林 卉,吳財和

(1.浙江廣播電視大學文法學院,浙江杭州 310012;2.浙江體育職業(yè)技術學院體育系,浙江杭州310012)

0 前 言

2012年奧運會將在倫敦舉行,倫敦也因此成為唯一一個三次舉辦奧運會的主辦城市,而洛杉磯、巴黎也兩度成為奧運會主辦城市,德國、澳大利亞等國也在不同城市取得過兩次以上奧運會的主辦權(quán)。奧運會的籌辦對上述國家和主辦城市的政治、經(jīng)濟、文化以及城市建設等方面都起到了極大的推動作用,在亞洲地區(qū),東京奧運會和漢城奧運會也幫助日本和韓國完成了促進經(jīng)濟飛躍的重任。對奧運會組委會(OCOG,以下簡稱“奧組委”)的研究,有助于重新審視并改進大型國際體育賽事的承辦水平,為中國再一次申請奧運會等重要國際賽事打下基礎。

目前,有關于奧運會組委會在公法上的地位和權(quán)力配置等問題,在國內(nèi)學界的研究領域中幾乎空白,這一角度的研究將有助于規(guī)范作為公法人或公共機構(gòu)的奧組委的權(quán)力運行,推動國內(nèi)體育法治化的進程。本文將圍繞以下三個關鍵點展開探討:一是奧運會組委會在公法上的性質(zhì)問題;二是奧運會組委會的權(quán)力結(jié)構(gòu)和行使原則問題;三是北京奧組委的法律地位問題。

1 奧運會組委會在公法上的性質(zhì)

1.1 奧運會組委會組織模式與功能的發(fā)展

1894年國際奧委會成立至第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前,奧林匹克運動處于艱難的摸索階段,奧林匹克運動三大支柱組織——國際奧委會(International Olympic Committee,簡稱IOC)、國家奧委會 (National Olympic Committees,簡稱NOCs)、國際單項體育聯(lián)合會(International Sport Federations,簡稱 IFs)——的結(jié)構(gòu)體系尚未形成,主辦城市在很大程度上按照自己的意愿舉辦奧運會,隨意性較大。這一情況在1908年倫敦奧運會時開始有了根本的轉(zhuǎn)變,負責組織該屆奧運會的是英國奧林匹克理事會(British Olympic Council),由國際奧委會中的英國委員和國內(nèi)體育單項協(xié)會代表組成,并成為后來所有國家奧委會的基本框架。它克服了此前奧運會組織工作中的隨意性,確立了一系列重要的奧運會組織原則,例如,委托各單項協(xié)會分別組織和實施奧運會中的相應項目競賽,包括制定競賽規(guī)則和編排日程、選派裁判員等,并將項目規(guī)則的英、法、德文文本送達各參賽國。1908年倫敦奧運會的模式為其后的奧運會的組織構(gòu)建了基本框架[1]。

第二次世界大戰(zhàn)以后至20世紀70年代,奧運會規(guī)模的迅速擴大,涉及的因素也更多,與其他行業(yè)之間的滲透加強,舉辦奧運會成為社會各部門協(xié)調(diào)的事業(yè)。從1964年東京奧運會開始,奧運會的籌辦開始納入舉辦城市市政建設的長遠整體規(guī)劃,對主辦城市來說,舉辦奧運會成為一項綜合性的社會事務。因此,奧組委的結(jié)構(gòu)與功能也發(fā)生了變化,構(gòu)成人員中越來越多地出現(xiàn)了其他行業(yè)的管理者和專業(yè)人員,以適應組委會工作的復雜性。奧組委成為社會各子系統(tǒng)的一個匯合點。但是,由于資源投入的急劇增加,傳統(tǒng)的籌資模式早已不能滿足奧運會的需要,另一方面,承辦奧運會給城市環(huán)境帶來的影響,也使其在財政支持上遇到一些阻礙,1976年蒙特利爾就因承辦奧運會而高額負債。

1984年以前,奧運會都是由國家舉辦,政府投入占到奧運會總費用的80%以上,包括建設、運營和行政費用,一些國家甚至因此而強行增加課稅。1984年洛杉磯奧運會首開奧運會商業(yè)化運作之先河,出現(xiàn)第一個私人經(jīng)營的比賽形式,組委會以商業(yè)性開發(fā)作為籌集奧運會資金的主要方式,這一舉措不僅為奧運會本身提供了經(jīng)濟支持,也使得主辦城市有可能贏利。洛杉磯奧運會的組委會和企業(yè)形成了“非營利”合作關系,不但沒有增加課稅,而且還產(chǎn)生了贊助商和電視轉(zhuǎn)播權(quán)等新概念,并最終贏利1.5億美元。1992年巴塞羅那奧運會則完全由 HOLSA公司運作,該公司51%的股份由西班牙政府掌握,其余股東則包括投資者和贊助商等[2]。這一方式促進了公共建設的投資和城市的發(fā)展,類似模式被2000年悉尼奧運會采用并大獲成功。

1.2 作為公權(quán)力主體的奧運會組委會

20世紀開始,由于公共行政在許多方面呈現(xiàn)出多元化的趨勢,也促使公權(quán)力主體的多元化成為現(xiàn)代公法學理論研究的重要內(nèi)容。在大陸法系的公法學理論中認為,除國家行政機關實施的“直接國家行政”外,由國家授權(quán)的其他公法人也可以對公共事務進行管理,即“間接公共行政[3]”。我國臺灣地區(qū)公法學理論根據(jù)公共行政的實施主體性質(zhì)不同,將其分為國家行政與公法團體行政。我國公法學理論也將公共行政分為實質(zhì)意義上的公共行政和形式意義上的公共行政。前者是從職能活動的特性來定義,除了國家行政機關的行政外,還包括行政機關以外的其他社會組織依授權(quán)而從事的行政活動;后者則是從行政的主體來定義,指國家行政機關的行政管理活動。一般認為,除國家行政外,公行政還應當包括其他非國家公共組織的行政,如公共社團(律師協(xié)會、醫(yī)生協(xié)會等)的行政和公共企事業(yè)單位(國有企業(yè)、公立學校、研究所等)的行政。

申奧成功后,國家奧委會將被授予奧運會的舉辦權(quán),并與主辦城市的地方政府配合,形成奧組委來負責奧運會的籌備和運營。從歷史上來看,奧運會的組織模式有三:一是政府主導模式,如1980年莫斯科奧運會;二是私營模式,如1984年洛杉磯奧運會;三是公私伙伴模式,如1992年巴塞羅那奧運會?，F(xiàn)行《奧林匹克憲章》第39條規(guī)定了“奧運會組委會應具有法人地位”,從《主辦城市合同》的條款內(nèi)容中可以發(fā)現(xiàn),奧組委也具備公法意義上的權(quán)力與職責,例如:《主辦城市合同》第20條規(guī)定,奧組委可以“采取一切適當與必要的安保措施,以保證奧運會安全、和平地舉行”。

作為負責奧運會籌備和舉辦的主要組織者,不論采用何種形態(tài),組委會都應具備臨時性公權(quán)力主體的資格。作為一個臨時性權(quán)力機構(gòu),奧組委從成立起就直接與國際奧委會聯(lián)絡并接受其指示,根據(jù)國際奧委會的授權(quán)來行使其權(quán)力,并對奧運會各項工作獨立承擔責任。奧組委根據(jù)本屆奧運會籌辦工作的實際需要,結(jié)合主辦城市的實際情況,下設若干個具體行使職權(quán)的職能部門,負責各項具體工作的實施。

2 奧運會組委會的權(quán)力結(jié)構(gòu)與行使原則

2.1 奧運會組委會在公法上的權(quán)力結(jié)構(gòu)

從奧運會的籌備、舉辦到奧運會遺產(chǎn)的保護等整個承辦過程中,奧組委在奧運會實施計劃和規(guī)則的制定、資金籌集、場館及基礎設施的籌建、各類公共服務的提供、傳媒與信息系統(tǒng)規(guī)制、環(huán)境治理和監(jiān)測、人力資源的開發(fā)與培訓等諸多方面行使其權(quán)力。與其他公權(quán)力主體一樣,奧組委在其權(quán)力運作過程中,也必須遵守法律、法規(guī)以及《奧林匹克憲章》、《主辦城市合同》等規(guī)范性文件。

盡管奧運會組委會只是一個臨時性權(quán)力機構(gòu),其權(quán)力運作仍需要在合理的結(jié)構(gòu)框架中進行,以實現(xiàn)對公權(quán)力的制約和監(jiān)督。權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力的組織體系、權(quán)力配置以及各種不同權(quán)力之間的相互關系。合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)是防止權(quán)力被濫用的基礎,其合理性的首要因素是將權(quán)力分解后再進行合理的配置。公權(quán)力的運作通常存在兩種結(jié)構(gòu)模式:塔狀結(jié)構(gòu)和網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。塔狀結(jié)構(gòu)是一種傳統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式,是集權(quán)制和對最高權(quán)力規(guī)范性約束排除的結(jié)果,這一模式在現(xiàn)代社會已向網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。在后一種模式下,所有的權(quán)力均處于相互制約并以法律形式體現(xiàn)的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中,并為這一網(wǎng)絡服務。簡言之,塔狀結(jié)構(gòu)是權(quán)力主導的結(jié)構(gòu)模式,而網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)是法律主導的結(jié)構(gòu)模式[4]。

奧運會組委會的權(quán)力結(jié)構(gòu)是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)模式,這一方面是由法治化進程向體育領域的滲透所決定的,另一方面也受到奧林匹克運動組織結(jié)構(gòu)和奧組委功能本身的變革的影響[5]。國際奧委會作為總協(xié)調(diào)者,國際單項體育聯(lián)合會和國家奧委會各司其職,成為奧林匹克運動的三大支柱,國際奧委會增加并強化了其下屬委員會,以有效地處理不同領域的事務;奧組委則成為主辦城市各部門協(xié)調(diào)的樞紐,掌控并行使著從保障政治穩(wěn)定到電視轉(zhuǎn)播權(quán)拍賣的各種權(quán)力,這些權(quán)力被分配各奧組委下屬的各職能部門,并在互相之間建立了制約機制。

例如,2008年北京奧運會組委會下設秘書行政部、總體策劃部、新聞宣傳部、工程部、技術部、市場開發(fā)部、法律事務部、監(jiān)察審計部、人事部、財務部等共13個部門。工程部負責完成所有的場館建設工作,而其中的招投標、采購、監(jiān)理等環(huán)節(jié)將受到來自法律事務部、監(jiān)察審計部和財務部的制約;人事部將制約所有職能部門的人力資源配置;新聞宣傳部則將公開所有上述過程中必須公開的信息。

2.2 奧運會組委會的權(quán)力行使原則

作為臨時性權(quán)力機構(gòu),奧運會組委會在行使根據(jù)國際奧委會、《奧林匹克憲章》、《主辦城市合同》以及國內(nèi)法所授予的權(quán)力時,也應當與其他的公權(quán)力主體一樣,遵循一定的公法原則。這些原則主要包括:合法性原則、比例原則和信賴保護原則[6]。

合法性原則中的“法”應做廣義之理解,其涵義是指奧組委在行使公權(quán)力時,其權(quán)力的來源、權(quán)力的行使程序以及因此所產(chǎn)生的責任均應來源并依據(jù)《奧林匹克憲章》、《主辦城市合同》以及國內(nèi)法的明文規(guī)定。

比例原則又稱“最小侵害原則”,意指公權(quán)力的行使必須以侵犯私權(quán)最小之方式為之。廣義的比例原則又包含了妥當性、必要性和均衡性等三方面的要求。例如,自20世紀80年代開始,國際奧委會和主辦城市奧組委都已開始高度重視奧運會建筑設施對生態(tài)環(huán)境的影響及其給主辦城市造成的不良后果;而從1984年洛杉磯奧運會開始,組委會開始以商業(yè)性開發(fā)為主的模式籌集奧運會資金,以減輕政府主導模式下對主辦城市及其居民在賦稅上增加的不利影響。

信賴保護原則由“法的確定性”理論發(fā)展而來,指在保護公民對公權(quán)力行為所產(chǎn)生的信賴利益。奧運會組委會在奧運會相關產(chǎn)品與服務的招標、對奧運相關知識產(chǎn)權(quán)的批準授予、奧運合作伙伴關系的建立等方面均可能承擔對相對方信賴利益的保護義務,未經(jīng)法定程序不得撤銷或廢止有利于相對方的決定。

3 2008年北京奧組委的法律地位分析

3.1 北京奧組委的法律性質(zhì)

北京奧組委于2001年12月13日正式成立,根據(jù)《奧林匹克憲章》第39條規(guī)定的“奧運會組委會應具有法人地位”,結(jié)合我國實際情況,其法律性質(zhì)被確定為非營利性事業(yè)法人。筆者認為,這一定位雖然并不與奧組委本身所具有的功能和性質(zhì)相違背,但“事業(yè)法人”系為國內(nèi)社會所特有之概念,并不能準確反映奧組委在公法上的法律地位。盡管各個國家的奧運會組委會在組織形態(tài)上并不相同,有的以委員會形態(tài)存在,有的以有限責任公司形態(tài)出現(xiàn),但根據(jù)公法學理論和國際慣例,奧組委應當具有公法人或公共機構(gòu)的性質(zhì)。

公法人是公、私法二元劃分而存在的、為達成各種公法目的而成立的法人組織。德國的公法人包括公法團體(主要是國家和地方行政機關、行業(yè)公會等)、公共機構(gòu)(如公立學校、公立醫(yī)院、公園、博物館等)和公法財團(如行政性公司、協(xié)會及基金會等);英國的公法人則相對于政府而言,是以公營公司形態(tài)所設立的公權(quán)力主體,如英國廣播公司。根據(jù)2012年倫敦奧運會官方網(wǎng)站資料顯示,倫敦奧組委即是以公營有限公司形態(tài)存在的公法人,其所有人是英國政府。

目前國內(nèi)學界對公法人的討論較少,并且由于對公、私法二元區(qū)分的忽略,尚未承認公法人制度,而對于公共機構(gòu)的法律地位也有待確認。但這并不妨礙在理論上承認北京奧組委所具有的公法人或公共機構(gòu)的法律地位。

根據(jù)《奧林匹克憲章》和《主辦城市合同》規(guī)定,北京奧組委已于奧運會結(jié)束后一年解散,包括其官方網(wǎng)站使用權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)利的繼受機構(gòu)為北京奧運城市發(fā)展促進會。該促進會的資產(chǎn)大部分來自于北京奧運會結(jié)余,職能是促進奧運事業(yè)的持續(xù)發(fā)展和發(fā)揮奧運遺產(chǎn)在主辦城市發(fā)展中的作用,同樣具有公法人或公共機構(gòu)的法律性質(zhì)。

3.2 北京奧組委的公權(quán)力來源及內(nèi)容

北京奧組委在對奧運會籌備工作進行管理和運作時,其享有并行使的公權(quán)力主要來源于法律授權(quán)、政府委托和公法契約等三個方面。

對“法律”授權(quán)應作廣義上的理解,即包括了法律、法規(guī)、規(guī)章和《奧林匹克憲章》等國際法文件的授權(quán)。作為國內(nèi)公法主體的奧組委的一部分權(quán)力由法律授予,符合公權(quán)力的來源與行使應遵循合法性原則的要求;另一方面,通過法律授權(quán)規(guī)范奧組公法行為,防止其因行使公權(quán)力而侵害私權(quán)利益,并在侵害產(chǎn)生后為相對方尋求法律救濟提供依據(jù)。其次,奧組委也通過政府委托獲得管理奧運會相關的公共事務、提供公共服務的權(quán)力;同時,北京奧組委在其權(quán)力運行中也作為公法人對其他組織進行了公法意義上的委托,如委托進行政府采購等。除此之外,北京奧組委采用公法契約的方式取得公權(quán)力。從內(nèi)部來看,北京奧組委下設13個部門,分別對體育競技、工程技術、市場開始、法律事務、人事、財務以及公共服務進行管理和運作;從外部來看,通過北京市政府與國際奧委會簽訂的《主辦城市合同》,以及在籌辦過程中與各種專業(yè)社團和組織進行合作所簽訂的公法契約文書,北京奧組委形成了其獨特的權(quán)力空間。

[1] B.Henry.An Approved History of the Olympic Games.NY:P.Putnam’s Sons,1948.98.

[2] 格吉諾夫·瓦西爾[英].奧運會的起源與發(fā)展[M].董進霞,譯.北京:北京體育大學出版社,2008:126.

[3] 黎軍.行業(yè)組織的行政法問題研究[M].北京:北京大學出版社,2002:58.

[4] 周永坤.權(quán)力結(jié)構(gòu)與憲政[J].中國法學,2005,6(3).

[5] 茹秀英.國際奧委會組織變革與發(fā)展的研究[M].北京:北京體育大學出版社,2006:109.

[6] 陳新民.中國行政法學原理[M].北京:中國政法大學出版社,2002:32.