趙泉民

（中國浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204）

后危機時代中國經(jīng)濟發(fā)展方式“加快轉(zhuǎn)變”的“著力點”分析①

趙泉民

（中國浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204）

經(jīng)濟發(fā)展方式與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有著一定剛性和慣性，由此決定了轉(zhuǎn)變必然是一個長期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程。這就需要促成制度系統(tǒng)的“合力”來實現(xiàn)所謂的“加快轉(zhuǎn)變”：新全球化的外部環(huán)境是轉(zhuǎn)變的牽引力，基礎(chǔ)性制度建設(shè)是轉(zhuǎn)變之關(guān)鍵，技術(shù)創(chuàng)新為轉(zhuǎn)變的核心驅(qū)動力，意識形態(tài)的形塑或創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換是轉(zhuǎn)變的根基。歸結(jié)到底就是要“找回政府”：凸顯和強化政府作為“政治實體”或社會公共品的“中性”特征，實現(xiàn)政府職能的“重塑”或“回歸”，以讓政府專心于公共服務(wù)建設(shè)，致力于尋求“社會福利的最大化”。 也就是要讓領(lǐng)導(dǎo)干部由現(xiàn)在已經(jīng)“異化”了的“‘企業(yè)家型’政府官員”回歸為“工具理性”中的“‘政權(quán)代理人型’政府官員”，這是“關(guān)鍵中的關(guān)鍵”。而政府改革實質(zhì)就是政府自我革命，這一任務(wù)能否完成，決定著市場化改革和轉(zhuǎn)變的成敗。否則，經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也只能是在中央和地方“兩個積極性”不對稱博弈中繼續(xù)重復(fù)著“昨天的故事”。

經(jīng)濟發(fā)展方式；加快轉(zhuǎn)變；職能回歸

①該文中的部分觀點，一是吸收和借鑒了來學(xué)院一些經(jīng)濟學(xué)家如許小年、張維迎、周其仁、胡鞍鋼、王小魯、張燕生等人的授課內(nèi)容；二是參考了2010年3月20日至4月2日期間舉辦的省部級領(lǐng)導(dǎo)干部“加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”專題研究班部分領(lǐng)導(dǎo)提交的研討資料和討論時的發(fā)言材料，在此特做說明并致謝。

進入21世紀的中國，正在從“轉(zhuǎn)型中國家”轉(zhuǎn)向“城市化國家”。[1]（P4）在這一過程中，根據(jù)世界發(fā)達國家轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，城市化進程及人口區(qū)域分布格局變化的基本動力在于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)（產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）的變化在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中的主導(dǎo)性作用愈來愈突出。[2]（P98-125）由此而言，一方面中國要轉(zhuǎn)型成為真正意義上的城市化國家，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和變化必須要成為未來時間段中的內(nèi)在需求和主動選擇；另一方面也是因為2008年下半年來全球性金融危機使得中國經(jīng)濟早已存在的“層次較低”問題突顯出來，并導(dǎo)致了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)現(xiàn)存許多缺陷與經(jīng)濟社會發(fā)展新階段、人民群眾新期待及參與國際競爭新要求不相適應(yīng)等問題。兩方面疊合，使得“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”成為“國策”和當前及今后國內(nèi)的 “重大戰(zhàn)略任務(wù)”，而且將其提到了“痛下決心、狠下功夫，堅決打好轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)這場硬仗”和“刻不容緩”等前所未有的高度。也就是說，后危機時代中國經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)不再是危機前的“要不要”及“向什么方向”轉(zhuǎn)變和調(diào)整的討論，而是升級為“如何加快”、“怎樣才能加快”轉(zhuǎn)變和調(diào)整的問題。本文以此為立足點，圍繞著發(fā)展方式“加快轉(zhuǎn)變”和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)“調(diào)整優(yōu)化”的“著力點”做一簡要分析。

一、全球經(jīng)濟“再平衡”中的“新”全球化：中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的世界背景

眾所周知，經(jīng)濟全球化是當代世界經(jīng)濟重要特征之一，也是世界經(jīng)濟發(fā)展的重要趨勢。進入21世紀后，經(jīng)濟全球化與跨國公司的深入發(fā)展，既給世界貿(mào)易帶來了重大推動力，同時也給各國經(jīng)貿(mào)帶來了諸多不確定因素，使其出現(xiàn)許多新的特點和新的矛盾。從這一意義上說，2008年下半年出現(xiàn)的全球性的金融危機，實質(zhì)上是全球經(jīng)濟不穩(wěn)定“常態(tài)”化下的區(qū)域經(jīng)濟波動和危機的國際傳染、各成員國經(jīng)濟主權(quán)獨立性下降、地區(qū)之間貧富差距擴大等經(jīng)濟全球化“代價”的必然結(jié)果。從某種意義上說，這次“大危機”是原有的全球經(jīng)濟和金融平衡被打破的產(chǎn)物，其帶來的影響遠遠大于危機本身。之所以言此，是因為從“大蕭條”以來的百年金融史來看，現(xiàn)在的全球性金融危機并非是一次常規(guī)性的經(jīng)濟景氣循環(huán)，而是全球化的世界經(jīng)濟體系遭遇的第一次經(jīng)濟危機。與先前經(jīng)濟危機不同之處在于：其不僅中止了全球近30年的大景氣周期，使得傳統(tǒng)的經(jīng)濟全球化模式中孕育的矛盾和風(fēng)險充分暴露，而且其對既有世界經(jīng)濟格局的全新挑戰(zhàn)，促使經(jīng)濟全球化的模式發(fā)生新的變化。

應(yīng)該說，危機本身具有兩面性，它既昭示著舊的平衡格局難以為繼，也預(yù)示著新的平衡格局由此開始形成。危機發(fā)生前，世界范圍中既成的經(jīng)濟全球化模式建立在金融中心和制造業(yè)中心相分離的國際分工格局基礎(chǔ)之上，運作機制是：美、歐、日三大經(jīng)濟體憑借經(jīng)濟實力、政治實力和軍事實力支撐其美元、歐元和日元資本向全球輸出，一部分流向中東、南美等資源類國家，一部分流向了“金磚四國”、東南亞等出口導(dǎo)向型國家，最后再由發(fā)展中國家和新興市場生產(chǎn)各種商品并出口到美、歐等終端消費市場，支撐起美歐國家居民高消費的生活。其中亞洲作為世界制造業(yè)基地提供著越來越多的產(chǎn)品供給，美國作為世界消費市場消化著全球新增的生產(chǎn)能力，資源供給國的能力被激活，為全球提供著初級產(chǎn)品；與實體經(jīng)濟領(lǐng)域中形成的“擴張性環(huán)流”相對應(yīng)的是虛擬經(jīng)濟出現(xiàn)了另外一個環(huán)流，亞洲和資源供給國等板塊是通過出口賺取的巨額外匯儲備再通過購買國債、公司債等方式回流到三大經(jīng)濟體，特別是流向美國的資本市場，從而完成了全球經(jīng)濟的再生產(chǎn)循環(huán)。在實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟兩個環(huán)流相互作用下，世界經(jīng)濟相互依賴，形成了“資本-商品-資本”的單向流動路徑和緊密鎖定的產(chǎn)業(yè)供給鏈條及資金供給鏈條，高增長、低通脹也就成了危機前全球宏觀經(jīng)濟的基本特征。[3]（P1-2）也正是在此循環(huán)過程中，形成了多年來推動全球經(jīng)濟蓬勃增長和財富增加的“美歐消費、亞洲加工”的經(jīng)濟格局。而且在這樣一種存在著“中心-外圍”不平衡發(fā)展特征的傳統(tǒng)模式中，美、歐國家居于全球化主導(dǎo)地位，一旦美、歐等發(fā)達國家資本輸出和消費需求減少，那么處在弱勢地位的新興市場和發(fā)展中國家經(jīng)濟必然受到嚴重沖擊。事實也是如此，危機到來，使得建立在“中國出口-美國消費”模式上的全球化成功故事走到了盡頭。

當前世界正處于“舊”全球化和“新”全球化之間的轉(zhuǎn)折點上。從國際環(huán)境看,危機后的世界經(jīng)濟增速相對放緩，市場競爭更加激烈,貿(mào)易摩擦進入高發(fā)期：一是世界經(jīng)濟增速減慢，貿(mào)易外部環(huán)境更加嚴峻,中國在世界出口總量和占比提升更為困難。后危機時代，世界經(jīng)濟增長進入相對低迷期,全球消費和國際貿(mào)易市場空間相對有限；發(fā)展中國家的 “群體性崛起”,促使其對國際市場爭奪更加激烈，發(fā)達國家有可能實現(xiàn)“再工業(yè)化”,重新重視生產(chǎn)、制造和出口，不僅發(fā)達國家市場空間縮小，還有可能與發(fā)展中國家爭奪市場。二是國際競爭更趨激烈，全球貿(mào)易與投資保護主義勢頭增強，貿(mào)易摩擦的領(lǐng)域、范圍、對象更加廣泛。金融危機以來,在世界各主要國家國內(nèi)經(jīng)濟刺激計劃中,除了技術(shù)、安全、環(huán)境壁壘等貿(mào)易保護傳統(tǒng)措施之外,在大量新出臺的購買國貨條款中,有很多新的貿(mào)易保護主義手段。據(jù)WTO貿(mào)易技術(shù)壁壘(TBT)委員會統(tǒng)計，近年來,在特定貿(mào)易關(guān)切事項(specific trade concerns)中，新關(guān)切事項(new concerns)數(shù)量增長迅速，已經(jīng)超過了先前關(guān)切事項(previous concerns)。雖然國際社會一再強調(diào)反對貿(mào)易保護主義，但事實上貿(mào)易保護主義壓力劇增，對未來世界貿(mào)易發(fā)展構(gòu)成嚴峻挑戰(zhàn)。三是環(huán)境氣候變化對貿(mào)易影響愈演愈烈,為外貿(mào)發(fā)展增添了新的變數(shù)。全球氣候變化深刻影響著人類的生存和發(fā)展,是各國共同面臨的重大挑戰(zhàn)?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》已為各方公認的應(yīng)對氣候變化主渠道,共同但有區(qū)別的責任原則成為各方加強合作的基礎(chǔ),走可持續(xù)發(fā)展道路、實現(xiàn)人與自然相和諧已成為各方共同追求的目標。但是,圍繞2009年底召開的哥本哈根世界環(huán)境大會,世界各國展開了一場“氣候政治”游戲。發(fā)達國家企圖通過主導(dǎo)全球氣候變化和環(huán)境規(guī)則,包括約束性的減排義務(wù)、邊境碳稅等手段,在未來低碳經(jīng)濟和環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域占據(jù)國際分工的主導(dǎo)地位,同時制約發(fā)展中國家進一步發(fā)展的權(quán)利。中國作為全球最大發(fā)展中國家,可能面臨發(fā)達國家強加給包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家的環(huán)境枷鎖,制約未來中國發(fā)展的空間和潛力。[4]

在此背景下，國際經(jīng)濟秩序出現(xiàn)了一些重大調(diào)整的端倪，“新”全球化格局正在形成之中。第一，危機改變了“美國主導(dǎo)”的全球化進程。當前全球化浪潮的推動力，如開放的市場、全球供應(yīng)鏈、跨國公司及私人所有制等受到嚴重影響，貿(mào)易保護主義再度出現(xiàn)，跨國公司向其本國回歸。第二，危機打破了一個不對稱的國際貨幣金融架構(gòu)下形成的高風(fēng)險全球“恐怖平衡”，同時在世界范圍內(nèi)的廣泛傳導(dǎo)出以美元為主導(dǎo)的國際貨幣體系存在著嚴重的系統(tǒng)性缺陷，已經(jīng)無法適應(yīng)世界經(jīng)濟發(fā)展的新趨勢。因而，很多國家呼吁要創(chuàng)造性地改革國際貨幣體系，推動國際儲備貨幣向著幣值穩(wěn)定、供應(yīng)有序、總量可調(diào)的方向完善，從根本上維護全球經(jīng)濟穩(wěn)定和保護各國經(jīng)濟利益。第三，在過去20年，許多新興經(jīng)濟體開始崛起，并開始在國際上發(fā)揮重要作用。金融危機爆發(fā)后，由包括新興經(jīng)濟體在內(nèi)的20國集團有史以來第一次共同討論危機治理和世界經(jīng)濟發(fā)展等重大問題，這反映了世界格局出現(xiàn)的新變化。這種新的經(jīng)濟全球化運行模式的特點就是：資本輸出呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，中國、東南亞發(fā)達經(jīng)濟體，以及中東一些高收入國家在加快資本輸出；資本需求結(jié)構(gòu)的改變，一些資源性國家如中亞、拉美等國也成為資本需求的重要市場；亞非拉等國將成為新興的商品消費市場，會成為吸引金融資本、創(chuàng)新商品消費機制的新興市場。

擺脫經(jīng)濟全球化條件下的全球性金融危機，解決的出路顯然不能是“反全球化”、“非全球化”或“去全球化”，而是需要“深化全球化”。應(yīng)當看到，隨著世界范圍內(nèi)能源壓力增大，貿(mào)易保護強化，經(jīng)濟發(fā)展中的不明朗、不確定、不穩(wěn)定因素猶在，全球進入到了深化合作期和摩擦多發(fā)期。當前全球經(jīng)濟復(fù)蘇進程的反復(fù)與動蕩，①如美國2009年至今持續(xù)出現(xiàn)的“無就業(yè)的復(fù)蘇”，伴隨著整體經(jīng)濟回暖并未被實體經(jīng)濟支撐，企業(yè)并沒能發(fā)揮最大產(chǎn)能，為控制成本，這些企業(yè)的最優(yōu)選擇是控制占支出比例最大的勞動力支出，2010年4月份失業(yè)率上升至9.9%，超過先前連續(xù)持平數(shù)月的9.7%的0.2個百分點，美國經(jīng)濟需要更多時日恢復(fù)元氣。又如最近歐元區(qū)出現(xiàn)的葡萄牙、意大利、希臘、西班牙“歐豬四國”(PIGS)的主權(quán)債務(wù)危機，既是主權(quán)信用危機 ，也是歐元信任危機，引起了全球金融市場的動蕩等。所有這些都顯示出了全球經(jīng)濟的大變動、大調(diào)整的趨勢，也再一次向人們證明世界經(jīng)濟的復(fù)蘇前途曲折，基礎(chǔ)不穩(wěn)固。說明了市場正在試圖尋找新的平衡點。但從總的趨勢上看，無論是美國還是中國、乃至全球的經(jīng)濟增長格局依然呈現(xiàn)出較大的慣性。在全球新的平衡格局短期內(nèi)難以形成的情況下，就必須從國內(nèi)層面的“再平衡”和全球?qū)用娴摹霸倨胶狻背霭l(fā)來思考中國經(jīng)濟的可持續(xù)復(fù)蘇。因為從世界經(jīng)濟增長模式來反思，對于中國等新興市場經(jīng)濟體而言，金融危機意味著“出口導(dǎo)向型”發(fā)展模式面臨調(diào)整，總需求會因為國外市場需求波動而發(fā)生劇烈震蕩；對于西方發(fā)達國家來說，金融危機則意味著依賴過高的“杠桿率”，高負債推動下的“消費主導(dǎo)型”發(fā)展模式同樣蘊含著巨大風(fēng)險，危機時被迫的“去杠桿化”過程將使國民財富大幅縮水，并最終使整個經(jīng)濟深陷“流動性陷阱”之中。因此，在討論中國與全球經(jīng)濟的可持續(xù)復(fù)蘇時，實際上更應(yīng)當討論的是全球經(jīng)濟發(fā)展模式“再平衡”和全球金融格局“再平衡”，而且中國的持續(xù)復(fù)蘇本質(zhì)上也將成為全球持續(xù)復(fù)蘇的有機組成部分。由此而言，世界經(jīng)濟增長模式面臨的深度調(diào)整就成為中國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的世界經(jīng)濟背景。

二、有效的機制體制：發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的“制度保障”

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式在中國講了多年，取得了一些成績，但與人們的預(yù)期及經(jīng)濟社會發(fā)展的需要還有相當差距，根源何在？實際上，對于經(jīng)濟發(fā)展方式而言,體制機制的“路徑依賴”表現(xiàn)得最為明顯。正如許多經(jīng)濟學(xué)家指出的，經(jīng)濟發(fā)展方式具有明顯的“由體制機制決定”的特征：體制機制不但決定著經(jīng)濟發(fā)展方式的選擇，而且由于規(guī)模經(jīng)濟、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)以及適應(yīng)性預(yù)期等因素的存在會讓這種方式沿著既定方向不斷地自我強化。所以，對經(jīng)濟發(fā)展方式最具說服力的解釋變量是體制因素，轉(zhuǎn)變滯后的最大癥結(jié)在于體制機制制約。

體制機制作為一種制度安排,不僅是人們之間利益關(guān)系的反映，而且對經(jīng)濟發(fā)展方式也是一種約束或激勵。因為經(jīng)濟發(fā)展是以人為主體的社會行為，人們行為力度大小、朝什么方向努力,在很大程度上是由體制機制所體現(xiàn)的制度決定的。一定的體制機制,總是包含著對某種經(jīng)濟行為的激勵或約束。比如,在GDP掛帥、片面追求增長速度的體制機制下,經(jīng)濟總量大、增長速度快的地區(qū),自然會受到某種激勵和獎勵,盡管這些地區(qū)增長的效益、質(zhì)量也許并不顯著,甚至環(huán)境污染嚴重。相反,一些環(huán)境保護好但經(jīng)濟增長不快的地區(qū),反會擔心不能完成考核和來自上面的批評。不同的經(jīng)濟發(fā)展方式,要求不同的體制機制。如果只是提出要加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,卻仍然沿襲過去的體制機制,那么經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的許多舉措就很難實施，最終也就難以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。那么，需要建立和健全哪些機制體制？

首先，加快確立以經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的經(jīng)濟體制改革。市場機制是一定市場形態(tài)下價格、供求、競爭等相互作用、相互影響,由此推動經(jīng)濟運行和資源配置的機能。理論和實踐已充分證明,市場機制是迄今最能有效地配置資源的一種方式。良性的市場經(jīng)濟體制與有效的現(xiàn)代企業(yè)制度是經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的根本。為此，一是推進生產(chǎn)要素價格改革，建立完善土地、水、能源、原材料等要素價格形成機制，從根本上解決資源浪費問題，促進生產(chǎn)要素的高效使用。通過市場化改革，建立起反映資源要素稀缺程度的價格制度，公平競爭的、產(chǎn)權(quán)邊界清晰的微觀主體。這就需要由“政府主導(dǎo)”的經(jīng)濟運營機制向富有活力的“市場主導(dǎo)型”運行機制轉(zhuǎn)變，其中抑制對要素過度需求引發(fā)的擴張性增長，最有效路徑就是改變資源的定價機制，建立起資本、土地、自然資源的要素市場，資源價格能由市場決定的，盡可能交給市場，讓價格杠桿在資源配置中作用充分發(fā)揮；對于不能或不能完全由市場決定其價格的某些壟斷性、基礎(chǔ)性的資源產(chǎn)品，政府的價格管制則要形成能夠及時靈活調(diào)整、透明度高的機制，以盡可能接近地反映資源稀缺程度。二是推進企業(yè)制度創(chuàng)新。近年來，主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的國有企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)限制，其經(jīng)營管理尚未完全市場化。企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動,受到許多行政性干預(yù),致使企業(yè)無法真正成為獨立經(jīng)營的市場主體。基于此，借助國家財政進一步加大對國有企業(yè)改革的成本支付力度，驅(qū)迫適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)制度建立和完善，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風(fēng)險的市場主體，成為追求利潤最大化和科技進步與自主創(chuàng)新的主體、主角和載體。三是深化投資體制改革。應(yīng)當說，資源配置方式優(yōu)化是經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的前提。當前最為關(guān)鍵的是要真正落實“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風(fēng)險”的機制；明確政府與企業(yè)之間投資界線，分清中央與地方的投資事權(quán)：完善市場準入制度，規(guī)范重點行業(yè)的環(huán)保、安全、能耗水耗和質(zhì)量標準；建立政府投資責任追究制度和監(jiān)督檢查機制，嚴格投資執(zhí)法檢查。

其次，推進以政府轉(zhuǎn)型為主線的行政管理體制改革。從改革歷程來看，我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)不在于經(jīng)濟本身，而在于政府決策與政府轉(zhuǎn)型。多年的改革開放,使得市場機制在資源配置中的作用越來越大,但應(yīng)該承認,國家在處理激勵與增長之間關(guān)系時形成了“縱向發(fā)包、橫向競爭”的“政府治理模式”，其最大特征是：“以經(jīng)濟增長為基礎(chǔ)的政治錦標賽”成為了激勵地方官員以非常強勁熱情去吸引投資、扶持企業(yè)、修建基礎(chǔ)設(shè)施的制度基礎(chǔ)，[5]（P117）這種“政治激勵”的晉升競爭一方面使得關(guān)鍵性要素控制權(quán)為地方各級政府直接或間接地掌握，迫使政府必須要時時介入經(jīng)濟發(fā)展過程，抓住經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)權(quán)，并在經(jīng)濟資源配置、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中起著主導(dǎo)作用；另一方面也使得激勵官員的目標與政府職能的合理設(shè)計之間形成了嚴重沖突。對各級政府官員而言,最重要的就是業(yè)績考核和晉升選拔機制。如果長期存在的主要以GDP快慢來評價官員、決定其晉升的強力激勵機制不改變,經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變實難取得重大進展，只能是停留在文件上,流行于口號中。所以，推進投入體制改革和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，必須要改變目前的地方官員考核、選拔和晉升制度，深化行政管理體制改革，推動建立體現(xiàn)責任、服務(wù)和法治理念的公共服務(wù)型政府；尤其是完善政府績效考核指標體系，改變片面的政績觀，淡化“唯GDP”的目標導(dǎo)向，把政府人員的積極性從過度關(guān)注GDP引導(dǎo)到經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的全局上來。特別值得提出的是，政府轉(zhuǎn)型要以增強其公共服務(wù)功能為切入點，對其績效評估從傳統(tǒng)的產(chǎn)出和結(jié)果轉(zhuǎn)向服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度：從 “三E”，即經(jīng)濟（Economic）、效率（Efficiency）與效能（Effectiveness），到新價值取向引導(dǎo)下的“四E”，即經(jīng)濟、效率、效能與公平（Equity）。在此理念下，創(chuàng)新政府官員的政績考核評價機制。對官員的考核應(yīng)圍繞著政府職能履行情況進行,除了對官員自身“德、能、勤、績、廉”五個方面進行考核之外,還應(yīng)該將完成任務(wù)所消耗的成本費用納入考核范圍,同時還要考慮其在任期間的生態(tài)環(huán)境、民眾生活質(zhì)量等外部因素。換句話說,要對政績進行全方位綜合考核,而不僅僅是GDP增長和形象工程。

第三，建立和完善有利于轉(zhuǎn)變地方政府職能，促進轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長的觀念、取向與方式的財政體制。財政體制涉及到中央與地方的利益關(guān)系，自20世紀90年代以來幾經(jīng)改革，形成了一種“非對稱性財政分權(quán)”格局：中央財政收入比重不斷上升與支出比重不斷下降、中央與地方財權(quán)與事權(quán)的倒掛。其目前帶來的問題是“各級政府之間的事權(quán)劃分不清，轉(zhuǎn)移支付制度缺乏可靠的核算依據(jù)”；“具有均等化效果的 ‘一般性轉(zhuǎn)移支付’規(guī)模不合理，均等化作用不明顯”；“建立在中央與地方事權(quán)劃分不清楚基礎(chǔ)上的專項撥款，難以體現(xiàn)中央政府的政策意圖，且分配很不規(guī)范?！盵6]（P384-386）特別在省內(nèi)，“稅收收入和轉(zhuǎn)移支付的分配成為一種‘向下滴漏’的過程，即上級政府根據(jù)不規(guī)范、各地差別很大的標準決定分配多少給下級政府。這個過程對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等基層政府機構(gòu)彌補其支出職責與收入來源缺口是雪上加霜?！盵7]（P13）為解決“兩個不對稱性”，調(diào)動各方面積極性，就需要進行財政體制改革和創(chuàng)新，為促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供財政制度保障：一是健全與事權(quán)相匹配的財稅體制。適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求，明確各級政府的事權(quán),根據(jù)受益范圍對等原則，合理劃分各級政府支出責任，建立“轄區(qū)財政責任機制”；按照財力與事權(quán)相匹配原則，調(diào)整和規(guī)范中央與地方收入劃分的辦法，重點在于建立和培植地方主體稅種。二是完善轉(zhuǎn)移支付制度。加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，改進一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制。優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高地方政府尤其是基層政府的公共服務(wù)供給能力，合理引導(dǎo)地方政府發(fā)展經(jīng)濟的行為。三是完善省以下財政管理體制，合理配置各級政府的財權(quán)（財權(quán)配置原則有三：首先要服從于政治目標，即于整個國家的政治控制能力要求相匹配；其次還要與區(qū)域發(fā)展差距大小，以及中央政府平衡差距的目標相聯(lián)系；此外，還要與經(jīng)濟發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)）。[8]同時，考慮到區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平及資源稟賦不同，嘗試打破全國整齊劃一的財政體制，省下實行“多樣化的財政體制”。創(chuàng)造條件，擴大“省直管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”的改革。通過簡化預(yù)算級次，逐步使各級政府有比較穩(wěn)定的收入稅種和渠道。四是調(diào)整優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。加快建立物業(yè)稅制度，完善地方稅收制度，逐步建立地方財政收入的穩(wěn)定增長機制，引導(dǎo)地方政府將其主要精力和心思轉(zhuǎn)向提供公共產(chǎn)品與服務(wù)方面上來。[9]

此外，還要加快以適應(yīng)社會公共需求轉(zhuǎn)型為主體的社會體制改革。民生改善是發(fā)展經(jīng)濟的最終目的，也是推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重大舉措。中國目前已經(jīng)從“私有產(chǎn)品”短缺時代進入到“公共產(chǎn)品”短缺時代，社會體制改革不僅著眼于實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，特別是要通過城鄉(xiāng)基本服務(wù)均等化來開啟農(nóng)村市場，依靠結(jié)構(gòu)性改革增加居民特別是低收入群體的消費能力；通過政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、制度安排和體制建設(shè)，逐步推動城鎮(zhèn)化，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，保證城鄉(xiāng)一體化不斷取得實質(zhì)性進展。因為擴大內(nèi)需，最大的潛力在城鎮(zhèn)化。

三、技術(shù)創(chuàng)新能力的提高：發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的“核心推動力”

自主創(chuàng)新能力提高不僅體現(xiàn)為一國的核心競爭力，而且是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要標志，更是國家謀求長遠發(fā)展主動權(quán)的必由之路。但是，改革開放后中國經(jīng)濟雖一直快速增長，但舉世矚目的經(jīng)濟繁榮的背后自主創(chuàng)新成績卻并不令人樂觀。如在新近發(fā)布的2009-2010年全球競爭力排名中，中國主要是因“經(jīng)濟的快速增長”而排在第29位，而在一系列經(jīng)濟效率指標中如技術(shù)準備程度方面僅排在第79位。[10]另據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，2009年我國受理專利申請量和專利授權(quán)量分別達97.7萬件和58.2萬件，同比增長17.9%和41.2%；其中受理的國內(nèi)發(fā)明專利申請量為22.9萬件，占26.1%，同比增長17.7%，發(fā)明專利申請占國內(nèi)3種專利申請的比例比5年前提高2.5個百分點，比10年前提高11.9個百分點。[11]若對比國內(nèi)有效專利的排位不難發(fā)現(xiàn)，我國以企業(yè)為主的創(chuàng)新主體在有效發(fā)明專利的數(shù)量上與國外企業(yè)相比仍有差距，如華為、中興這樣的專利大戶并不多見。在具體技術(shù)領(lǐng)域，特別是在一些高新技術(shù)領(lǐng)域，國外企業(yè)所持有的有效發(fā)明專利數(shù)量占據(jù)相對優(yōu)勢，國內(nèi)企業(yè)在一定程度上面臨著規(guī)避專利侵權(quán)與技術(shù)創(chuàng)新的壓力。正如經(jīng)濟學(xué)家斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）指出的：“平均看來，中國的技術(shù)水平實際上仍落后于東亞中等收入水平的發(fā)展中國家。 ”[12]（P544）這樣，在全球化未來時段中，中國經(jīng)濟及國內(nèi)企業(yè)謀求持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題就是：如何提高技術(shù)創(chuàng)新能力，而不能長期靠廉價的勞動力和市場的擴大來謀求發(fā)展；怎樣才能重視技術(shù)創(chuàng)新，全面提高行業(yè)原始創(chuàng)新能力、集成創(chuàng)新能力和引進消化吸收再創(chuàng)新能力，在技術(shù)革新及市場競爭等各方面縮小與國外對手的差距。路徑何在？

首先，創(chuàng)新活動要“突出主體”?！巴怀鲋黧w”，就是強化企業(yè)在自主創(chuàng)新中的主體地位，而政府的角色只是導(dǎo)演，為企業(yè)主角做好服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)造條件、優(yōu)化環(huán)境、深化改革，增強企業(yè)開展自主創(chuàng)新活動的緊迫感和集聚創(chuàng)新要素、吸納創(chuàng)新成果的主動意識。為此，首先要發(fā)揮經(jīng)濟、科技政策的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)，鼓勵企業(yè)把提高自主創(chuàng)新能力作為提升核心競爭力的戰(zhàn)略措施，增加研發(fā)投入，實施名牌戰(zhàn)略，圍繞市場需求不斷開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)和新工藝。其次要改革科技計劃支持方式，支持企業(yè)承擔重大項目研發(fā)任務(wù)，完善技術(shù)轉(zhuǎn)移機制，促進企業(yè)的技術(shù)集成與應(yīng)用，使企業(yè)真正成為自主創(chuàng)新的決策和投資主體、產(chǎn)品研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化主體、承擔風(fēng)險和獲得利益的主體。特別是在企業(yè)創(chuàng)新資金投入上，一方面應(yīng)加大體制內(nèi)財政資金支持力度，向技術(shù)創(chuàng)新工程傾斜，降低企業(yè)的創(chuàng)新風(fēng)險，因為“在基礎(chǔ)研究和存在大量溢出的應(yīng)用研究方面，如果沒有政府支持，就會有投資不足”，進而致使創(chuàng)新停滯；[12]（P403）另一方面還要引導(dǎo)民間資金支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，進一步完善科技金融服務(wù)體系，探索成立科技銀行、設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，重點扶持處于種子期和起步期的中小企業(yè)。鼓勵金融機構(gòu)和擔保機構(gòu)聯(lián)合開展知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等新型質(zhì)押貸款，降低市場準入限制，支持具備條件的商會、企業(yè)聯(lián)合建立融資擔保機構(gòu)，重點為高新技術(shù)企業(yè)提供融資擔保服務(wù)。引導(dǎo)有條件的企業(yè)上市融資和發(fā)行企業(yè)債券。一句話，自主創(chuàng)新要想取得重大進展，必須想方設(shè)法讓各類企業(yè)成為“負責任的、有長遠眼光的創(chuàng)新主體”。

其次，借助多種渠道“整合資源”?！罢腺Y源”，就是最大限度釋放科教、人才、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的優(yōu)勢和活力，實現(xiàn)各類創(chuàng)新資源有效融合。這里，特別要強調(diào)的是，整合過程中必須要注重企業(yè)“載體”作用的發(fā)揮。因此，一是加快培育創(chuàng)新型企業(yè)。一方面，通過政策引導(dǎo)或財政扶持（如增值稅轉(zhuǎn)型）政府采購、金融、知識產(chǎn)權(quán)等政策或手段激勵企業(yè)積極承擔國家和地方科技計劃項目，開發(fā)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)和市場競爭力的新產(chǎn)品、新技術(shù)和新工藝；同時倡導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)與國際企業(yè)間的合作，培育一批擁有自主知識產(chǎn)權(quán)、自主品牌和較強競爭力的創(chuàng)新型企業(yè)，推動品牌經(jīng)濟向技術(shù)型、集約型升級，向高端化、國際化邁進。另一方面，加快先進技術(shù)向中小企業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵中小企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新，培育一批“專、精、特、新”的中小科技企業(yè)。二是加快培育產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟。著力解決科技與經(jīng)濟脫節(jié)的問題，探索建立企業(yè)與高校、科研機構(gòu)聯(lián)合研發(fā)創(chuàng)新的合作機制，構(gòu)建成果和資源共享、風(fēng)險共擔的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟。特別鼓勵和支持聯(lián)盟在組織模式、運行機制、發(fā)揮行業(yè)作用、落實創(chuàng)新政策等方面先試先行。依托聯(lián)盟組織實施重大科技項目，開展國際科技合作，推進產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)，增強產(chǎn)業(yè)核心競爭力。與此同時，加快“走出去”建設(shè)，設(shè)立專項產(chǎn)業(yè)資金或并購資金，建立貿(mào)易融資等多種方式相結(jié)合的全方位資金保障體系，支持有條件的創(chuàng)新型企業(yè)通過各種方式如延聘外語人才、技術(shù)和管理人才，或到海外設(shè)立、兼并和收購研發(fā)機構(gòu)，打造國際科技合作示范基地。此外，還要提高自主創(chuàng)新的組織程度，加快培育功能完備、運作高效的科技信息交流、成果轉(zhuǎn)化和要素共享平臺；構(gòu)筑創(chuàng)新人才集聚高地，調(diào)動各類人才的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，有效推動高校、科研院所面向市場、面向企業(yè)、面向地方發(fā)展的技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)存量資源轉(zhuǎn)化為增長優(yōu)勢，把擁有的實力轉(zhuǎn)化為發(fā)展的后勁。

再次，重視創(chuàng)新氛圍營造和“優(yōu)化環(huán)境”?！皟?yōu)化環(huán)境”，就是加強對科技創(chuàng)新的服務(wù)，營造鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的濃厚氛圍。充分發(fā)揮各類科技園區(qū)和科技孵化器的功能，加快創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化的“載體”建設(shè)。大力發(fā)展各類科技服務(wù)中介機構(gòu)，建立起高效的“中介服務(wù)體系”，發(fā)揮其在優(yōu)化配置創(chuàng)新資源中的橋梁和紐帶作用。加強支持創(chuàng)新的政府引導(dǎo)，完善推動自主創(chuàng)新的政策體系和工作措施，提供優(yōu)質(zhì)、完備、高效的公共服務(wù)，尤其對企業(yè)關(guān)心的具體政策，如企業(yè)研發(fā)費用依法加計抵扣、自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購等優(yōu)惠政策真正落實好。進一步完善科技創(chuàng)新的評價與獎勵機制，其中特別是做好“人才”的服務(wù)工作，如用正確的價值觀引導(dǎo)人才，用共同發(fā)展的理念凝聚人才，用創(chuàng)新的事業(yè)培養(yǎng)人才，用科學(xué)合理的方法評價人才，引導(dǎo)科技人員以多種形式深入企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新活動；同時還要加大科技宣傳與培訓(xùn)力度，弘揚“創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)優(yōu)”的精神，激發(fā)全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的激情與活力，營造一個人人參與創(chuàng)新、關(guān)心創(chuàng)新、保護創(chuàng)新、支持創(chuàng)新的誠信和諧學(xué)術(shù)環(huán)境和鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會文化環(huán)境，形成“讓科技工作者更加自由地討論、更加專心地研究、更加自主地探索、更加自覺地合作”的氛圍。

最后，著力解決創(chuàng)新關(guān)鍵環(huán)節(jié)上的“制約問題”。制約創(chuàng)新問題主要有三個：一是人才短缺。該問題的解決，首先是要樹立人才“投資優(yōu)先”、人才“第一資源”和國際化的“人才戰(zhàn)略”理念，在此導(dǎo)向下以推進技術(shù)創(chuàng)新工程與發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合為切入點，突出抓好“引進、培育、優(yōu)化”三個環(huán)節(jié)，設(shè)立“高技術(shù)人才儲備庫”，打造創(chuàng)新人才高地。第一，堅持人才、項目、基地相結(jié)合，通過完善引進海外人才和智力的政策舉措，以公平、多樣的發(fā)展機會和事業(yè)吸引、凝聚海外人才與智力，實施“引進海外高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才專項計劃”工程，形成能夠組合全球科技資源的“開放性研發(fā)體系”，在創(chuàng)新實踐中造就宏大的具有全球競爭力的創(chuàng)新人才隊伍。第二，培育一批高水平的創(chuàng)新型人才。依托國內(nèi)外高校培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)急需的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，研究鼓勵企業(yè)與高校、科研院所聯(lián)合培養(yǎng)人才的具體措施。建立完善職業(yè)經(jīng)理人機制，培育一批具有創(chuàng)新意識的創(chuàng)新型企業(yè)家。支持企業(yè)開展技術(shù)培訓(xùn)，增強職工運用新技術(shù)的能力。第三，優(yōu)化人才輩出、人盡其才的人才環(huán)境。重點建設(shè)創(chuàng)新聯(lián)盟、創(chuàng)新團隊等組織載體，加快研發(fā)中心、創(chuàng)業(yè)園等園區(qū)建設(shè)，實施好科技專項、技術(shù)攻關(guān)等項目工程，健全多元化人才培養(yǎng)機制。二是科技成果轉(zhuǎn)化難。作為創(chuàng)新體系的關(guān)鍵一環(huán)，科技成果轉(zhuǎn)化率不高已成為制約科技創(chuàng)新最大的難點。解決該問題實質(zhì)就是要尋求“科技產(chǎn)業(yè)化”和“產(chǎn)業(yè)科技化”實現(xiàn)路徑。由此，應(yīng)圍繞全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，重點培育市場導(dǎo)向的“科技項目產(chǎn)業(yè)化基地”，如推進軟件與集成電路、生物技術(shù)、新材料、新能源等產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)和“高新技術(shù)項目孵化基地”，嘗試通過財政補貼、稅收優(yōu)惠等政策，加之完善各種保障措施，如機構(gòu)保障、人員保障、經(jīng)費保障、活動保障、信息支撐保障及成果轉(zhuǎn)化后續(xù)跟蹤服務(wù)保障等，合力驅(qū)使技術(shù)優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。三是體制機制活力不足。圍繞加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系，重點需要解決的問題有兩個：第一，科技計劃管理的導(dǎo)向性問題。建立完善以企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需求為導(dǎo)向的立項機制 （特別注重突出立項的合理性），并加強對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新鏈系統(tǒng)、持續(xù)地支持，提高科技專項資金的使用效果，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入。第二，創(chuàng)新資源的共享性問題。重點是協(xié)調(diào)推進創(chuàng)新資源的“聚集”和“開放”：一方面，支持高校和科研院所建立技術(shù)轉(zhuǎn)移激勵機制，推動各類創(chuàng)新資源向企業(yè)聚集，形成集成創(chuàng)新的綜合優(yōu)勢；另一方面，推動大學(xué)、科研院所的科研基礎(chǔ)設(shè)施、自然科技資源、科學(xué)數(shù)據(jù)等公共科技資源面向企業(yè)開放共享，鼓勵社會公益類科技院所為企業(yè)提供檢測、測試等服務(wù)，減少企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新成本。

總之，在能源資源環(huán)境約束強化和低成本弱化的情況下,只有把發(fā)展建立在科技進步與自主創(chuàng)新基礎(chǔ)上,建設(shè)創(chuàng)新型國家,發(fā)展才會有后勁和可持續(xù)性。因此,要認真落實國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要,深化科技體制改革,優(yōu)化科技結(jié)構(gòu)布局,完善以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系,建立以科技人員為主力軍、科學(xué)研究與高等教育有機結(jié)合的知識創(chuàng)新體系,建設(shè)各具特色和優(yōu)勢的區(qū)域創(chuàng)新體系,樹立社會化、網(wǎng)絡(luò)化的科技中介服務(wù)體系，以形成全社會支持參與技術(shù)創(chuàng)新工程的“強大合力”。惟有如此，自主創(chuàng)新能力才能有所提高。

四、“意識形態(tài)”的“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”：發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變的“根基”

經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與結(jié)構(gòu)調(diào)整，實質(zhì)是人們行為的一種改變。改變?nèi)藗兊男袨椋捅仨毾雀淖內(nèi)藗兊乃枷胍庾R。若沒有人的自我意識的空前提高，就不可能建立人類更久遠的價值目標。所以，觀念變革是一切變革的先導(dǎo)。如果我們認可“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式”、“經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整”是一種制度變遷的話，那么要最終達到這些目標，首先也是最為緊要的，就是各級政府要先轉(zhuǎn)變理念以為制度變遷提供意識層面的“支撐”。新制度經(jīng)濟學(xué)家諾思(Douglass C.North)曾指出，為了維護現(xiàn)存社會經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定或建立一種新的社會經(jīng)濟秩序，任何政府都必須進行意識形態(tài)的教育投資，向人們直接地灌輸一套價值觀，使民眾相信此種制度的合理性和公正性，進而促使他們出于一種道德感來遵守這種制度的各種規(guī)則。[13]（P58-60）也就是說，政府系統(tǒng)內(nèi)要先形成一種有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整乃至于能夠和將要生成的“新發(fā)展方式”及“新經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”相匹配或耦合的“意識形態(tài)”。因為意識形態(tài)或者信念對制度變遷有著牽制或推動作用，制度變遷首先意味著一種觀念上的變化，當然也意味著制度變化所導(dǎo)致的生產(chǎn)和交易效率的改進。制度變遷是社會正義原則、意識形態(tài)與資源配置效率的動態(tài)優(yōu)化的統(tǒng)一。

基于上述這一認識,以及轉(zhuǎn)型期中國特殊國情及政府在經(jīng)濟活動中的特別作用，筆者認為在發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整中政府及官員應(yīng)樹立或強化四個方面的意識：

一是科學(xué)發(fā)展意識。從科學(xué)含義層面闡釋，所謂“科學(xué)發(fā)展”，就是走符合自然規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律的發(fā)展道路。簡言之，就是注重發(fā)展的科學(xué)性。什么是發(fā)展的科學(xué)性或科學(xué)意識？一方面是將發(fā)展奠基于邏輯的思考、理性的選擇基礎(chǔ)之上，既不是大躍進式的，也不是拍腦袋式的，更不是拍胸脯式的發(fā)展。另一方面也是將發(fā)展視為是一個持續(xù)不斷的過程，在確定區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展思路、發(fā)展定位、發(fā)展方向、發(fā)展目標時，力爭實現(xiàn)前瞻性、現(xiàn)實性、有效性、公平性和科學(xué)性的“有機統(tǒng)一”，強調(diào)發(fā)展要既立足當前、又謀劃長遠，既造福今人、又蔭及后世。兩方面有效契合確保發(fā)展不走偏、不失衡、不短視，統(tǒng)籌兼顧。也就是說，各級政府要在拋棄“好高騖遠”①許多地方提出的“國際一流”、“超一流”發(fā)展理念和熱衷于貼“標簽”、炒概念、貪大喜洋等行政舉措就是明證。據(jù)統(tǒng)計，我國目前的建制城市655座，百萬人口以上特大城市118座，超大城市39座，而現(xiàn)在已有183個城市正在規(guī)劃建設(shè)“現(xiàn)代化國際大都市”，這一數(shù)量比“特大城市”與“超大城市”數(shù)量之和還要多。在此導(dǎo)引下，打著建設(shè)“國際化大都市”的旗號，爭先恐后謀劃著“超常規(guī)發(fā)展”的宏偉藍圖。有條件的城市要上，沒有條件的城市“創(chuàng)造條件也要上”。于是，勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄DP至上的“政績工程”、急功近利的規(guī)劃調(diào)整、寅吃卯糧的圈地運動、脆弱資源的過度開發(fā)、盲目布局的基礎(chǔ)設(shè)施、雜亂無章的城郊用地、任意肢解的城鄉(xiāng)規(guī)劃，等等，紛至沓來。結(jié)果使得中國的城市發(fā)展一直面臨著兩種方向性的選擇：作為市民生活歸屬地的城市和作為地方政府經(jīng)營對象的城市，但現(xiàn)實中往往是后者占據(jù)了主導(dǎo)地位。由此許多地方出現(xiàn)了不切實際的“小財政、大城建”和盲目發(fā)展現(xiàn)象。和“妄自菲薄”兩種發(fā)展觀念的基礎(chǔ)上，立足于當?shù)氐馁Y源稟賦，解放思想，實事求是，在“科學(xué)謀劃”前提下走一條符合當?shù)貙嵡榍規(guī)в械胤教厣?，并能更好地實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的發(fā)展之路。竭力避免發(fā)展中的不切實際和盲目意識。特別是對任何一項決策科學(xué)性的研究和討論，事前、事中和事后都應(yīng)該有。加強事前的研究和討論，通過深入研究和廣泛討論，及時擯棄其中不符合與違背科學(xué)發(fā)展的部分，敢于突破傳統(tǒng)的“禁區(qū)”，如走出“干部決定一切”的思維模式，讓民眾適度參與政府決策，民眾和政府同時為決策后果負責，不僅有利于化解社會矛盾，也為政府減輕壓力，還可保證決策的科學(xué)性和社會性。

二是市場經(jīng)濟活動中的角色意識。市場是市場經(jīng)濟活動中資源配置主體，政府在其中只是充當“守夜人”角色。具體地說，就是扮演著適合本地特色或有利于優(yōu)勢發(fā)揮的制度供給者和政策、規(guī)劃制訂者，通過良好公共服務(wù)來增加社會投資；發(fā)展市場（包括有形市場和無形市場），培育市場主體，完善各種法律制度，當好裁判，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境。實際上，就是要求在市場經(jīng)濟這條“航船”上，政府要找到適合自己的位置，即由先前更多地充當“劃槳者”職能轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥怼罢贫嬲摺钡慕巧鲎约涸撟龅氖虑?，各就其位、各司其職、各行其?quán)、各得其利、各擔其險。也只有政府角色意識的清晰化，才有可能使其行為有序化，進而才會去引導(dǎo)市場經(jīng)濟行為的有序化。而絕非是像現(xiàn)在的“市場化了”的政府行為：各級政府自身的行為及運作方式已經(jīng)“市場化”，甚至于其成了當今中國社會中最強大的、最主要的甚至可以說是幾乎是無處不在的“市場參與主體”，政府不僅指揮市場、駕馭市場、調(diào)控市場、命令市場，還直接參與市場競爭和運作，結(jié)果形成的是政府成了全社會內(nèi)部最大的“投資主體和融資平臺”。①一個最為顯著表現(xiàn)就是地方融資平臺大量涌現(xiàn)。地方政府融資平臺是指地方政府發(fā)起設(shè)立的融資工具,它以土地等國有資源和資產(chǎn)作為抵押，以地方政府隱性擔保的方式，達到向銀行借貸實現(xiàn)融資的目的。 由于其和政府間千絲萬縷的聯(lián)系，絕大多數(shù)地方政府融資平臺實為依附于政府的附屬單位?，F(xiàn)最根本的問題不是地方融資平臺的存在與否，而是政府融資平臺數(shù)量的大幅增加，截至2009年底已達8200多家，貸款余額高達7.38萬億元，負債總規(guī)模已超過了地方政府全年的總財政收入。數(shù)量還在不斷增加，并有向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸勢頭，形成了過剩的局面。為了償還本息和繼續(xù)獲得貸款，地方政府必須保持較高的土地價格和對土地的旺盛需求，否則，許多地方融資平臺就將“破產(chǎn)”，地方金融也將因為巨額的呆壞賬陷入困境。這種借債開發(fā)、賣地還債的建設(shè)模式將地方政府進一步捆綁在了土地財政上，會造成地價、房價居高不下，城市建設(shè)盲目求大。這些都是政府對市場行為侵奪導(dǎo)致的惡性循環(huán)結(jié)果。政府侵奪了市場，也只能致使發(fā)展陷入到非理性和不良運行軌道上去。政府在發(fā)展中國家經(jīng)濟中應(yīng)當發(fā)揮的作用，正如經(jīng)濟學(xué)家們反復(fù)強調(diào)的那樣：市場是經(jīng)濟增長的引擎，但市場失靈時需要政府發(fā)揮作用——維護和改善環(huán)境，保證教育機會并推動技術(shù)和基本研究，其中最優(yōu)先的領(lǐng)域是建立一個使市場能夠發(fā)揮它最擅長作用的制度框架和經(jīng)濟環(huán)境（包括健全的宏觀經(jīng)濟政策）以及關(guān)注同時促進經(jīng)濟增長和提高公平性的活動，比如對人的投資。[14]

三是處理問題的系統(tǒng)意識。一個國家、社會乃至某一地域，其在發(fā)展過程面臨的問題是復(fù)雜的、多元的，可能會有經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的，而且萌生這些問題的原因更是錯綜復(fù)雜的。這就要求政府在面對和解決這些問題時走出“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的慣性思維，擺脫簡單的“線形思維”困擾，具有一種通盤的、統(tǒng)籌和網(wǎng)格化的帶有立體性的系統(tǒng)思維方式。因為轉(zhuǎn)型時期許多問題因整個“社會系統(tǒng)”的轉(zhuǎn)型而生，故對某一領(lǐng)域出現(xiàn)問題的求解，需要從該領(lǐng)域入手解決，但同時更需要從此領(lǐng)域外的更大領(lǐng)域或相關(guān)領(lǐng)域去進行思考和探索。

四是社會服務(wù)意識。市場經(jīng)濟中的政府當是公共服務(wù)的“有效提供者”，政府服務(wù)意識能否得以強化，成為經(jīng)濟發(fā)展方式能否轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵。就目前情形看，最大問題在于經(jīng)濟活動中政府的過多參與，政府直接充當了經(jīng)濟的行為主體，致使其行為“異化”——經(jīng)濟化、資本化。有學(xué)者就此指出，政府過度參與經(jīng)濟活動，使得中國的政府生產(chǎn)性支出占政府總支出比例高達40%-50%，成為世界上最高經(jīng)濟體。其帶來的不僅是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲，也抑制了勞動收入的提高；同時在發(fā)展經(jīng)濟名義下，政府往往難免做出損害民眾利益的事情和忽視民眾改善福利的基本要求；而且還給利益集團以可乘之機，很容易造成政府和強勢集團結(jié)盟，或為利益集團俘獲。[15]（P243-247）政府“商業(yè)實體而非政治實體的傾向”弱化了其作為現(xiàn)代集體部門理應(yīng)有效提供的社會福利和公共服務(wù)，形成了“激勵扭曲”，如“偏好替代”、“晉升博弈下的軟預(yù)算約束”等系列問題，[5]（P114-116）而且也使行政管理成本一再膨脹，公共資源低效率使用和腐敗現(xiàn)象的大量發(fā)生，進而嚴重影響了經(jīng)濟效率。[16]由此，必須要“找回政府”，即凸顯和強化政府作為“政治實體”或社會公共品的“中性”特征：不偏向任何階層或集團，將保持經(jīng)濟增長和追求社會公正有機統(tǒng)一，為社會提供公平、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。這就需要政府官員打破“厚此薄彼”的價值取向和思維方式，推進以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的績效評估和行政考核，促進政府的“職能回歸”，進而使得行政干部由現(xiàn)在已經(jīng)“異化”了的“‘企業(yè)家型’政府官員”回歸為“工具理性”中的“‘政權(quán)代理人型’政府官員”。

不管做何來論，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，雖然著力點在經(jīng)濟一域，但實際中考量的卻是政府，是對政府施政理念的考量。如果政府觀念沒有首先實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，那么，中國的經(jīng)濟發(fā)展實難走出“沒有政府的力量推不動，只靠政府的力量又不可持續(xù)”的怪圈。正如現(xiàn)代化問題專家英格爾斯(A.Inkeles)所說的：“如果一個國家的人民缺乏能夠賦予先進制度以生命力的廣泛的現(xiàn)代的心理基礎(chǔ)，如果掌握和運用先進制度的人本身在心理、思想、態(tài)度和行為上還沒有經(jīng)歷一場現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)變，那么失敗和畸形的發(fā)展是不可避免的?！盵17](P20-21)

綜上所述，應(yīng)當說，經(jīng)濟發(fā)展方式與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是有剛性和慣性的，由此也就內(nèi)在地決定了轉(zhuǎn)變必然是一個長期的、復(fù)雜的、系統(tǒng)性的工程，決不可能是一蹴而就的。這就需要促成系統(tǒng)的“合力”來“加快轉(zhuǎn)變”：新全球化的外部環(huán)境是轉(zhuǎn)變的牽引力，基礎(chǔ)性制度建設(shè)是轉(zhuǎn)變之關(guān)鍵，技術(shù)創(chuàng)新為轉(zhuǎn)變的核心驅(qū)動力，意識形態(tài)的形塑創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換是轉(zhuǎn)變的根基。實際上，所有這些，最終歸結(jié)為一點就是要“找回政府”，實現(xiàn)政府職能的“回歸”或“重塑”，讓政府專心于公共服務(wù)建設(shè)，致力于追求“社會福利的最大化”而不是單純尋求“經(jīng)濟收益的最大化”，這是“關(guān)鍵中的關(guān)鍵”。正如吳敬璉強調(diào)的：政府改革實質(zhì)是政府的自我革命，自我革命往往是比較困難的，這一任務(wù)能否完成，將最終決定著市場化改革和轉(zhuǎn)變的成敗。[18]（P192）否則，中國的經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也只能是在中央和地方“兩個積極性”不對稱博弈中繼續(xù)重復(fù)著“昨天的故事”。

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[責任編輯 閆明]

An Analysis on the Fulcrum of Reforming Chinese Economic Development Pattern during the Post Crisis

ZHAO Quan-min
（Educational&Research Department of China Executive Leadership Academy PuDong，Shanghai 20104,China）

Economic development patterns and the economic structure have the nature of certain rigidity and inertia,which determines that the transformation of economic development patterns would necessarily be a long-term,complex,and systematic project.So this paper brought forth that the economic growth transformation should be accelerated by promoting the“pooled force”of the system. The “pooled force”includes：the external environment of globalization is the traction of “accelerating transformation”;infrastructure building is the linchpin;technological innovation is the driving force;ideological shaping and creation is the ground work.“Getting back the Government”had been highlighted in this paper by the approaches of strengthening the government as “political entity”or addressing its neutral character of public services.The purpose of“rebuilding”or“returning”the governmental function is to enable the Government to concentrate on the maximization of social welfare,which is the first priority of economic growth transformation. The shift of government roles is a kind of self-revolution.The realization of self-government revolution results in the future of Chinese marketization reform：failure or success.Otherwise,the transformation of economic development pattern and the building of economic structure have to repeat the“yesterday’s story”,which are the asymmetric play games between central and local governments.

economic development patterns;accelerating transformation;returning of governmental function

2010-04-23

趙泉民（1972-），男，河南靈寶人，中國浦東干部學(xué)院教授，博士，上海市中國特色社會主義創(chuàng)新研究基地專家。