■ 孫佑海

作者系最高人民法院研究室副主任、國家環(huán)境咨詢委員會委員

從1995年十四屆五中全會第一次明確提出轉變經濟增長方式，到今年年初中央政府再次強調要加快經濟發(fā)展方式轉變，歷時十五年之多。這一方面表明轉變經濟發(fā)展方式的艱巨性復雜性，同時我們也應當檢討開展這項工作的方式方法問題。筆者認為，轉變經濟發(fā)展方式我們抓了多年但成效不顯著,法治不完善是一個重要原因。

轉變經濟發(fā)展方式不能沒有法治保障

國際和國內的經驗證明，法治是個好辦法?！胺墒墙y治階級意志的集中體現”，是在集中本階級根本利益的基礎上，經過法定程序制定的總規(guī)矩。在今天，法律就是集中體現了全體人民的根本利益，經過法定程序制定的總規(guī)則。這個總規(guī)則一旦制定，非經法定程序，任何人也不可非法更改。用鄧小平同志的話講，就是“不依領導人的改變而改變，不依領導人的意志的改變而改變”。以發(fā)展循環(huán)經濟為例，在國家制定了《循環(huán)經濟促進法》之后，全國人民就要在黨中央和國務院的領導下，集中全力發(fā)展循環(huán)經濟。任何違反循環(huán)經濟的行為，就是違法行為，要受到國家法律的制裁；如果是黨的領導干部，還要受到黨的紀律處分。如果堅守這樣的治國理念，循環(huán)經濟一定會得到健康發(fā)展；如果堅守這樣的治國理念，轉變經濟發(fā)展方式的任務，就不會像這十幾年如此艱難了。法律為什么會有這么大的作用？這是因為法律具有長期性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、權威性、國家強制力保障實施等特征，因此管理現代國家，法律手段具有不可替代性。

經驗告訴我們，法治還是聰明之舉。在加快經濟發(fā)展方式轉變的進程中，還應當充分發(fā)揮法治的“巧作用”。以產業(yè)結構調整為例，我國2009年5.68億噸的鋼產量，是由幾百家鋼廠生產出來的。而在西方發(fā)達國家，這些產量由10多家鋼廠就可以完成。幾百家鋼廠實現這些生產量，顯然占用了過多的耕地、水、煤炭、石油和電力，顯然過多地排放了溫室氣體和污染物。如何在保持這些生產能力的同時，減少鋼廠的數量，擴大單位鋼鐵企業(yè)的生產規(guī)模，顯然是宏觀調控的重要任務之一。工業(yè)信息化部最近宣布，我國將進一步加快鋼鐵行業(yè)的結構調整步伐，通過兼并、重組、淘汰落后等措施，進一步提高產業(yè)集中度，決定今明兩年將淘汰落后鋼鐵產能1億噸。但是，如果運用強制合并、重組等行政手段，就可能引發(fā)群體性事件等社會風險，影響社會和諧穩(wěn)定。如果我們改變一下方略，用依法嚴格污染物排放標準、依法嚴格單位鋼產量的用能、用水標準等法律手段推進產業(yè)結構調整，這就迫使那些科技、管理水平落后，環(huán)保和節(jié)能達不到標準的企業(yè)自愿接受先進企業(yè)合并重組的要求，甚至主動退出鋼鐵生產領域，從而使得產業(yè)結構調整具有合理性和合法性，同時大大減輕了黨委和政府維護社會穩(wěn)定的壓力。古人云，小智辦事，大智用人，睿智用法，就是這個道理。運用法律手段推進經濟發(fā)展方式的轉變，這是社會管理創(chuàng)新的重要內容之一，值得有關部門高度重視，值得在這個方面下功夫，見成效。

當前應當抓緊進行的相關立法工作

如何運用法律手段推進經濟發(fā)展方式的轉變？筆者建議從解決當前面臨的突出問題入手。

首先，要加強宏觀調控領域的立法。我國宏觀調控領域，一直是法治建設最為薄弱的領域。目前在調整產業(yè)結構、協調區(qū)域發(fā)展、統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、防范經濟過快增長損害社會穩(wěn)定公平問題等方面，幾乎無法可依或者法律很軟。為此，要以科學發(fā)展觀為指導，轉變宏觀調控立法理念，以公平為價值取向，以風險防范、維護經濟安全和社會和諧為原則，妥善處理政府調控、市場調節(jié)與社會自治的關系；要建立和完善宏觀調控法律體系。

其次，要進一步加強污染防治和生態(tài)保護領域的立法?？梢灾v，我國污染防治和生態(tài)保護領域，立法的數量較多，但也存在不少問題：指導思想存在偏差、法律規(guī)范的力度偏軟、法律的可操作性較差、部門立法傾向明顯、地方立法薄弱、對國際環(huán)境條約缺乏有效整合。為此，要真正樹立以人為本、環(huán)境保護優(yōu)先的思想，充分體現源頭預防和利益增進的理念，建立適應市場經濟要求的綜合法律體系；要改革環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體制，創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督工作機制，提高環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力；要從理念、目標和工作機制方面完善司法保障機制。

再次，要強化資源能源方面的立法。我國資源能源領域，雖然有一定的立法數量，但總體上依然薄弱：能源基本法缺位、重要能源立法缺失；缺乏具體的配套制度；自然資源保護的立法分散，部門立法傾向嚴重、法律之間不夠協調、法治形不成合力；法律規(guī)范的力度偏軟、法律的可操作性較差、地方立法薄弱。同時，有些重要領域無法可依。為此，在立法理念上，要堅持資源能源開發(fā)利用效率與公平兼顧，資源能源開發(fā)與環(huán)境保護并重的指導思想；在法律體系上，從縱向、橫向、配套等不同層面完善資源能源法律體系，加快制定“石油天然氣法”、“民用核能法”等；在具體制度上，從機制上促進生態(tài)補償、循環(huán)經濟、低碳經濟、綠色經濟、清潔生產的發(fā)展；在法律實施上，要創(chuàng)新實施機制，切實提高實施能力，堅決打擊各種破壞資源的違法犯罪行為。

第四，要強化我國科技進步領域的立法。長期以來，我國科技領域的人才和經費的重點未能投入到環(huán)境保護和新能源領域。越是加快資源能源的開發(fā)力度，環(huán)境資源能源的問題就越發(fā)嚴重。這種狀況必須改變。順應轉變發(fā)展方式的需要，我國科技法律必須向著有利于環(huán)境資源保護的方向進行調整。為此，要依法規(guī)范保障對科技創(chuàng)新的投入，確立科技投入占國家公共財政和GDP的比例，完善立法鼓勵企業(yè)和社會多渠道對科技創(chuàng)新的投入；要依法明確和保障各類創(chuàng)新主體的職責和權益，促進企業(yè)真正成為技術創(chuàng)新的主體，促進成果轉移轉化，形成產學研緊密結合、分工協作的高效體制；要重視環(huán)境資源科技進步對立法提出的新要求，保護公民和法人權益，促進環(huán)境資源領域科研和新興產業(yè)健康發(fā)展；要在完善知識產權相關法律和加大執(zhí)法力度的同時，依法打破信息、知識、創(chuàng)新公共資源的分隔和壟斷，提高環(huán)境資源領域創(chuàng)新的公平共享程度等。

與此同時，要加快配套制度措施的制定。以貫徹落實可再生能源法為例，當前要抓緊健全和完善各項配套法規(guī)規(guī)章和技術標準，形成包括資源調查和開發(fā)利用規(guī)劃、技術創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展、價格管理和費用補償、財政扶持和金融優(yōu)惠的，完善的配套政策和技術規(guī)范體系等。

必須高度重視司法在轉變經濟發(fā)展方式中的作用

在轉變經濟發(fā)展方式中重視行政執(zhí)法的作用，開始得到國務院和地方政府的高度注意，但是，司法的作用還沒有得到應有的發(fā)揮。筆者建議今后要強化司法在轉變經濟發(fā)展方式中的保障作用。

要認真研究加快經濟發(fā)展方式轉變對人民法院審判工作提出的新問題、新要求，為切實加快經濟發(fā)展方式轉變提供有效的司法保障和服務。從長遠看，加快轉變經濟發(fā)展方式，大力推進經濟結構、產業(yè)結構調整，不斷推進自主創(chuàng)新、生態(tài)文明建設，必然極大地促進我國經濟平穩(wěn)較快發(fā)展，更好地滿足人民群眾日益增長的物質文化需求，有助于減少社會矛盾糾紛，有助于減輕人民法院審判工作的壓力，但從近期看，加快經濟發(fā)展方式轉變也有可能引發(fā)一些新的矛盾糾紛，例如淘汰落后企業(yè)和產能，企業(yè)兼并、重組、破產等情形將增多；加快城鄉(xiāng)結構調整，土地征收、房屋拆遷等情形將增多，由上述活動引發(fā)的矛盾糾紛相當部分會進入訴訟程序，這就使得人民法院的審判工作面臨新的挑戰(zhàn)。因此，各級人民法院必須堅持能動司法，見事早、行動快、積極應對，妥善施策。要準確把握司法政策導向，依法保障、引導、支持有利于加快經濟發(fā)展方式轉變的經濟活動和經濟行為，保證加快經濟發(fā)展方式轉變的工作早見成效。要依法積極引導落后企業(yè)、高耗能高污染企業(yè)退出市場，對不利于加快經濟發(fā)展方式轉變的經濟活動和經濟行為依法不予支持。

為了適應經濟結構調整的需要，要妥善審理與經濟結構調整相關案件，保障和服務經濟結構優(yōu)化和調整。要依法妥善審理各類投資糾紛案件，促進社會投資主體多元化，強化對中小投資者合法權益的平等保護，鼓勵和引導資本向新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥、信息網絡和高端制造產業(yè)轉移；要平等保護民營企業(yè)和國有企業(yè)合法權益，依法妥善審理相關案件，慎重采用財產保全和強制執(zhí)行措施，促進民營企業(yè)和國有企業(yè)共同發(fā)展；要依法妥善審理涉及中小企業(yè)的案件，提高中小企業(yè)融資擔保能力，拓展中小企業(yè)融資渠道，減輕中小企業(yè)負擔，促進中小企業(yè)健康發(fā)展。

為了滿足擴大內需的需要，要妥善審理消費者權益糾紛案件，保障和服務形成消費、投資、出口協調拉動的經濟增長格局。要準確把握審理消費者權益糾紛案件的司法原則，既要依法維護經營者正當利益，也要注重保護消費者的合法權益，推動建立公正、有序、誠信的消費環(huán)境；正確認定消費合同效力，依法認定損害消費者權益的“霸王條款”無效，維護消費者的合法權益；妥善審理房地產開發(fā)和房屋買賣糾紛案件，規(guī)范房地產交易秩序；妥善審理個人住房按揭、汽車消費、教育等消費信貸糾紛案件，引導金融機構增加消費信貸，增強消費對經濟增長的拉動力。

為了適應調整城鄉(xiāng)結構的需要，要妥善審理城鄉(xiāng)結構調整中引發(fā)的各類案件，保障和服務城鎮(zhèn)化建設。要妥善審理土地征用、房屋拆遷等民事、行政案件，依法支持符合規(guī)劃的城鎮(zhèn)化建設，加大對失地農民和被拆遷人合法利益的保護力度；妥善處理農民以土地補償金入股引發(fā)的矛盾糾紛，依法保護農民的投資權益；依法嚴厲打擊侵吞、挪用土地補償資金、房屋拆遷補償金等違法犯罪行為，規(guī)范和維護土地征收和房屋拆遷秩序。

為了適應發(fā)展現代服務業(yè)的需要，要妥善審理服務領域的各類糾紛案件。要妥善審理教育、旅游、電信、物流、信息、研發(fā)、工業(yè)設計、商務、節(jié)能環(huán)保服務等服務合同糾紛案件，既要支持和保障面向生產、服務民生的現代服務業(yè)的自身發(fā)展，又要依法保障消費者的合法權益，及時糾正服務提供者的不當行為，規(guī)范和引導服務提供者不斷完善經營管理、提高服務水平。要加強與服務業(yè)主管部門、行業(yè)協會的信息交流，及時通報案件審理中發(fā)現的服務行業(yè)發(fā)展存在的問題，提出司法建議。

為了適應發(fā)展現代金融業(yè)的需要，要妥善審理金融糾紛案件。要妥善審理借貸糾紛案件，切實保護銀行等金融機構的合法債權，防范逃廢銀行債務行為，維護金融秩序和金融安全；妥善審理存款糾紛案件，切實維護存款人的儲蓄的安全和利益；妥善審查金融票據糾紛案件，依法維護金融信用秩序和交易安全；要依法審理保險糾紛案件，依法支持被保險人得到及時的保險賠付，也要注意維護保險行業(yè)的健康發(fā)展；妥善審理證券糾紛案件，充分保護股東權益，促進證券市場的有序發(fā)展；要妥善審理非金融借貸糾紛案件，正確認定非金融借貸合同效力，依法打擊各種以合法形式掩蓋的非法集資、高利貸等違法金融活動，維護金融安全和社會穩(wěn)定；要依法保護合法的民間借貸和企業(yè)融資行為，維護債權人合法權益，拓寬企業(yè)融資渠道。在企業(yè)比較集中的開發(fā)區(qū)和經濟發(fā)達地區(qū)，可以設立金融審判庭，專門審理涉及金融的案件。

為了解決調整結構中引發(fā)的社會矛盾糾紛，要妥善處理相關破產、強制清算案件，保障實現淘汰落后、過剩產能、實現產業(yè)轉型升級的經濟發(fā)展目標。要依法受理企業(yè)破產案件和強制清算案件，積極引導市場主體依法有序退出市場；依法受理符合法定條件的企業(yè)重整、和解申請，運用企業(yè)重整、和解制度，幫助和支持那些資金周轉遇到暫時困難但符合國家經濟和產業(yè)結構調整要求、有發(fā)展前景的企業(yè)恢復生機重返市場；還要妥善處理勞動爭議和社會保險案件，切實保障民生。要依法審理勞動者與用人單位在訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同過程中產生的各類糾紛，切實保障勞動者的勞動報酬權益；要依法審理勞動保障、工傷認定、社會保險等勞動行政案件，依法維護和監(jiān)督勞動保障行政部門依法行使行政職權，切實保障勞動者的合法權益；要積極引導企業(yè)切實承擔社會責任，加大對勞動者權益的保護力度，也要引導勞動者樹立誠信工作、共同發(fā)展的理念，促進企業(yè)與勞動者的互利共存，共贏發(fā)展。

為了保障和服務推動自主創(chuàng)新，要加強對重點領域知識產權的司法保護，促進戰(zhàn)略性產業(yè)發(fā)展。加強對馳名商標、農產品原產地標志以及戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現代服務業(yè)商標權的保護，促進自主品牌的形成和品牌經濟的發(fā)展；加大對我國企業(yè)關鍵核心技術自主知識產權的保護力度，促進新能源、新醫(yī)藥、新材料、環(huán)保等高新技術產業(yè)發(fā)展，維護企業(yè)的核心競爭力；要妥善審理反壟斷和不正當競爭案件，制止科技開發(fā)和轉讓中的壟斷行為，防止濫用知識產權限制創(chuàng)新，維護公平競爭的市場秩序；要加強對新聞出版、廣播影視、文學藝術、文化娛樂、廣告設計、工藝美術、計算機軟件、信息網絡等領域的著作權保護，促進文化創(chuàng)新，繁榮文化市場。

為了推進環(huán)境保護和節(jié)能減排，要妥善審理各類環(huán)境保護案件，保障和服務可持續(xù)發(fā)展。要依法受理各類環(huán)境侵權糾紛案件，正確運用環(huán)境侵權案件舉證責任分配規(guī)則，準確認定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關系，確保環(huán)境侵權受害人得到及時全面的賠償；妥善審理環(huán)保行政訴訟案件，加大對環(huán)保非訴行政案件的審查執(zhí)行工作力度，支持和監(jiān)督環(huán)保行政執(zhí)法機關依法履行環(huán)保職能；依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環(huán)境的行為；要妥善處理土地、礦產資源等自然資源開發(fā)利用中出現的矛盾糾紛，依法保障權利人的合法權益，支持對廢棄礦地的合理開發(fā)利用，促進資源型企業(yè)的轉型升級。嚴格執(zhí)行資源環(huán)境保護法律和法規(guī)，依法保障和促進循環(huán)經濟和節(jié)能環(huán)保產業(yè)的發(fā)展，堅決制裁破壞林業(yè)資源、草原資源、生物資源等違法犯罪行為，促進社會經濟可持續(xù)發(fā)展；地方法院可以根據審理環(huán)境糾紛案件的實際需要設立環(huán)保審判庭、環(huán)保巡回法庭或環(huán)保合議庭，實行環(huán)保案件專業(yè)化審判，提高環(huán)保司法水平。