付 鋼

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院,武漢 430068）

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入,作為社會保障制度重要組成部分的養(yǎng)老保險制度改革也走過單一層次的時代,充分調(diào)動有關(guān)各方的積極性、實行養(yǎng)老責(zé)任多方共同負(fù)擔(dān)、建立多層次的養(yǎng)老保險體系已成為完善養(yǎng)老保險制度的必然選擇。2008年2月國務(wù)院召開會議部署機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革試點(diǎn)工作,公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革再次被提上了議事日程。目前中國社會正處于社會全面轉(zhuǎn)型時期,公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革有其特殊性,制度的變遷既要取得顯著的政治和社會效益,又要使公務(wù)員的利益不受損。但是由于特殊的國情限制,我國至今仍沒有出臺機(jī)關(guān)事業(yè)單位公務(wù)員養(yǎng)老保險的總體改革辦法,這對公務(wù)員隊伍的建設(shè)和政府機(jī)構(gòu)改革極為不利。另一方面,由于公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革涉及面廣,政策性強(qiáng),在改革時如果不先行試點(diǎn),積累經(jīng)驗,積極穩(wěn)妥地推進(jìn),勢必導(dǎo)致公務(wù)員隊伍的不穩(wěn)定,因此制度創(chuàng)新和路徑的選擇成為改革的核心所在。

在現(xiàn)實社會發(fā)展中,制度的不斷創(chuàng)新可以拓展制度自身的績效范圍。制度的調(diào)整、完善、改革和更替等都是制度的創(chuàng)新。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為,制度創(chuàng)新的原動力在于作為國家和社會主體的個人、社團(tuán)和政府都企圖在這一過程中減少實施成本和摩擦成本,從宏觀上謀取經(jīng)濟(jì)、政治和社會的最大收益,從微觀上對不同主體的行動空間及其權(quán)利、義務(wù)和具體責(zé)任進(jìn)行界定,有效約束主體行為,緩解社會利益沖突[1]（P145）。隨著我國政府機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn),公務(wù)員成為當(dāng)今中國社會一個備受關(guān)注的群體,關(guān)系他們切身利益的養(yǎng)老保險制度的改革既具有時代的緊迫性又具有歷史的艱巨性,該制度同樣內(nèi)含上述創(chuàng)新的原動力。

一、公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革:制度分析

制度是構(gòu)成人與人之間相互作用關(guān)系的約束。設(shè)立制度是為了調(diào)節(jié)行為、規(guī)范關(guān)系,形成穩(wěn)定的社會秩序和整合社會資源,促使現(xiàn)實向人們所希望的方向發(fā)展。一個好的制度在保持秩序和穩(wěn)定性的前提下,能為主體能動性的發(fā)揮提供充分的空間。正如鄧小平同志所說的那樣,“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗盵2]（P333）,因此,我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的指導(dǎo)思想和基本原則也應(yīng)充分發(fā)揮該制度的一般功能,體現(xiàn)該制度安排的宏觀績效和微觀績效?；谛轮贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)基本理論,筆者認(rèn)為,我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革應(yīng)遵循如下指導(dǎo)思想:

1.降低交易成本。一項制度的創(chuàng)新和變革都是源于它能減少實施成本和摩擦成本,因此我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的路徑選擇也要有利于降低該制度執(zhí)行的交易成本。

2.為公務(wù)員的有序流動創(chuàng)造條件。制度為人們在廣泛的社會分工基礎(chǔ)上進(jìn)行合作提供了一個基本框架。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度作為其退出工作崗位后的生活保障的一項社會制度,它關(guān)系到公務(wù)員的切身利益,更應(yīng)該有利于公務(wù)員隊伍在廣泛的社會分工基礎(chǔ)上相互有序流動和社會人才的資源整合。

3.為公務(wù)員提供關(guān)于其行動的信息。制度之所以能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮積極作用,源自其所具有的信息功能[3]（P158）。舊的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度提供給公務(wù)員的信息就是穩(wěn)定、有保障、比其他社會成員待遇高等等一些計劃體制下的思想。公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新就是要體現(xiàn)現(xiàn)代公務(wù)員的責(zé)任意識、服務(wù)意識、有限理念、市場觀念等等。

4.為公務(wù)員的個人選擇提供激勵系統(tǒng)。制度具有激勵的功能,一項好的制度可以最大限度的發(fā)揮人的主觀能動性。制度的激勵功能通過提倡什么、鼓勵什么或壓抑什么的信息傳達(dá)出來,借助獎勵或懲罰的強(qiáng)制力量得以監(jiān)督執(zhí)行。制度的激勵可以規(guī)定人們行為的方向,改變?nèi)藗兊钠?影響人們的選擇。因此公務(wù)員養(yǎng)老保險的制度設(shè)計同樣要體現(xiàn)、鼓勵勤政、廉潔、高效、務(wù)實的公務(wù)員職業(yè)精神[4]。

5.能約束公務(wù)員在職時的機(jī)會主義行為。制度是限制,制度規(guī)則的目的也在于限制?！皼]有社會秩序,一個社會就不可能運(yùn)轉(zhuǎn)。制度安排或工作規(guī)則形成了社會秩序,并使它運(yùn)轉(zhuǎn)和生存”[5]（P55）。由于原有的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度使得公務(wù)員在職時和退休后的收入相差很大,使得部分公務(wù)員基于為自己養(yǎng)老多積累一點(diǎn)的考慮,而在在職時利用職務(wù)之便尋租,從而出現(xiàn)公務(wù)員群體中特有的“59歲現(xiàn)象”。因此,公務(wù)員養(yǎng)老保險的制度設(shè)計要能有效地抑制公務(wù)員在職時的機(jī)會主義行為。

二、推進(jìn)我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的指導(dǎo)思想

推進(jìn)我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革,既要符合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求,又要借鑒世界各國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革的經(jīng)驗教訓(xùn),還必須從我國的國情和實際情況出發(fā),進(jìn)行切合實際的制度設(shè)計。由于公務(wù)員身份的特殊性,公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革又有其特有的具體指導(dǎo)思想。

1.必須符合公務(wù)員職業(yè)特點(diǎn)。公務(wù)員是一群具有特殊身份即依法行使國家行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)的工作人員,是一國政府的雇員。因此,公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革必須考慮公務(wù)員自身職業(yè)特點(diǎn),通過提供比一般社會成員更為優(yōu)惠的養(yǎng)老待遇條件來吸引和留住優(yōu)秀人才,以建立一支高素質(zhì)且人員較為穩(wěn)定的公務(wù)員隊伍,為促進(jìn)政府系統(tǒng)廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)提供制度保證。

2.做到與全社會養(yǎng)老保險制度既協(xié)調(diào)一致又相對獨(dú)立。公務(wù)員養(yǎng)老保險自身是一個系統(tǒng),但同時它又是全社會養(yǎng)老保險大系統(tǒng)的一個子系統(tǒng)。因此,建立公務(wù)員養(yǎng)老保險制度不能孤立進(jìn)行,必須注意與全社會養(yǎng)老保險制度之間的相互關(guān)系。比如說在繳費(fèi)方式、待遇水平、籌資方式、養(yǎng)老金發(fā)放和轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面與社會其他階層的有機(jī)銜接。

3.逐步縮小行業(yè)差別,相對擴(kuò)大級次差別。公務(wù)員養(yǎng)老待遇相差較大的原因主要是來自行業(yè)性質(zhì)的不同。行業(yè)不同,公務(wù)員之間的養(yǎng)老待遇相差極大,如海關(guān)、工商、財政、稅務(wù)等部門的待遇就明顯好于農(nóng)、林等部門,這就極易造成不同部門公務(wù)員之間的攀比心理以及不平衡心態(tài)。改革時應(yīng)考慮將公務(wù)員基本養(yǎng)老保險待遇與原單位行業(yè)性質(zhì)脫離以取消不同行政單位的行業(yè)差別。另一方面在制度設(shè)計時對于不同職務(wù)崗位應(yīng)拉開檔次以提高制度的公平和效率。

4.新舊制度、新老人員統(tǒng)籌兼顧,平穩(wěn)過渡。目前我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度還沒有在全國范圍統(tǒng)一建立,而且要照顧現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度向養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)實,考慮到這一現(xiàn)實條件,在制度設(shè)計時宜采取“新人新制度、老人老制度的辦法”,以提高公務(wù)員隊伍的心理承受能力,維護(hù)公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定,以保證制度的平穩(wěn)過渡。

5.建立獨(dú)立的公務(wù)員養(yǎng)老管理機(jī)構(gòu)與基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)。由于公務(wù)員養(yǎng)老保險是一項非營利性的社會保障事業(yè),同時,公務(wù)員的管理又涉及到錢、人、事等各方面相互銜接配合,如果將其立法、收繳、發(fā)放、處罰都?xì)w于一家機(jī)構(gòu),容易產(chǎn)生種種弊端。因此,首先要強(qiáng)調(diào)政事分開,其次要加強(qiáng)監(jiān)管稽核,建立相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu),同時還要建立與養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)相分離的養(yǎng)老保險基金運(yùn)營機(jī)構(gòu),實現(xiàn)基金的市場化運(yùn)營,確保基金的保值增值。

6.國家或政府為公務(wù)員養(yǎng)老保險的責(zé)任主體。與其它社會成員養(yǎng)老保險不同,公務(wù)員養(yǎng)老保險的責(zé)任主體是國家或政府,而不是單位或個人。公務(wù)員作為一般社會成員,其基本養(yǎng)老保險金必須由國家或政府按照社會成員的平均標(biāo)準(zhǔn)提供;作為國家或政府的雇員,公務(wù)員的職業(yè)養(yǎng)老保險金也必須由作為雇主的國家或政府提供以體現(xiàn)其特殊身份所帶來的優(yōu)惠,并且公務(wù)員個人儲蓄養(yǎng)老保險的資金來源也有相當(dāng)一部分（如工資、津貼等）間接來自國家財政。所以無論從公務(wù)員養(yǎng)老保險的哪一層次來看,國家或政府必然是公務(wù)員養(yǎng)老保險制度責(zé)任主體。

根據(jù)上述指導(dǎo)思想設(shè)計的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度無論是對于公務(wù)員個人還是對于政府來說都應(yīng)該是有利可圖的,它能使政府與公務(wù)員雙方獲取一些在舊制度的安排下不可能得到的利益,比如說國家財政包袱的有效減輕、公務(wù)員退休后的待遇有較大提高以及公務(wù)員與社會其他成員的差距相對縮小。換句話說,依據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則設(shè)計的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的總體目標(biāo)從宏觀上看,要能有效應(yīng)對我國人口老齡化的到來,有利于我國公務(wù)員制度的改革和完善,取得顯著的政治和社會效益。一個沒有積累的養(yǎng)老制度是無法應(yīng)對人口老齡化的到來的。從微觀上來看,對公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和具體責(zé)任進(jìn)行具體界定,在規(guī)范約束公務(wù)員行為的同時為公務(wù)員的養(yǎng)老謀取更穩(wěn)定的利益,使公務(wù)員的養(yǎng)老待遇由原來的政策性暗補(bǔ)變?yōu)楣珓?wù)員看得見摸得著的具體實惠,通過制度安排來達(dá)到對公務(wù)員行為的規(guī)范,使現(xiàn)實朝著政府希望的方向發(fā)展。

三、公務(wù)員養(yǎng)老保險改革:模式選擇

由世界銀行于1996年倡導(dǎo)的三支柱養(yǎng)老保障體制一直以來成為許多國家改革其養(yǎng)老保險制度的目標(biāo)。筆者認(rèn)為,該三支柱的養(yǎng)老保障模式同樣適合我國公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度改革,但三個支柱有其特殊的內(nèi)涵和具體規(guī)定,要充分體現(xiàn)該制度設(shè)計的指導(dǎo)思想。

1.作為社會成員的基本養(yǎng)老保險金?；攫B(yǎng)老保險金是我國公務(wù)員養(yǎng)老保險的第一層次,其目的是為了保障公務(wù)員退休后的基本生活所需?；谶@一特點(diǎn),基本養(yǎng)老保險金應(yīng)該由國家財政撥款與公務(wù)員個人繳費(fèi)共同負(fù)擔(dān)。近年來,隨著我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險改革的發(fā)展,我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險已總結(jié)出一套成熟的做法,因此,我國公務(wù)員基本養(yǎng)老保險制度改革完全可以借鑒企業(yè)職工養(yǎng)老保險改革的具體做法和成功經(jīng)驗,并可在吸取有關(guān)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上在更高起點(diǎn)上予以推進(jìn)。具體來說,公務(wù)員享受基本養(yǎng)老保險金的退休條件、繳費(fèi)條件、計發(fā)辦法、繳費(fèi)基數(shù)等都與企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險一致,可直接比照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的成熟做法,不必另行一套。因此,我國公務(wù)員基本養(yǎng)老保險制度可在全國范圍一步到位,全國實行統(tǒng)一賬戶。

2.作為政府雇員的職業(yè)養(yǎng)老年金。國家通過立法舉辦的基本養(yǎng)老保險只能保障公務(wù)員在年老退休后的最基本生活需要,作為政府雇員的職業(yè)養(yǎng)老年金構(gòu)成整個公務(wù)員養(yǎng)老保險體系的第二層次。要滿足最基本生活需要以上的需求,必須建立職工養(yǎng)老保險（即補(bǔ)充養(yǎng)老保險）。它主要由單位繳費(fèi)（即由國家財政撥款）負(fù)擔(dān),公務(wù)員個人不用繳費(fèi)。這一層次應(yīng)該是充分體現(xiàn)作為政府雇員的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度特征、達(dá)到制定該制度目的的第二層次。

目前我國的企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)程中并沒有強(qiáng)制推行職業(yè)養(yǎng)老保險（企業(yè)補(bǔ)充保險）以及由于企業(yè)自身等原因,企業(yè)職工多層次養(yǎng)老保險體系沒有真正建立起來,仍然是基本養(yǎng)老保險在唱獨(dú)角戲。企業(yè)的補(bǔ)充養(yǎng)老保險改革進(jìn)展極為緩慢,這同時制約了第一層次的基本養(yǎng)老保險改革。因為只有很好建立職業(yè)養(yǎng)老保險,才能保證在基本養(yǎng)老保險替代率下降后,退休職工的養(yǎng)老保險待遇不會大幅下降。職業(yè)養(yǎng)老保險還可以在一定程度上體現(xiàn)不同地區(qū)、不同企業(yè)、不同職業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別,從而更好地體現(xiàn)養(yǎng)老保險制度（社會保障）的效率傾向。這對于當(dāng)前處于發(fā)展中國家的中國具有重要的意義。因此從全國范圍來說,我國公民的職業(yè)養(yǎng)老保險這一層次亟待建立和完善。筆者認(rèn)為,公務(wù)員的職業(yè)養(yǎng)老年金可以考慮運(yùn)用商業(yè)保險的運(yùn)作模式進(jìn)行。目前由于種種原因,針對公務(wù)員群體的團(tuán)體年金保險在各壽險公司業(yè)務(wù)中幾乎是空白,這一層次應(yīng)該加大扶持和鼓勵的力度,可考慮為公務(wù)員這一群體設(shè)計專門的團(tuán)體年金保險作為政策性保險面向公務(wù)員群體銷售,政府作為投保人,公務(wù)員作為受益人,實現(xiàn)公務(wù)員團(tuán)體養(yǎng)老保險的險種創(chuàng)新、政策創(chuàng)新。同時團(tuán)體年金保險費(fèi)率低于個人年金保險,可以減輕國家財政負(fù)擔(dān)。與個人壽險相比,團(tuán)險險種的特點(diǎn)為公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老年金的建立也提供了可行性。

職業(yè)養(yǎng)老年金這一層次既是體現(xiàn)上述指導(dǎo)思想和原則的主要層次,同時也是體現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)特點(diǎn)的重要層次。嚴(yán)格規(guī)定享受公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金的條件,明文規(guī)定如果公務(wù)員在職時期有貪污受賄瀆職等行為,則不能享受公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老金,從而體現(xiàn)該制度對公務(wù)員行為的規(guī)范制約,并最終提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率,達(dá)到用制度約束人的效果。

因公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險全部由財政負(fù)擔(dān)（而企業(yè)職工職業(yè)養(yǎng)老保險來自企業(yè)繳費(fèi)）,所以必須加大審計稽核的力度,嚴(yán)防挪用及腐敗現(xiàn)象的發(fā)生,確保公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老保險金的安全和保值增值。公務(wù)員職業(yè)養(yǎng)老年金（補(bǔ)充養(yǎng)老金）由強(qiáng)制性個人賬戶（財政負(fù)擔(dān)）組成,公務(wù)員在脫離原工作單位時經(jīng)考核合格就可和基本養(yǎng)老保險中的個人賬戶一樣將該強(qiáng)制性個人賬戶中的積累隨身帶走。這樣公務(wù)員作為社會成員有一個基本養(yǎng)老賬戶,作為政府雇員有一個職業(yè)養(yǎng)老賬戶,使得公務(wù)員的養(yǎng)老保障權(quán)益更加明晰。隨著條件成熟,這兩個個人賬戶可以合而為一,從而實現(xiàn)與社會其它成員的養(yǎng)老保險制度的無縫銜接。從21世紀(jì)以后,我國加速進(jìn)入了老齡化國家行列。因此,作為公務(wù)員養(yǎng)老保險的一個重要支柱的職業(yè)養(yǎng)老年金的建立和完善就顯得尤為緊迫和任重道遠(yuǎn)。

3.公務(wù)員個人儲蓄養(yǎng)老保險金。公務(wù)員養(yǎng)老保險體系的第三個層次是公務(wù)員自身自愿為提高老年收入保障而提前進(jìn)行儲蓄的養(yǎng)老基金積累,在目前情況下,公務(wù)員個人儲蓄養(yǎng)老保險主要還是購買商業(yè)保險公司提供的商業(yè)人壽保險,其金額依公務(wù)員個人的偏好和能力而定。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可考慮在逐漸降低第一、第二層次替代率的情況下相應(yīng)地提高第三層次的比重,以減輕政府財政壓力。但是目前我國的實際情況是,一方面公務(wù)員群體由于其職業(yè)的穩(wěn)定性使得他們投保意識不強(qiáng),另一方面由于公務(wù)員的工資體制改革還有待于進(jìn)一步完善使得公務(wù)員自我投保的能力尚需增強(qiáng)。事實上公務(wù)員的職業(yè)特征決定了其職業(yè)風(fēng)險（如意外、疾?。┹^小,從這個意義上講公務(wù)員群體是商業(yè)壽險公司的潛在優(yōu)質(zhì)客戶,配合公務(wù)員工資體制改革和政府的各項稅優(yōu)政策其支付能力將大大提高,因此這一層次的發(fā)展空間巨大。

通過以上三個支柱的建設(shè),我國將逐步建立起完善合理而且相對穩(wěn)定的公務(wù)員養(yǎng)老保險體制,使公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度能與社會其他成員的養(yǎng)老保險制度相容銜接。當(dāng)然,制度的變革需要推動者。在有個人、團(tuán)體、政府三種不同的制度創(chuàng)新推動者可供選擇的條件下,一般而言,政府的制度創(chuàng)新具有較大優(yōu)越性。因為某種制度創(chuàng)新需要付出巨大的費(fèi)用,往往個人或團(tuán)體都難以承擔(dān)“第一行動集團(tuán)”職責(zé),這時由政府來進(jìn)行制度創(chuàng)新則較為有利;另一方面通過政府制度創(chuàng)新獲得的潛在經(jīng)濟(jì)利益,將歸全體社會成員共同所有,不歸個別成員或集團(tuán)成員所有?；仡櫸覈珓?wù)員養(yǎng)老保險制度變遷的歷程,盡管我國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度有過各種形式的變化,經(jīng)歷了不同的發(fā)展時期,但整體來說該制度變遷的進(jìn)程非常緩慢,其制度變遷存在著嚴(yán)重的路徑依賴,正是這種路徑依賴的存在使得一個社會一旦選擇了某種制度,無論它是否有效率,都很難從這種制度中擺脫出來。因此公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度變遷應(yīng)由政府實行自上而下的強(qiáng)制性的制度變遷模式以增強(qiáng)該制度的權(quán)威性和約束性,即由政府命令和法律引入和實行[6]（P371—403）。應(yīng)該看到公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的改革還存在著許多現(xiàn)實的難點(diǎn),其中最重要的是國家的財政負(fù)擔(dān)能力,其次還有公務(wù)員的思想意識問題,對公務(wù)員團(tuán)體年金保險的設(shè)計也還存在許多技術(shù)問題,因此它將是一個長期的艱巨的任務(wù),經(jīng)過不斷改革完善的公務(wù)員養(yǎng)老保險制度最終不僅成為公務(wù)員的養(yǎng)老保障制度,也將成為公務(wù)員行為規(guī)范的約束準(zhǔn)則之一。

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