■ 王煒瀚 李 武

推行階梯電價政策宜謹慎

■ 王煒瀚 李 武

10月初，國家發(fā)改委正式就階梯電價向全社會征詢意見。經(jīng)過十余天的討論，意見征詢工作結(jié)束。國家發(fā)改委工作小組的統(tǒng)計結(jié)果是，“參與征求意見的群眾中，61%表示支持階梯電價機制和改革方向，認為在當前能源供需矛盾突出、環(huán)境污染壓力巨大的情況下推進居民階梯電價，從機制上增強全民節(jié)約能源意識，對于促進資源節(jié)約和環(huán)境保護、推進節(jié)能技術(shù)進步等方面都是非常必要的”。

嚴格地講，階梯電價是一種價格機制的設計，并不是電價政策。只有明確了政策目標，階梯電價機制才能夠成為政策工具和手段，才產(chǎn)生所謂的“階梯電價政策”。因此，對于階梯電價的評價，如果是將之作為價格機制，應該能得到明確的結(jié)論，即有助于抑制消費，實現(xiàn)節(jié)能減排的效果，若想對此進行效率與公平的判斷，還需要引入明確的前提條件；如果是成為政策工具和手段，問題就變得復雜——不但需要評價其政策目標的設置是否恰當，還需要評價階梯電價的方案設計是否合理，更需要評價其政策后果是否能夠?qū)崿F(xiàn)最初目標，是否對全社會整體有益。

此次討論的階梯電價被賦予三大政策目標，分別是節(jié)能減排、公平負擔和消除交叉補貼、促進合理電價機制的形成，儼然成為了“階梯電價政策”。因此，在探討階梯電價的引入時，首先應澄清概念，明確評價對象是抽象的機制本身，還是具有現(xiàn)實政策目標的政策手段，避免誤將階梯電價的“真空”機制效果等同于階梯電價的現(xiàn)實政策后果，以避免不當?shù)恼咂?。所以，評價以階梯電價作為機制的現(xiàn)實政策，就必須對上述三個政策目標進行評價。

首先，要實現(xiàn)居民用電環(huán)節(jié)的節(jié)能減排，何種政策機制和工具是恰當?shù)模?/p>

我們討論的階梯電價，實質(zhì)是累進式，或稱遞增式階梯電價。用電量越高，遞增用量的價格就越高。毋庸置疑，一般商品在需求方面具有一個規(guī)律，就是消費者面對的最終價格越高，需求量越少。如果隱含了用電越多，排放越多這個假設，我們就能得到階梯電價可以促進節(jié)能減排的結(jié)論。

但是，要通過消費者對于支出的反應減少消費，漲價不是唯一的手段。特別是對于碳排放和污染這樣的公共外部性而言，稅收是能夠取得同樣效果的方式。畢竟，無論是廠商給你漲價，還是政府讓你加稅，你付出的最終成本都會增加，你的消費數(shù)量就都會有所減少。只是二者的區(qū)別在于，對于消費者而言，同樣是支出提高，漲價的部分交給售電企業(yè)，而稅款則是交給國家。也就是說，無論是稅收，或者是價格政策的設計都可以實現(xiàn)同樣的資源配置效果，但二者的利益分配結(jié)果不同。對于節(jié)能減排的政策目標，階梯電價至少沒有理由成為必然的政策工具選擇。

不僅如此，電網(wǎng)企業(yè)承認，執(zhí)行階梯電價后，電網(wǎng)企業(yè)的收入會增加，并擬用在三個方面。無非是彌補因為脫硫成本和煤電成本的提高，導致電網(wǎng)企業(yè)購電成本的增加，以及未來電表改造的支出?？墒牵幢憬淮擞猛?，也不意味著通過階梯電價的復雜形式漲價就是合理的。尤其拿彌補電網(wǎng)企業(yè)購電成本的提高來說，這意味著進價提高了，售價就得漲，電網(wǎng)企業(yè)的利潤空間不得侵蝕。當然，如果是在競爭性行業(yè)，或者輸配電成本得到政府有效監(jiān)管的情況下，上游成本的增加必須順暢轉(zhuǎn)移至下游，最終轉(zhuǎn)至消費者。這具是有效率并體現(xiàn)公平的，無可厚非。但是，目前兩大電網(wǎng)企業(yè)的輸配電成本不透明，主輔不分和關(guān)聯(lián)交易進一步惡化了這一問題，導致壟斷企業(yè)的成本成為黑箱。所以，由于存在電網(wǎng)企業(yè)的壟斷勢力和供電成本不透明的問題，對于節(jié)能減排這一目標，階梯電價機制的政策后果同樣偏離目標，不如讓位于稅收政策。

第二，對于用電的公平負擔這一政策目標，同樣繞不開輸配電成本這一問題。

提出公平負擔的目標，是以用電價格低于供電成本，進而存在供電企業(yè)補貼用戶為前提的。但缺乏成本透明，補貼之說是難以成立的。進而，用電量多少有差異導致用戶間不公平的說法就站不住腳了。實際上，莫須有的用戶之間的公平負擔問題，很容易誤導公眾忽視用戶整體的負擔是否公平這一問題，也就是供電者和用電者之間的公平問題。究竟用電者付給供電者的價格是過低了，還是過高了？供電產(chǎn)業(yè)鏈上的輸配電環(huán)節(jié)壟斷，再一次成為爭論的前提和問題的焦點。

第三，合理的電價形成機制和電力體制改革的基本方向是什么？

基于以上分析，認為終端用戶中工商業(yè)用戶的電價高于居民用戶電價的事實，就意味著不同類型用戶間存在交叉補貼的觀點自然也不成立。不過，筆者認同不同類型終端用戶的合理比價應該是居民用戶電價高于工商業(yè)用戶的電價。但是，這不足以成為調(diào)整居民用戶電價，使之高于工商業(yè)用戶電價的理由。原因在于，在供應商一側(cè)的成本不透明，尚未受到政府有效監(jiān)管的前提下，供應側(cè)缺乏效率和公平。若在已然是低效率和高電價的基礎上，進一步提高居民用戶的電價，雖然可以在局部實現(xiàn)所謂的終端用戶合理比價，但這將進一步降低市場效率、加劇不公平，給社會福利造成更大的損失。經(jīng)濟學的“次優(yōu)理論”正是針對這種情形的最佳解釋。因此，“合理的電價機制”不但包括形成需求側(cè)不同類型終端用戶的合理比價關(guān)系，還包括供應側(cè)消除壟斷和政府的到位監(jiān)管，更以此為前提。

在電力體制改革的大背景和大趨勢下，缺少壟斷監(jiān)管作為前提的方案，無疑是對2002年國務院“5號文件”關(guān)于電力體制改革基本方向的背離。電力體制改革主要針對供應側(cè)的壟斷企業(yè)，不能被閹割為僅僅將需求側(cè)作為政策調(diào)整對象。推行階梯電價事實上是對生產(chǎn)商一側(cè)重大壟斷問題的回避和對壟斷勢力的妥協(xié)。合理的電價機制不可能在背離電力體制改革基本方向的前提下，通過局部調(diào)整來形成。

可以說，階梯電價的機制合理，不等于方案設計合理，也不表明這種機制是實現(xiàn)目標的最佳機制，更不意味著推行政策的前提正確，而且政策后果必然有利于社會福利的增進。階梯電價方案征詢意見已經(jīng)結(jié)束。國家發(fā)改委收到的支持意見，本質(zhì)上僅限于支持有關(guān)節(jié)能的潛在效果，并不能說明在當前的環(huán)境下，推出階梯電價前提恰當、方案設計合理、后果樂觀?？傊獙㈦A梯電價當作政府政策來推行，宜謹慎嚴肅。

作者單位：對外經(jīng)濟貿(mào)易大學能源經(jīng)濟研究中心/浙江金融職業(yè)學院