在放棄對生產性產品的競爭而投資于社會性公共產品可能,但現時情況卻并非如此。原因在于地方官員的效應函數,社會性公共產品的供給并不能給地方官員帶來任何效用,而將節(jié)省的成本用于尋租或者為了下一輪競爭做準備,繼續(xù)采取支出策略才更符合地方政府的偏好。因此,差異政府間的支出競爭同樣會扭曲支出結構,只不過發(fā)達地區(qū)的扭曲程度更大而已。

圖 3和圖 4表示的是平等政府和差異政府對有“溢出效應”公共產品的競爭結果。需要指出的是由于支出成本和溢出效應的大小對矩陣結果有直接影響,本文假定支出成本大到了令自身凈收益小于給相鄰地區(qū)帶來的溢出效應的程度,是各個政府都不愿承受的。這樣做的合理解釋是像教育、醫(yī)療和社會保障等公共產品的“溢出效應”很明顯,能夠滿足相鄰地區(qū)“搭便車”的行為,并且這類公共產品需要很長的時間才能轉化為本地區(qū)的經濟效益,在官員有限的任期內幾乎換不來任何政績,給當地官員帶來的凈收益要遠小于給競爭對手帶來的凈收益。所以,(不支出,不支出)成為所有政府的選擇。

圖 3 平等政府對有“溢出效應”產品的競爭

圖 4 差異政府對有“溢出效應”產品的競爭

當供給具有“溢出效應”公共物品的成本大到足以令自身的凈收益小于相鄰地區(qū)時,無論是中央政府的調控政策對此供給有要求,還是當地居民對此類公共物品有強烈的需求,都不能促使地方政府采取支出競爭行為。一方面,為了避免自身支出給對手帶來收益,地方政府會采取不支出的策略;另一方面,支出帶給自身的凈收益小于帶給周圍地區(qū)的收益,沒有引發(fā)競爭的足夠激勵。最為重要的是,即使極少的凈收益還要經過一段時間才能發(fā)揮出促進經濟增長、提高居民福利的作用,使得地方政府官員在有限的任期內無法取得中央認可的政績,這就大大削弱了支出競爭的動力,導致這種顯著提高居民生活水平的公共產品的供給嚴重不足。

綜上所述,在經濟基礎薄弱,人口無法流動的現實制約下,初級階段的支出競爭更容易受到官員晉升體制的影響,無論是富裕政府還是貧窮政府都傾向于供給容易吸引資本、立現政績的生產性公共產品,而擠占對社會性公共產品的投入,必然會造成各地政策趨同、資源浪費和居民福利缺失的局面。

四、高級階段的實證分析

與初級階段相比,在支出競爭的高級階段,經濟發(fā)展水平較高,基礎設施的提高空間日益減少,人口的限制逐步解除,競爭目標也由單純以資本為重轉向資本、人才、制度并重,特別是中央政府提出“和諧社會”、“民生財政”等口號,釋放出強烈的轉變官員考核標準的信號后,地方政府競相調整支出結構,努力提高當地的福利水平。為了尋找各地政府轉變支出結構的證據,本文選取典型的生產性公共產品和社會性公共產品作為參數,建立一個二維坐標,通過每個地方政府在坐標中的位置來考察其支出行為。

表 1反映了我國各省、市、自治區(qū)公共產品的供給水平,指數的大小表示了當地公共產品供給水平的高低,數值越高的地區(qū)相應的公共產品供給也越充分。指數的構造方法是以當年全國人均值為基數,將各省區(qū)當年公共產品的存量數值與全國人均值的比取為指數,由多項公共產品構成的指數等于各項公共產品的存量數值與全國人均數值的比值和。具體來說,生產性公共產品指數由市政設施和交通設施兩部分組成,市政設施包括城市用水普及率和城市燃氣普及率兩項內容,反映當地政府對土地的修整情況,交通設施包括年末人均實有道路長度和年末人均實有道路面積兩項內容,反映當地政府對基礎設施的投資水平;福利性公共產品指數由休閑設施、教育支出和衛(wèi)生水平三部分組成,其中休閑設施包括人均藏書量和城鎮(zhèn)社區(qū)基本服務設施數兩項內容,反映當地居民的休閑娛樂水平,教育支出和衛(wèi)生水平則分別選取人均教育經費和人均擁有衛(wèi)生人員數兩指標,反映當地的社會福利水平。

表 1 全國 30各省區(qū)公共產品供給水平指數表

圖 5是根據表 1中的數值,以生產性公共產品指數和社會性公共產品指數為坐標繪制而成的,按順時針方向劃分為四個區(qū)域:

(一)區(qū)域 1,高增長——高福利組合,生產性和社會性公共產品的供給水平均高于全國平均水平。處于該區(qū)域的有北京、上海、天津、浙江、江蘇、遼寧和新疆七個省區(qū),除了新疆外都屬于東部地區(qū),轄區(qū)內的居民福利水平最高。雖然這些地區(qū)在生產性公共產品方面的競爭仍然存在,但是在社會性公共產品方面的競爭也逐步開始,特別是上海和北京兩地,通過調整支出結構,不斷縮小生產性公共產品和社會性公共產品的支出差距,反映在圖中就是偏離橫軸向上方運動。在基礎設施等公共產品供給水平顯著提高后,以上地區(qū)無論出于中央政府的考核還是自身發(fā)展需要的考慮,都會選擇在教育、醫(yī)療方面加大投入,確保當地的競爭優(yōu)勢,持續(xù)吸引經濟資源的流入。

(二)區(qū)域 2,高增長——低福利組合,生產性公共產品的供給水平高于全國平均水平,而社會性公共產品的供給水平低于全國的平均水平。處于該區(qū)域的地區(qū)有廣東、山東、湖北、黑龍江、福建和青海六省區(qū)。這些地區(qū)的經濟發(fā)展速度較快,交通、能源、水利等基礎設施比較完善,是資本流入的首選地區(qū),有實力增加社會性公共產品的投入,但當地政府卻為了保持暫時的經濟增長而犧牲掉了居民福利,將更多地資源投入到生產性公共產品領域。

圖 5 30省區(qū)公共產品供給水平散點圖

(三)區(qū)域 3,低增長——低福利組合,生產性、社會性公共產品的供給水平均低于全國平均水平。處于該區(qū)域的有福河北、陜西、四川、重慶、貴州、江西、安徽、山西、海南、云南、甘肅、河南和廣西十三個省區(qū)。上述省份又可以進一步分為兩部分,一部分以河北、陜西、重慶和安徽為主,特點是相應的生產性供給指數與全國平均數及其接近,正處于經濟發(fā)展的關鍵時期,對于資本的期望最為強烈,想法設法地提高當地的公共產品水平吸引流動資源,沒有動力去增加福利產品,對中央的宏觀調控反應不敏感;另一部分由剩余省份組成,特點是無論生產性公共指數還是社會性供給指數均與全國平均值有一段差距,屬于經濟不發(fā)達地區(qū),即使有意愿也沒有實力去提高社會性公共產品的供給水平,需要中央政府在財政方面的強力支持才可能擺脫困境。

(四)區(qū)域 4,低增長——高福利組合,生產性公共產品的供給水平低于全國平均水平,而社會性公共產品的供給水平高于全國的平均水平。處于該區(qū)域的有內蒙古、吉林、湖南和寧夏四省份。雖然數量不多,但仍可表明政府間的支出競爭存在著向高級階段過度的跡象,它們既保持對生產性公共產品的競爭,也注意加大對社會性公共產品的投入。上述地方政府對中央的行為激勵最為敏感,及時意識到人才和制度對經濟發(fā)展的重要性,為了不在新一輪的競爭中輸給其他地區(qū)而率先建設投資的軟環(huán)境,主動增加社會性公共產品的供給。當然了,也不排除上述省份在明知自身競爭劣勢的情況下被動轉移支出方向的可能。但是不論主動與否,這種轉變是有利于居民福利的。

在中央政府改變對地方政府激勵方向后,各地政府官員在新的晉升考核標準下,都采取有效措施確保社會性公共產品的供給,努力提高居民的福利水平。雖然仍有一多半省份存在重生產、輕社會的現象,但也有相當一部分省份出現了支出結構改變的跡象,尤其是寧夏、內蒙古等非發(fā)達地區(qū),其提高社會性公共產品的支出比重這個趨勢毋庸置疑的。

五、結論和政策建議

通過對財政支出競爭的分階段研究,本文認為財政支出競爭會隨著經濟、社會的發(fā)展和中央政府調控目標、考核標準的改變而改變。單純以資本為目標的初級支出競爭會導致各地的政策趨同以及重生產輕社會的結構扭曲,極大地損害了居民的福利水平,而以資本、人才、環(huán)境和制度等多目標、全方位為特征的支出競爭高級階段,可以平衡支出結構扭曲的局面,有助于提高居民的滿意度。經濟資源和經濟活動總是偏愛于基礎設施完善、投資環(huán)境優(yōu)良地區(qū)的本性使得各地政府最終會注重對社會性公共產品的競爭,提高當地的福利水平。

基于上述分析,本文的政策建議是:

(一)加快完善官員的考評制度。地方政府在福利供給上的職責缺位主要是由于官員晉升制度帶來的行為激勵造成的,所以官員晉升績效考核體系的適當拓展是一個可能的政策選擇。不能再單以 GDP排名論英雄,而應將影響地區(qū)經濟長期增長的相關因素納入政府官員的績效考核,例如地區(qū)的環(huán)境承受能力、居民的福利水平、居民的收入分配狀況等等。當然指標體系的構造也不能過于復雜,否則會加大監(jiān)督成本并降低考核效力。適當降低考核體系中 GDP的權重而提高居民生活水平、文教科衛(wèi)和生態(tài)環(huán)境的權重,可以保證地方官員在推動本地經濟增長的過程中,更多地關注地區(qū)經濟的長期增長能力及福利水平。

(二)建立健全“用腳投票”機制。長期以來,由于城鄉(xiāng)二元社會的基本國情,“用腳投票”機制在我國根本無法實現。而隨著居民文化素質和民主意識的不斷增強,建立當地居民參政議政直接表達意愿的直通政治體制的條件已經成熟,通過賦予當地居民評價官員政績的更多話語權,增加居民偏好在地方政府效用函數中的權重。與此同時,進一步深化住房制度、戶籍制度、社會保障制度和人事管理制度改革,逐步解除其對要素流動的約束,特別是對人員流動的限制,充分發(fā)揮 Tiebout機制約束地方政府偏離居民偏好的潛力,確保地方政府的支出競爭沿著符合居民利益的方向發(fā)展。

(三)轉變地方政府的定位。按照西方流行的公共管理學觀點,在市場經濟中政府所扮演的不過是一個守業(yè)人的角色,而提高良好的公共服務才是其主要職責。目前我國的各級政府熱衷于干預市場發(fā)展,忽視對公共服務的投入。因此,盡快轉變地方政府的執(zhí)政觀念是下一步工作的重點,在確保經濟發(fā)展的同時逐步將支出重點向民生領域傾斜,從觀念和行動兩方面加強對公共服務的重視,準確履行地方政府應盡的職責。

[1]Charles M.Tiebout, A Pure Theory of Local Expenditures[J].The Jounal of Political Economy,1956,Vol. 64:416-426.

[2]Gordon R,W ilson I.Expenditures competition[J]. National Tax Journal,1999,pp269～304.

[3]付文林.省際間財政競爭現狀、經濟效應與規(guī)制設計[J].統(tǒng)計研究,2005(11):50-54.

[4]王志濤.地區(qū)差距與地方政府的公共支出競爭[J].社會科學導刊,2006(3):127-130.

[5]傅勇,張晏.中國式分權與財政支出結構偏向:為增長而競爭的代價[J].管理世界,2007(3):4-12.

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[9]李濤,周業(yè)安.中國地方政府間支出競爭研究——基于中國省級面板數據的經驗證據[J].管理世界,2009(2): 12-22.

F810.451

A

1008-2670(2010)04-0067-06

2010-06-27

本文系國家社科基金項目《東部率先發(fā)展的戰(zhàn)略構想》(07BTJ032)的階段性成果。

趙勇,男,黑龍江伊春人,上海理工大學財政學專業(yè)碩士研究生,研究方向:財政稅收理論與政策;陳明藝,女,陜西西安人,上海理工大學管理學院副教授,經濟學博士,研究方向:公共經濟學。

(責任編輯:李秀榮)