肖晉

（中國浦東干部學院 教研部，上海 201204）

國家土地督察制度的初創(chuàng)與探索

肖晉

（中國浦東干部學院 教研部，上海 201204）

國家土地督察制度，作為全面落實科學發(fā)展觀，切實加強土地管理的創(chuàng)新之舉，走過了3年的發(fā)展歷程。其在業(yè)務形式、權力形式和關系距離等方面進行了不懈的探索，取得了顯著的成績，較有力地促進了土地利用和管理秩序的進一步好轉(zhuǎn)。著眼于未來的發(fā)展，國土督察工作還應當從著力解決土地督察的制度認同、著力健全土地督察的發(fā)現(xiàn)機制、著力提升國土督察工作人員的待遇等三個方面進行進一步的探索。

國家土地督察；制度建設；土地管理

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最寶貴的自然資源和物質(zhì)基礎。為全面落實科學發(fā)展觀，切實加強土地管理，2006年7月，國家正式啟動土地督察制度，設立國家土地總督察及其辦公室，并向地方派駐國家土地督察。過去3年多來，國家土地督察制度在探索中不斷總結(jié)和完善，充分發(fā)揮自身職能作用，較有力地促進了土地利用和管理秩序的進一步好轉(zhuǎn)。作為一種新生事物，國家土地督察的3年實踐，遠遠走在理論研究的前列，另一方面其未來的蓬勃發(fā)展、制度建設也亟需科學理論的指導。①《國家土地督察條例》（征求意見稿）自2008年向社會征求意見后，卻至今未進入國務院立法程序。依筆者之見，其中原因固然很多，但與沒有做好充足的理論準備，在一些關鍵性、基礎性的制度問題上尙沒有達成廣泛的共識存在莫大關聯(lián)。加強對國家土地督察制度發(fā)展歷程和現(xiàn)實問題的研究，不僅有益于國家土地督察制度的完善，也有利于最嚴格土地管理制度的落實。

一、國家土地督察制度的初創(chuàng)

早在上世紀80年代，面對當時較為混亂的土地管理狀況，國家對地方政府土地管理權的監(jiān)督就開始從組織、機制上進行探索，并逐漸形成了對地方政府土地管理權的監(jiān)察和對地方政府土地管理權的內(nèi)部監(jiān)督兩種監(jiān)督方式。

國家土地管理局于1986年成立后，就一方面開展非農(nóng)業(yè)建設用地清查、土地監(jiān)察試點，另一方面在土地管理部門內(nèi)部按照職責劃分設置專門負責土地監(jiān)察工作的職能部門——各級土地監(jiān)察機構。截止到1994年，除了省級和地市級土地管理部門內(nèi)普遍建立監(jiān)察機構外，縣級以下土地監(jiān)察機構也基本建立。[1]（P79）1995年，國土局制定《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》，從規(guī)章層面上確立了土地監(jiān)察機構的組織和職權。1998年修訂的《土地管理法》不僅在總則部分明確規(guī)定了國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作，還設專章對土地使用的監(jiān)督檢查作出規(guī)定。國土資源部成立后，又在其內(nèi)部成立執(zhí)法監(jiān)察局，專門行使土地監(jiān)察職能。1997年，我國頒布《行政監(jiān)察法》，建立行政監(jiān)察制度。根據(jù)《行政監(jiān)察法》第15、16條的規(guī)定，地方政府的土地征收權和土地利用總體規(guī)劃編制權的行使是由國務院監(jiān)察機關進行監(jiān)督。地方政府部門的土地開發(fā)整理規(guī)劃編制權和土地使用許可權的行使由地方政府監(jiān)察部門進行監(jiān)督。

盡管如此，這都沒有有效抑制耕地面積急遽下滑的趨勢。統(tǒng)計顯示，1996年我國的耕地面積是19.5億畝，到2003年耕地減少了1億畝。從1999-2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件，涉及土地面積500多萬畝，一些城市的違法用地少的在60%左右，多的甚至在90%以上。[2]土地違法屢禁不止，根源還是地方政府的用地沖動。過去的土地監(jiān)察更像“突擊檢查”，沒有常態(tài)化、制度化；更重要的是，現(xiàn)在地方上的不少項目，尤其是國家和省級重點項目如高速公路、鐵路，基建項目如水、交通、能源等，因為與地方政府有著各種聯(lián)系，即便發(fā)現(xiàn)違法用地現(xiàn)象，地方執(zhí)法部門也難以查處。針對這一問題，中央決定改革土地管理體制，重點強化省級政府土地管理的權力和責任，加強中央政府對省級政府土地管理和利用行為的監(jiān)督。2004年，中央決定對省以下國土資源管理部門實行垂直管理。然而，有限的獨立仍然難以抵擋其與地方政府之間千絲萬縷的聯(lián)系。特別是土地垂直管理只到省一級，省和中央一級維持現(xiàn)狀，成為土地管理上的軟肋。為了彌補這一制度上的缺失，加強對省一級土地管理權的監(jiān)督和制約，2006年國家土地督察局正式建立。

根據(jù)國務院辦公廳《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》（以下簡稱“《通知》”）精神，國家土地督察機構是經(jīng)國務院授權對省級及計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查的機構。授權的主體是國務院，被授權的主體是國土資源部。國土資源部通過設立國家土地總督察來行使監(jiān)督檢查權。派駐地方的國家土地督察局是代表國家土地總督察行使監(jiān)督檢查權的法定機構。

二、國家土地督察制度的探索

（一）督察業(yè)務形式的探索

國家土地督察制度建立3年來，派駐各地的土地督察機構圍繞耕地保護和發(fā)現(xiàn)、查糾和預防土地管理違法問題，開展了大量工作，探索出專項督察、例行督察、審核督察為核心的多種督察業(yè)務形式。

1.例行督察

例行督察，就是國家土地督察機構集中利用一段時間，對督察區(qū)域內(nèi)一個地區(qū)某時間段內(nèi)的土地審批和供應情況進行全面審查和評估，從而及時發(fā)現(xiàn)土地利用年度計劃執(zhí)行情況、中央土地調(diào)控政策和國家產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行情況、建設用地審批的合法性和真實性、供地政策執(zhí)行情況和節(jié)約集約用地等存在的主要問題。根據(jù)需要，也可以組織開展延伸督察。

例行督察有以下六方面內(nèi)容：一是耕地保護情況；二是土地規(guī)劃計劃管理情況；三是建設用地管理情況；四是土地登記情況；五是土地執(zhí)法情況；六是廣泛征求、聽取對土地督察工作的意見和建議，同時全面總結(jié)例行督察地區(qū)土地利用和管理的情況。從形式上，例行督察綜合運用天上看、地上查、資料審等多種方式，對一個地區(qū)的土地利用管理情況進行審查，如同對該地區(qū)土地利用管理領域進行全面“審計”和“體檢”，可以有效掌握該地區(qū)特定時段的實際用地情況和土地違法底數(shù)，從而對當?shù)赝恋毓芾砉ぷ鬟M行全面、客觀、公正的評價。對出現(xiàn)的問題，依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》及有關法律法規(guī)進行問責。督察結(jié)果作為土地違法問責的重要依據(jù)。例行督察作為土地監(jiān)管方式的一種創(chuàng)新和舉措，它全面審查一個地區(qū)一定時間內(nèi)土地利用和管理情況，同時采用衛(wèi)星遙感圖片和GPS技術等先進科技手段，對建設用地等進行實地核查，使督察工作變局部監(jiān)督為全方位監(jiān)督，變臨時性監(jiān)督檢查為經(jīng)常性監(jiān)督檢查，變“發(fā)現(xiàn)問題、再行督察”的被動督察為“提早介入、審查復核”的主動督察，提高了監(jiān)管的主動性、全面性、準確性和科學性，大大增強了督察工作的威力和效力，因而成為土地督察工作的品牌。

2.專項督察

專項督察，是國家土地督察機構根據(jù)群眾來信舉報、新聞媒體曝光、自身調(diào)研等渠道掌握的情況，針對一些地方擅自設立或變相擴大開發(fā)區(qū)、大量閑置建設用地、違反土地供應政策等突出問題，組織開展專門督察的活動形式。2007年土地督察制度甫一亮相，派駐各地的全國土地督察機構先后就北京市順義區(qū)“以租代征”問題，河南省政府通過調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，在焦作市擅自改變基本農(nóng)田位置的行為問題、云南省曲靖市違法占用基本農(nóng)田進行非農(nóng)建設，地方政府不制止、不查處問題，大連市未經(jīng)批準、非法占用農(nóng)用地問題，開展專項督察，并向這些省、市政府發(fā)出整改意見書，引起極大反響。2008年又根據(jù)媒體披露、網(wǎng)友網(wǎng)上舉報、網(wǎng)下群眾舉報、實地巡查等所掌握的情況，對存在問題的9個?。▍^(qū)、市）、66個市（縣、區(qū)）開展專項督察，對土地違法違規(guī)問題突出的6個省發(fā)出整改意見。這其中，就包括影響較大的浙江省東陽市橫店圓明新園項目違法用地問題、海南省?？谑泻臀牟袊乐亍耙宰獯鳌眴栴}、河北省石家莊市公安干警在農(nóng)村圈地建別墅問題等。除了向相關省市政府發(fā)出整改意見書，國土資源部還暫停了一些市縣2008年當年的土地利用計劃指標執(zhí)行。國家土地督察機構通過專項督察適時“亮劍”，不僅有效制止了土地違法事件，還有力增強了土地督察機構的權威度和公信力。

3.農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察，又簡稱“審核督察”，是指國家土地督察機構依照規(guī)定的權限和程序，對應報國務院審批和由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項及批后實施情況進行監(jiān)督檢查。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察，不改變、不取代省、自治區(qū)、直轄市人民政府的行政審批職權。

農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察作為土地督察的一項核心業(yè)務，在派駐各地方的督察局全面開展起始于2008年。為此，國土資源部在征求各地意見的基礎上專門出臺了《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察辦法》，于2008年10月8日發(fā)布并實施。據(jù)此，國家土地督察局根據(jù)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察工作需要，可以查閱、復制其他與農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項相關的材料，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應予以配合。對未按規(guī)定抄送和提供有關材料的地區(qū)，由有關國家土地督察局責令改正。未按要求組織改正或者改正不力的，有關國家土地督察局應及時向國家土地總督察報告，由國家土地總督察責令改正。國家土地督察局可以根據(jù)需要，采取日常重點抽查、實地核查等方式對抄送備案的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項進行督察。國家土地督察局對省、自治區(qū)、直轄市人民政府報國務院審批的單獨選址建設項目的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項進行督察，發(fā)現(xiàn)有違法違規(guī)問題的，應及時向國家土地總督察報告。一年來的實踐證明，審核督察是一種很有效的威懾手段，它既可以讓地方不感到壓力過大，又能發(fā)揮土地督察工作的作用。

（二）督察權力形式的探索

土地督察權力是國家土地督察制度的一個核心問題。對此，國務院辦公廳《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》曾作出明確規(guī)定，歸結(jié)起來，土地督察權共包括調(diào)查權、審核權、糾正權和建議權四種形式的權力。經(jīng)過3年的探索，這四種形式的權力也被全部寫進《國家土地督察條例》（征求意見稿）之中。

1.調(diào)查權

國家土地督察機構通過巡回檢查、接受舉報、調(diào)查研究、相關部門提供材料、運用遙感監(jiān)測技術等方式就地方政府的耕地和基本農(nóng)田保護情況，土地利用規(guī)劃和年度規(guī)劃的執(zhí)行情況，土地審批、征用、出讓或劃撥等過程中的違法違規(guī)等情況展開調(diào)查。在進行調(diào)查過程中，有權要求地方政府對土地管理和利用情況向其報告，查閱復制案卷，進入違法現(xiàn)場進行實地勘察，規(guī)定相關部門的協(xié)助配合義務，以及所掌握的材料轉(zhuǎn)移提交的義務。這種調(diào)查帶有強制性，因而是最能體現(xiàn)土地督察人員的地位和權威的權力。

2.審核權

依據(jù) 《農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批事項督察辦法》，土地督察機構對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收兩項審批事項是否符合法律法規(guī)規(guī)定的權限、標準、程序等進行合法性審查，對于應報中央人民政府審核和由省級人民政府審核的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項，在審核批準后仍然要對其實施情況進行監(jiān)督檢查。

3.糾正權

土地督察機構對有關地方政府的土地違法或失職行為，有權提出整改意見，要求其改正。這種糾正，不是直接采取行政措施針對土地違法行為強制撤銷、改正，而是盡可能讓違法行為主體自己先行改正。

具體地說，國家土地督察機構發(fā)現(xiàn)有關政府土地行政行為有違法違規(guī)情況，應當在30日內(nèi)提出糾正案，發(fā)出糾正意見書。糾正案由土地督察機構移送省級行政機關，督促其改善與處理。省級行政機關應當自接到意見之日起30日內(nèi)進行糾正，并將糾正情況及時報派駐地方的土地督察局，如果預期未反饋的，土地督察機關有權質(zhì)詢。有關政府機關未按要求進行糾正或者沒有達到糾正要求的，由國家土地總督察責令整改，地方政府應采取措施進行整改，并將整改情況及時反饋。有關地方政府未按整改要求進行的，由國家土地總督察責令限期整改，省級人民政府應當在3個月內(nèi)，采取有效措施進行整改并及時報告。在責令限期整改期間，暫停被責令限期整改地區(qū)的土地審批。有關人民政府在結(jié)束整改后，將其整改的情況報派駐地區(qū)土地督察局審核，派駐地區(qū)的國家土地督察局應該進行驗收，對已經(jīng)達到整改要求的下發(fā)《結(jié)束限期整改通知》，并恢復該地區(qū)的土地審批。

4.建議權

土地督察機構的建議權，包括督察工作建議權和督察問責建議權兩大內(nèi)容。其中土地督察工作建議權又包括對輕微違法行為的建議權和完善土地管理工作的建議權。國家土地督察機構在監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)地方政府的土地利用和管理工作處有可能產(chǎn)生嚴重后果，或者未造成嚴重后果的情節(jié)較輕的違法違規(guī)行為，有權提出改正的督察建議。關于土地督察問責建議權，土地督察機構發(fā)現(xiàn)違法土地行政行為時，國家土地督察機構有權根據(jù)調(diào)查、審查的結(jié)果，對負有領導責任的人員和直接責任人提出問責建議的權力；土地督察機構認為需要依法給予國家工作人員以行政處分的，通過《國家土地督察移送通知書》的方式，向行政監(jiān)察機關提出給予行政處分的建議。

（三）督察關系距離的探索

圍繞政府監(jiān)管制度設計問題，西方學者布萊克于1976年提出了“關系距離”的關鍵詞。他認為關系距離既影響著利用法律調(diào)節(jié)社會關系的條件（作為一種監(jiān)管工具，法律更有可能在關系距離的中間層次發(fā)揮作用，而不是非常高或非常低的層次），也影響法律的執(zhí)行效果（法律執(zhí)行的嚴格程度因監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間關系距離的不同而有所變化）。[3](P64)受此啟發(fā)，英國等國家在監(jiān)管制度的設計上非常注重關系距離的探索。①在一些英國學者看來，關系距離甚至構成了地方政府監(jiān)管制度設計的一個中心問題。參見[英]克里斯托弗·胡德等著.《監(jiān)管政府》，北京：三聯(lián)書店出版社,2009年版，第108-111頁。國家土地督察制度在出臺伊始和三年的實施過程中，也非常注重監(jiān)督者和被監(jiān)督者的關系距離問題，并為此進行了積極的探索。

1.國家土地督察局建立之初，干部實行異地任職，定期交流。從國家土地督察制度創(chuàng)立之初，國務院辦公廳《通知》中就明確了這一點，以消除長時間在一地工作與被監(jiān)察方可能形成的過近的關系距離，最大限度地減少和避免土地督察中督察方和被督察方的人情因素，減少乃至消除監(jiān)管者被被監(jiān)管者同化的可能，從制度上確保土地督察制度的公正性。另外，為了保證國家土地督察局能獨立、盡職地行使職權，《通知》中還規(guī)定，其所需經(jīng)費列入中央財政預算，其行政編制也獨立于國土部門。無數(shù)事實證明，監(jiān)管者在人事和財務上保持獨立，與被監(jiān)管者之間保持適當?shù)木嚯x是督察能夠取得實效的制度性前提和根本性保證。

2.盡管從建立土地督察制度的直接目的上講，土地督察機構與地方政府間是督察與被督察的關系，但這絕不意味著兩者只是如貓與老鼠那樣對立的關系。土地督察機構與地方政府固然在利益的關注點和側(cè)重點有不同，地方政府更多關注當前地方GDP的增長，土地督察機構更多關注的是依法依規(guī)用地，但從保障地方經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和長久和諧穩(wěn)定的最終目的講，土地督察機構和地方政府還是可以達成統(tǒng)一和一致的。以例行督察為例，例行督察剛開始推行時，曾一度搞得地方政府很緊張，但時至今日即便是地方政府也認為這是一件皆大歡喜的好事，因為土地督察機構把土地督察做成給地方政府土地利用管理“體檢”這樣一件事。“通過例行督察查查體，沒什么事，說明身體不錯；有毛病就快治”。此外，過去三年的土地督察工作，也絕不僅僅是對違法違規(guī)的事例進行查處，在督察過程中積極發(fā)現(xiàn)、樹立地方政府在土地管理方面的正面典型，大張旗鼓地進行宣傳，從而從正面規(guī)范和引導各地依法依規(guī)用地。2009年7月中旬，國家土地督察上海局的例行督察組在浙江省永康市驚喜地發(fā)現(xiàn)，國土資源系統(tǒng)當前大力倡導的土地管理共同責任機制，早在2004年就已在永康悄然萌生時，果斷將永康土地管理共同責任機制建設的經(jīng)驗作為典型大力宣傳報道，[4]促進了土地督察機構與地方政府關系的改善，收到了良好的社會效果。

3.土地督察權在權力配置上不僅擁有調(diào)查權等帶有強制性的硬權力，還有建議權這樣的軟權力（soft power），軟硬權力搭配使用，有效改善和融洽了土地督察機構與地方政府之間的關系距離，也切實提高了土地督察工作的實效性。土地督察機構擁有對地方政府輕微違法行為的建議權和完善土地管理工作的建議權。這樣國家土地督察機構在監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)地方政府的土地利用和管理工作處有可能產(chǎn)生嚴重后果，或者未造成嚴重后果的情節(jié)較輕的違法違規(guī)行為，通過對地方政府提出忠告，防止了更多、更嚴重的錯誤的發(fā)生，從這個意義上講，土地督察機構的這種建議雖然會使地方政府產(chǎn)生一些即時的尷尬，但從長久效果來看無疑是正面的、積極的和建設性的。在與地方政府的關系上，土地督察機構同時扮演了一種諍友的角色。由于這種建議的軟權力后面，有督察問責的建議權以及通過新聞媒體和年度公告向社會公布的制度壓力作支撐，大部分的建議能夠得到較好的聽取和執(zhí)行。

三、對國家土地督察制度發(fā)展的建言

國家土地督察制度成立已有三年多時間了，在受到世人關注，取得一些成績的同時，質(zhì)疑之聲也從未消失過。如何向世人證明土地督察制度作為中國行政管理體制改革的新生事物其光明的未來，尚需要冷靜思考和著力解決至少以下幾個方面的問題。

（一）必須著力解決土地督察的制度認同問題

制度認同是民眾內(nèi)心深處對一項制度的擁護程度。要實現(xiàn)民眾內(nèi)心深處的制度認同，就必須在增強制度績效和提升話語優(yōu)勢兩個方面做文章。[5]（P2）具體到國家土地督察制度上，如何用實績證明國家通過提升監(jiān)管規(guī)格，建立國土督察不是疊床架屋之舉，也不是歷史上已有的靠機構升格治頑疾這樣一種“行政依賴癥”的再次發(fā)作，[6]如何能夠用實實在在的業(yè)績來表明土地督察部門堅決查處各地違法違規(guī)用地行為和確保守住18億畝耕地紅線的信心，不可謂不任重道遠。

另一方面，土地督察制度還遠沒有在理論上建立一套能完整表述其自身特點的邏輯和語言表達體系，還未能在制度建設的發(fā)展和評述中占據(jù)語言和道義上的高點。這種理論上的滯后，在事實上也間接影響了土地督察事業(yè)的更快發(fā)展。如果說過去三年間國土督察這種“摸著石頭渡河”發(fā)展實屬不得已的話，那么三年后的今天，國家土地督察事業(yè)的長足發(fā)展，就亟須科學理論的建構和指引，就必須倚賴科學制度的保駕護航。這種科學理論和科學制度的最終創(chuàng)立和形成當然不是面壁虛構、從天而降的玄思妙想，除了派駐各地方的土地督察局大膽試點、積極探索的成功經(jīng)驗的升華和固化，更需要在放眼全球和回顧歷史中尋求智慧和靈感。雖然世界上只有極少數(shù)國家實行土地督察制度，而且相互之間可借鑒性較差，但發(fā)端于兩個世紀前、現(xiàn)通行于世界的行政監(jiān)督專員制度可以在很大程度上為我國國家土地督察制度提供制度成長上的靈感。當然，如果我們視野更為寬闊的話，中國古代歷史悠久的監(jiān)察制度，特別是極具代表性的唐朝監(jiān)察和宋朝臺諫制度都可為我國土地督察制度的科學發(fā)展提供歷史的鏡鑒和滋養(yǎng)。囿于篇幅和主題，筆者對此擬另文展開。

（二）必須著力健全土地督察的發(fā)現(xiàn)機制

“善于發(fā)現(xiàn)問題是土地督察工作成敗的重要前提，如何發(fā)現(xiàn)問題是當前土地督察急切面對的一項重要工作?！盵7]各派駐地方的國家土地督察機構，一方面干部人數(shù)有限，另一方面督察區(qū)域廣，監(jiān)管任務重，這兩方面之間的張力構成了土地督察工作必須突破的一個難題。為此，就需要拓寬發(fā)現(xiàn)渠道，健全發(fā)現(xiàn)機制。必須對省級人民政府抄送的上報國務院和本級審批的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項進行認真細致的審查，從中獲取新增建設用地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用情況信息；通過利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代監(jiān)測技術，對重點區(qū)域及時檢測、快速核查；通過新聞曝光、網(wǎng)絡曝光、上訪接待，與轄區(qū)內(nèi)的各級國土資源管理部門實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，從基層國土資源管理部門動態(tài)巡查和立案查處的情況中獲取信息；此外，還有必要探索新的機制。

筆者認為，有必要強化對公民個人舉報方式的運用，通過建立據(jù)實舉報有獎的方式，激勵廣大民眾特別是基層百姓——不限于利益直接受侵害者——參與到國家土地督察事業(yè)中來，使人人關心土地督察，人人都是土地督察員，形成民眾——國土督察——地方政府三方互動格局，從而降低土地督察機構對地方政府的監(jiān)督成本。相比較傳統(tǒng)的舉報制度，這種據(jù)實舉報有獎的機制，既可以認為是對民眾熱心土地管理保護的有效激勵和獎掖，①從制度設計上，與其將制度的有效運行建立在對人性的積極向善一面懷抱太高期望的基礎之上，不如以適當?shù)募顧C制來引導人去做有益于國家和大眾的善事來得更為有效。正是本著后者的理念，為減少和防止服務業(yè)企業(yè)偷稅漏稅的發(fā)生，有獎發(fā)票一經(jīng)在國內(nèi)推出就在實踐中獲得巨大成功。在刑事大要案的偵破中，偵查機關懸賞征求破案線索，懸賞抓捕嫌犯，其內(nèi)在機理也是如此，因此此舉完全可以在國土督察中加以大膽嘗試。也是實現(xiàn)土地督察工作社會化和大眾參與機制，降低土地督察成本的有效嘗試，同時亦可以看做土地督察機構購買社會服務的大膽突破和有益探索。②國家土地副總督察甘藏春等領導曾提出要充分考慮市場經(jīng)濟的特點，通過多種形式來加強基礎建設，比如說探索購買服務的方式。上述據(jù)實舉報有獎的思路無疑符合上述精神。參見甘藏春.解放思想 以改革創(chuàng)新的精神推進國家土地督察能力建設[J].國土資源通訊,2008，(7).當然，為避免舉報集中到各派駐地方的國家土地督察局，“督察”泛化為“都查”；為避免各地國土資源監(jiān)督職能部門職能虛化的情況發(fā)生，有必要將這種據(jù)實舉報有獎的激勵機制延伸至各地國土資源監(jiān)督職能部門，進一步形成民眾舉報對地方國土資源監(jiān)督職能部門工作的倒逼機制以及對地方國土資源職能部門與各派駐地方的國土督察機構的聯(lián)動機制。

（三）必須著力提升國土督察工作人員的待遇

根據(jù)筆者的調(diào)研，在派駐各地方的國家土地督察工作人員中間，獨自一人在異地工作的情形占據(jù)絕大多數(shù)。不能經(jīng)常與家人在一起，家里有什么事也鞭長莫及，生活之不便甚至苦悶由此可以想見。很多從基層招考選拔上來從事土地督察的干部，離開了原來熟悉的工作崗位和舒適的工作環(huán)境，有些甚至是告別了原來的高收入，重新干起多年不再從事的瑣碎工作，在戶籍、房子、家人等無法安置的現(xiàn)實情況下不辱使命為國督察。辛苦工作之余，心理上的落差和工作的迷茫在某種程度上無可避免。在這種情勢下，如何在努力做好其思想政治工作和豐富國土督察干部業(yè)余精神文化生活的同時，落實優(yōu)來高走的政策，用相對優(yōu)厚的待遇保證土地督察崗位的神圣性和工作動力的持久性，已不再是單純的待遇問題，更是關乎體制機制科學、長久、健康運作的重大關鍵性問題。為此，除了確保各派駐地方的國土督察人員的工資和福利待遇不低于當?shù)毓珓諉T平均水平外，還應當通過適時適當提高其職級甚至職務的方式，從政治待遇上對土地督察工作人員給予一定的傾斜和照顧。對于在工作中表現(xiàn)突出，做出突出貢獻的集體和個人，應給予記功或其他表彰獎勵?？偠灾挥星袑嵵匾暫陀辛鉀Q待遇問題這個國土督察隊伍建設和能力建設的關鍵環(huán)節(jié)，國家土地督察事業(yè)的蓬勃發(fā)展才有了堅實的基礎和可靠的保證。

[1]中國土地年鑒編委會編.中國土地年鑒(1994-1995)[M].北京：人民出版社,1995.

[2]王壽臣.我國土地督察制度面臨權力與利益博弈[N].中國改革報, 2006-08-22.

[3][英]克里斯托弗·胡德，等.監(jiān)管政府[M].陳偉，譯.北京：三聯(lián)書店出版社,2009.

[4]馮培麗,汪傳軍.構建齊抓共管大格局——浙江省永康市土地管理共同責任機制建設紀實[N].中國國土資源報,2009-10-13.

[5]鯤水.制度之爭與制度認同[M].北京：人民出版社,2009.

[6]謝作昱.靠機構升格治頑疾是一種行政依賴癥 [N].中國青年報, 2006-12-08.

[7]蔣朝陽,胡能燦.九路欽差如何救駕——國家土地督察機構有效行使職權的思考與建議[J].西部資源,2007,(2).

[責任編輯 李沖鋒]

On the Foundation and Exploration of Land Supervision System of China

XIAO Jin
（China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204，China）

As a innovation of implementing scientific outlook on development and strengthening land administration,land supervision system has undergone three years’exploration.It makes great progress on forms of business,forms of power and distance of relationship.For the sake of the perfection of land supervision system,it’s essential to solve the identification of the system,perfect the mechanism of finding,and promote the treatment of personnel.

land supervision system;institution construction;land administration

2009-11-18

肖晉（1980-），山東泰安人，中國浦東干部學院教研部講師，博士。