□ 張 良

國(guó)家政權(quán)建設(shè)的實(shí)質(zhì)是“國(guó)家一體化”與“國(guó)家合法性”的雙重建設(shè)。①徐勇提出現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)（國(guó)家政權(quán)建設(shè)）是民族-國(guó)家與民主-國(guó)家的雙重建構(gòu)。前者是現(xiàn)代國(guó)家的組織形式，以主權(quán)為核心；后者是現(xiàn)代國(guó)家的制度體系，以主權(quán)在民為合法性基礎(chǔ)。本文提出的“國(guó)家一體化”、“國(guó)家合法性”的雙重建設(shè)得益于這些啟發(fā)。具體論述可參閱徐勇：《“回歸國(guó)家”與現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)》，《東南學(xué)術(shù)》，2006年第4期?！皣?guó)家一體化”，即將國(guó)家權(quán)力與權(quán)威的觸角延伸、下沉到基層社會(huì)，消除地方割據(jù)性、多元化權(quán)威，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)資源的有效汲取，并形成嚴(yán)密的行政監(jiān)控能力和強(qiáng)有力的動(dòng)員能力。近代以來(lái)，國(guó)家政權(quán)一直試圖下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村資源的有效汲取。建國(guó)之后的人民公社制度、改革開(kāi)放以后的“鄉(xiāng)政村治”都有效地將鄉(xiāng)村社會(huì)之中分散的權(quán)威、資源、認(rèn)同整合到國(guó)家政治體系之中來(lái)，成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家“汲取式整合”。但是，這種整合方式都有其內(nèi)在限度，忽視了“國(guó)家合法性”。國(guó)家政權(quán)建設(shè)不是國(guó)家單方面“汲取”受益的過(guò)程，其合法性來(lái)自于為公民的民主權(quán)利提供界定和保護(hù)，來(lái)自于國(guó)家為民眾提供公共服務(wù)、安全秩序、公共規(guī)范等基本的公共服務(wù)。②張靜：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位—問(wèn)題與回顧》，《開(kāi)放時(shí)代》，2001年第9期。在此文中張靜教授對(duì)國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)行了文獻(xiàn)梳理和規(guī)范性探討。這就是國(guó)家整合的另一種方式——“服務(wù)式整合”。稅費(fèi)改革以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的改革正是圍繞著從“汲取式”整合到“服務(wù)式”整合轉(zhuǎn)變這一中心線(xiàn)索展開(kāi)的。

一、人民公社制度：國(guó)家“汲取式”整合的績(jī)效與限度

1949年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民掃除了殖民侵略，結(jié)束了中國(guó)四分五裂的政治局面，從而初步完成了民族國(guó)家建構(gòu)的雛形。新中國(guó)成立以來(lái)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的使命感使得國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人選擇了工業(yè)化和城市化先發(fā)展的戰(zhàn)略。作為后發(fā)國(guó)家的中國(guó)，其工業(yè)化積累只能通過(guò)內(nèi)部積累實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)國(guó)家政權(quán)的“有規(guī)劃的社會(huì)變遷”主導(dǎo)工業(yè)化建設(shè)。其主要做法是從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村抽取資源支撐國(guó)家的工業(yè)化和城市化建設(shè)。為了從鄉(xiāng)村有效地提取資源，國(guó)家需要將無(wú)數(shù)分散的農(nóng)村和農(nóng)民組織起來(lái)，國(guó)家先后實(shí)行農(nóng)業(yè)的合作化、集體化，并最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立了人民公社制度。

（一）人民公社制度：國(guó)家一體化整合的有力工具

人民公社制度的最大特點(diǎn)是“一大二公”、“政社合一”、“黨政不分”和“全能主義”。從國(guó)家一體化建設(shè)的角度來(lái)講，這一時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)取得了空前的成績(jī)。從汲取方面來(lái)講，國(guó)家政權(quán)可以繞過(guò)個(gè)人直接從公社組織之中提取資源，既增加了汲取的隱蔽性、減少了農(nóng)民的不滿(mǎn)與反抗，又降低了國(guó)家的汲取成本；從動(dòng)員方面來(lái)講，通過(guò)“工作隊(duì)”、“政治動(dòng)員”、“社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)”等形式①關(guān)于人民公社時(shí)期政治動(dòng)員的文章可以參見(jiàn)徐勇《：“行政下鄉(xiāng)”：動(dòng)員、任務(wù)與命令——現(xiàn)代國(guó)家向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的行政機(jī)制》《，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2007年第5期。，把廣大農(nóng)民動(dòng)員到現(xiàn)代國(guó)家體系之中來(lái)，將國(guó)家的意志和意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)睫r(nóng)民的思想深處，保證國(guó)家的行政命令和任務(wù)暢通無(wú)阻地實(shí)施；從整合的角度，人民公社制度實(shí)行“組織軍事化、生活集體化、行動(dòng)戰(zhàn)斗化”，強(qiáng)化了農(nóng)民的“公社成員身份”，弱化了其“家庭成員身份”，將農(nóng)民的生活、生產(chǎn)、教育、服務(wù)高度集體化、統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化；從行政監(jiān)控的角度看，人民公社實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”，從而建立起了從國(guó)家到公社，再到生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)的準(zhǔn)科層官僚體制，把農(nóng)民的私人生活和公共生活毫無(wú)保留地置于國(guó)家的監(jiān)控之中?？傊?，人民公社制度控制了農(nóng)民的所有生產(chǎn)、生活資源，進(jìn)而支配了農(nóng)民的行動(dòng)和思想，產(chǎn)生了強(qiáng)大的動(dòng)員與整合能力，將國(guó)家的意志、命令和任務(wù)暢通無(wú)阻、準(zhǔn)確無(wú)誤地輸入到廣大農(nóng)村，確保了國(guó)家政治一體化和國(guó)家優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市的國(guó)家戰(zhàn)略。還有一點(diǎn)，人民公社制度標(biāo)志著國(guó)家政權(quán)成功地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)納入到國(guó)家官僚體系，鏟除了中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制和贏利型經(jīng)紀(jì)人。就以上而言，人民公社制度無(wú)疑有著積極的意義。

（二）整合的限度：人民公社制度的合法性危機(jī)

人民公社制度在徹底瓦解鄉(xiāng)村的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”，斬?cái)噜l(xiāng)村社會(huì)的歷史聯(lián)系的同時(shí)，將國(guó)家的法律、法規(guī)和政策運(yùn)用政治權(quán)力、政治動(dòng)員的生硬地灌輸?shù)洁l(xiāng)村社會(huì)，無(wú)法扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)的土壤之中。②吳理財(cái)《：村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》《，學(xué)習(xí)與探索》，2002年第1期。在此文中吳理財(cái)教授運(yùn)用杜贊奇的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”對(duì)人民公社制度的失敗進(jìn)行了深入的分析。誠(chéng)如杜贊奇所言：現(xiàn)代化的國(guó)家政權(quán)如果完全忽視了這一文化網(wǎng)絡(luò)中的資源，而企圖在文化網(wǎng)絡(luò)之外建立新的政治體系，其結(jié)果不免是徒勞的。這些決定了人民公社制度的動(dòng)員整合有著內(nèi)在的限度與局限。

1、“機(jī)械式整合”無(wú)法產(chǎn)生心理認(rèn)同。從公社的層面來(lái)看，他之所以能夠?qū)⑥r(nóng)民整合動(dòng)員到一起并服從國(guó)家的計(jì)劃安排，并非是基于人們彼此之間的相互依賴(lài)、相互聯(lián)系，主要是因?yàn)槿嗣窆缃M織控制著農(nóng)民生產(chǎn)生活和生存發(fā)展的必須資源，從而可以對(duì)社員產(chǎn)生強(qiáng)大的支配能力，并通過(guò)政治運(yùn)動(dòng)、政治權(quán)力運(yùn)作、意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)鹊日戏绞桨压绲母鞣N的生產(chǎn)、組織、人員要素強(qiáng)制生硬地粘連在一起，屬于“機(jī)械式整合”。這是一種低級(jí)的整合，無(wú)法使得人們對(duì)公社產(chǎn)生心理認(rèn)同與歸屬感；從國(guó)家的層面來(lái)看，“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”有嚴(yán)重的封閉性，強(qiáng)調(diào)公社將農(nóng)民組織起來(lái)直接面對(duì)國(guó)家，而各個(gè)公社之間卻缺少橫向的社會(huì)交往、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，各個(gè)社區(qū)之間就像一個(gè)個(gè)孤立、分散的細(xì)胞，維維尼·舒（Vivi-enne Shue）將其成為“蜂窩結(jié)構(gòu)”（Honeycomb）①Vivienne Shue，The Reach of the State：Sketchesof the Chinese Body Politic（Stanford：Stanford University Press，1988）；Vivienne Shue“，State-Society Relationsin Rural China”，Remaking Peasant China，Jorgen Del-man Clemens StubbeOsteraard and Flemming Christians-en（eds.），（Denmark：AarhusUniversity Press，1990），pp.60-76.轉(zhuǎn)引自項(xiàng)繼權(quán)《：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：社會(huì)融合與治理轉(zhuǎn)型》《，社會(huì)主義研究》，2008年第2期。在此文種項(xiàng)繼權(quán)教授借用涂爾干的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”和“有機(jī)團(tuán)結(jié)”對(duì)我國(guó)改革開(kāi)放前后的社會(huì)整合進(jìn)行了深入獨(dú)到的分析。，這樣的整合方式雖然能夠強(qiáng)化國(guó)家對(duì)公社的縱向權(quán)力，但卻肢解了社會(huì)之間橫向聯(lián)系，難以將各個(gè)公社形成有機(jī)整合起來(lái)、形成合力。

2、“政社合一”制約著社會(huì)的自主創(chuàng)新?！罢绾弦弧?，即生產(chǎn)組織和政權(quán)組織一體化，他將行政官僚體制運(yùn)作中命令-服從的運(yùn)行方式照搬到經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)發(fā)展當(dāng)中來(lái)，完全不顧農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，忽視社會(huì)發(fā)展的自主性。農(nóng)民喪失了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品的支配權(quán)，農(nóng)民甚至沒(méi)有勞動(dòng)力自由流動(dòng)的權(quán)利。由于政權(quán)組織嚴(yán)格掌握著生產(chǎn)組織生產(chǎn)、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)資源，并具有生產(chǎn)、生活、教育等“全能主義”式的功能，這就使得農(nóng)民與公社之間形成了支配-服從、庇護(hù)-依附的關(guān)系，農(nóng)民根本沒(méi)有退出公社的權(quán)利與自由，農(nóng)民對(duì)公社幾乎沒(méi)有說(shuō)“不”的權(quán)利，這就嚴(yán)重制約著人們的自由、自主與創(chuàng)新精神和能力的發(fā)展，既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，也不利于培養(yǎng)農(nóng)民民主、平等、自由的價(jià)值理念，制約著政治發(fā)展和民主國(guó)家的建構(gòu)。

3、“黨政不分”導(dǎo)致公社權(quán)力高度集中。公社體制基本上實(shí)行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，廣大農(nóng)民幾乎沒(méi)有參與公社領(lǐng)導(dǎo)人選舉和公社公共事物管理決策的權(quán)利。人民公社管理體制純粹是一種自上而下的集權(quán)管理，而忽視了地方性的知識(shí)與需求。第四，如果從人民公社制度的汲取方式來(lái)看，根據(jù)有關(guān)資料，1952—1986年間，國(guó)家從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農(nóng)業(yè)為國(guó)家繳納的稅收1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，相當(dāng)于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4/5。②吳理財(cái)《：村民自治與國(guó)家政權(quán)建設(shè)》《，學(xué)習(xí)與探索》，2002年第1期。這種“抽農(nóng)補(bǔ)工”、“以農(nóng)支城”的強(qiáng)大汲取方式，使得農(nóng)民的生產(chǎn)生活一直徘徊在貧困的邊緣；而且農(nóng)民也喪失了作為勞動(dòng)力自由流動(dòng)的權(quán)利，只能被束縛在公社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而沒(méi)有從事其他產(chǎn)業(yè)或進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)，進(jìn)而導(dǎo)致了勞動(dòng)力在土地上的堆積和勞動(dòng)生產(chǎn)率的低下，形成了農(nóng)業(yè)“過(guò)密化”。這些最終造成了中國(guó)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重不均衡的城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

總體說(shuō)來(lái)，這一時(shí)期的人民公社制度主要是側(cè)重將分散的農(nóng)民整合、動(dòng)員到國(guó)家結(jié)構(gòu)體系之中來(lái)，以方便對(duì)其汲取與監(jiān)控，即所謂的“國(guó)家一體化建設(shè)”；但是在改善農(nóng)民的生活水平、提高人們的生活質(zhì)量方面，尤其是賦予農(nóng)民更多的民主、自由、平等的權(quán)利方面卻幾乎沒(méi)有什么作為，農(nóng)民對(duì)國(guó)家合法性認(rèn)同不斷降低。正是基于此，人民公社制度在經(jīng)歷了二十多年后開(kāi)始退出歷史舞臺(tái)。

二、“鄉(xiāng)政村治”體制：“重汲取、輕服務(wù)”的延續(xù)

改革開(kāi)放以后，農(nóng)村實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，與此經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)逐漸開(kāi)始了“撤社建鄉(xiāng)”。1982年12月修改后的《中華人民共和國(guó)憲法》第95條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)是我國(guó)最基層的行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)的行政工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)，設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府”；第110條規(guī)定：“農(nóng)村按居住地設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，從此開(kāi)啟了“鄉(xiāng)政村治”農(nóng)村基層治理模式。

（一）“鄉(xiāng)政村治”：基層政權(quán)合法性的恢復(fù)

“鄉(xiāng)政村治”實(shí)行“政社分開(kāi)”，增強(qiáng)了社會(huì)的自主性，是一次國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)，對(duì)于培育農(nóng)村市場(chǎng)和發(fā)展鄉(xiāng)村民主有著深遠(yuǎn)的影響和意義。特別是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平也相應(yīng)地有較大提高。第一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使得農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和對(duì)勞動(dòng)產(chǎn)品、勞動(dòng)力自由支配的權(quán)利，農(nóng)民的生產(chǎn)資料和生活資料有了最基本的保障，減少了對(duì)國(guó)家和集體的依附，從而增強(qiáng)了農(nóng)民行為和思想的自由。特別是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)邏輯和商品主義法則不斷強(qiáng)化著農(nóng)民的個(gè)體意識(shí)，農(nóng)民的價(jià)值觀日益理性化、世俗化，有了民主、自由、平等的公民意識(shí)。第二，1987年的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》和1998年修訂后的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治的關(guān)系，即“指導(dǎo)——協(xié)助”的關(guān)系，特別是修訂后的組織法還特別強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這些都從國(guó)家法律制度上保障了農(nóng)民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基本公民權(quán)利。第三，“鄉(xiāng)政村治”格局之下的村民自治尊重地方性的知識(shí)和“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”，注重國(guó)家、現(xiàn)代性與地方性傳統(tǒng)的對(duì)接、相互融合、相互滲透，國(guó)家在這個(gè)過(guò)程之中引導(dǎo)、利用傳統(tǒng)的“權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)”，而地方也獲得了更多的自主權(quán)、自由權(quán)和自治權(quán)。

（二）“重汲取、輕服務(wù)”：“鄉(xiāng)政村治”體制的限度

“鄉(xiāng)政村治”在實(shí)踐運(yùn)行之中仍然存在著一些不完善的地方，可謂“剪不斷，理還亂”。例如，由于在事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的財(cái)稅體制和壓力型行政體制的雙重壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政機(jī)構(gòu)、行政人員不斷膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，很多地方都淪為了“吃飯財(cái)政”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同縣級(jí)政府直屬單位的“條塊分割”肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力和職能完整性；黨政權(quán)力過(guò)于集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大基本被架空和虛置，從而導(dǎo)致對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度集中的權(quán)力缺乏監(jiān)督機(jī)制和制約機(jī)制；很多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人還是來(lái)自于縣級(jí)政府的任命或內(nèi)定，權(quán)力來(lái)源缺乏民意基礎(chǔ)；村民自治培育之下的農(nóng)民民主意識(shí)和參政議政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，甚至向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)蔓延，而現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制尚未形成制度化的參與渠道將農(nóng)民的民主訴求納入體制之中來(lái)。其中最為突出的表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

1、“鄉(xiāng)政”與“村治”之間的準(zhǔn)行政化。雖然法律上規(guī)定了鄉(xiāng)、村之間為指導(dǎo)-協(xié)助的關(guān)系，但是由于人民公社時(shí)期對(duì)鄉(xiāng)村行政命令式管理思維和管理方式的慣性延續(xù)以及壓力型行政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府為了及時(shí)、足額完成上級(jí)的各項(xiàng)任務(wù)，仍然習(xí)慣于將村民委員會(huì)視為自己的下屬并將作為自己的“一條腿”，對(duì)村里的人事、組織和管理進(jìn)行干預(yù)。這種“準(zhǔn)行政化”嚴(yán)重制約著村民自治績(jī)效的發(fā)揮，甚至有些地區(qū)的“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”只是流于形式，村民并沒(méi)有獲得真正完整的自治權(quán)利?！班l(xiāng)政”與“村治”之間的這種準(zhǔn)行政化關(guān)系源于“國(guó)家一體化”建設(shè)與“國(guó)家合法性”建設(shè)的內(nèi)在緊張，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)更加偏重于將農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)資源汲取整合到國(guó)家體系之中來(lái)，繼續(xù)支持國(guó)家優(yōu)先發(fā)展城市和工業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此鄉(xiāng)村的準(zhǔn)行政化關(guān)系是由國(guó)家“汲取式”的整合方式所決定的。

2、“重汲取、輕服務(wù)”的延續(xù)：財(cái)稅體制和壓力型體制的產(chǎn)物。在事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)的財(cái)稅體制和壓力型行政體制的雙重驅(qū)動(dòng)之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重汲取、輕服務(wù)。“分灶吃飯”財(cái)稅體制和“分稅制”改革逐漸強(qiáng)化了各級(jí)政府的自利性與地方性，出于理性人追求自身財(cái)政收益的最大化的目的，上面各級(jí)政府把財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下沉。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型行政體制和自身利益的雙重驅(qū)動(dòng)之下，不得不紛紛擴(kuò)張機(jī)構(gòu)，增加機(jī)構(gòu)人員，以順利、按時(shí)、足額完成上級(jí)分配的各種任務(wù)（特別是稅收任務(wù)）和應(yīng)付上級(jí)的目標(biāo)績(jī)效考核。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府并沒(méi)有取得與事權(quán)對(duì)等的財(cái)權(quán)，對(duì)此他們采取的應(yīng)對(duì)措施是“開(kāi)源節(jié)流”?！伴_(kāi)源”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把財(cái)政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到底層的農(nóng)民身上，巧立名目，亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資，千方百計(jì)地從農(nóng)民身上榨取各種稅費(fèi)；“節(jié)流”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面基本上采取“不作為”或“消極作為”的做法。以上兩個(gè)方面的綜合作用使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重汲取、輕服務(wù)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不斷加重，各地農(nóng)民的反抗活動(dòng)也屢見(jiàn)不鮮，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，削弱了國(guó)家政權(quán)在基層鄉(xiāng)村的權(quán)威與認(rèn)同。①?gòu)埩迹骸逗蠖愘M(fèi)時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型與建構(gòu)》，《地方財(cái)政研究》，2009年第7期。

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制和村民自治的發(fā)展，國(guó)家仍然通過(guò)鄉(xiāng)村治理體制的稅費(fèi)征收保證了國(guó)家對(duì)農(nóng)村資源的汲取與整合，進(jìn)一步支撐著國(guó)家工業(yè)化和城市化建設(shè)；盡管農(nóng)民已經(jīng)有了土地承包權(quán)和相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、勞動(dòng)力自由流動(dòng)權(quán)，生活水平獲得了很大的提高。但是，國(guó)家在為農(nóng)民提供公共服務(wù)方面仍然缺位或不足，而且農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也日益加重。為了緩解農(nóng)村的治理危機(jī)和解決上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的諸多問(wèn)題，特別是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員和更好地為農(nóng)民提供公共服務(wù)，國(guó)家開(kāi)啟了稅費(fèi)改革和與之配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革。

三、從“汲取”到“服務(wù)”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的轉(zhuǎn)型

稅費(fèi)改革和與之配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革啟動(dòng)之后，學(xué)術(shù)界就鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的方向展開(kāi)了激烈的討論。有的學(xué)者主張強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，使之成為完備的政權(quán)組織；有的學(xué)者主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，將其改為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)；有的主張撤銷(xiāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；也有的學(xué)者主張有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，即“鄉(xiāng)政自治”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底何去何從，是否應(yīng)該撤銷(xiāo)?如果保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)的話(huà)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制究竟應(yīng)該如何建構(gòu)?對(duì)于前一個(gè)問(wèn)題，筆者贊同吳理財(cái)教授的觀點(diǎn)：“在國(guó)家社會(huì)化的治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府尚不可輕言‘撤銷(xiāo)’，一是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)之間的特定位置，它在國(guó)家與基層民眾之間扮演著其他組織無(wú)可替代的角色——它是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，同時(shí)亦是二者博弈的一個(gè)主要場(chǎng)域，甚至是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖區(qū)間，對(duì)于維系鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定、建構(gòu)和諧社會(huì)具有重要作用；二是一個(gè)自主的鄉(xiāng)村社會(huì)有待發(fā)育和成長(zhǎng)，鄉(xiāng)村自治的政治社會(huì)條件尚不成熟；三是既有的縣級(jí)政府在鄉(xiāng)村治理和農(nóng)村公共服務(wù)方面不但能力有限，而且缺乏有效機(jī)制，尚難替代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的某些功能。現(xiàn)階段之所以有其存在的價(jià)值，是因?yàn)閲?guó)家的社會(huì)化轉(zhuǎn)型尚未完成，鄉(xiāng)村社會(huì)自身也不足以實(shí)現(xiàn)“自治”；將來(lái)之所以沒(méi)有其存在的價(jià)值，是因?yàn)橐钥h政為基礎(chǔ)的現(xiàn)代國(guó)家和以鄉(xiāng)村自治為基礎(chǔ)的現(xiàn)代公民社會(huì)同步完成了建構(gòu)，并形成良好的共治關(guān)系。”①吳理財(cái)《：論現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的構(gòu)建》《，天津社會(huì)科學(xué)》，2008年第2期。至于應(yīng)該如何建構(gòu)現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制，如果運(yùn)用“國(guó)家一體化建設(shè)”和“國(guó)家合法性建設(shè)”兩個(gè)維度分析，或許我們會(huì)有一些啟發(fā)。

國(guó)家政權(quán)建設(shè)包括“國(guó)家一體化建設(shè)”和“國(guó)家合法性建設(shè)”的雙重建構(gòu)。中國(guó)作為后發(fā)國(guó)家，二者的建設(shè)存在著非均衡性和非協(xié)同性。從整個(gè)中國(guó)來(lái)看，早期的國(guó)家政權(quán)建設(shè)更多地偏重于一體化建設(shè)。中國(guó)先是在民族主義旗幟的感召之下將全體中國(guó)人民的國(guó)家認(rèn)同整合到國(guó)家體系之中來(lái)，完成了民族國(guó)家建構(gòu)的雛形；后來(lái)又從發(fā)展工業(yè)化和城市化、加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方式，將全國(guó)的資源財(cái)富集中整合到國(guó)家規(guī)劃性經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中來(lái)，并以此獲得了威權(quán)國(guó)家的“政績(jī)合法性”；但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度有著內(nèi)在的限度，其提供的合法性也不具有穩(wěn)定性和持久性，尤其是國(guó)家在保護(hù)公民民主權(quán)利和提供公共服務(wù)兩個(gè)方面則基本處于“無(wú)為狀態(tài)”。改革開(kāi)放以后，伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民社會(huì)的成長(zhǎng)，社會(huì)的力量逐步強(qiáng)大，國(guó)家為了維系其持久穩(wěn)定的合法性，就必須在國(guó)家一體化建設(shè)與合法性建設(shè)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，為公民提供更多的民主權(quán)利和公共服務(wù)。

就鄉(xiāng)村治理體制而言，改革開(kāi)放以前國(guó)家主要是將農(nóng)村整合動(dòng)員到國(guó)家的結(jié)構(gòu)體系之中來(lái)，以增強(qiáng)對(duì)形成社會(huì)資源的汲取監(jiān)控、動(dòng)員整合。誠(chéng)如許遠(yuǎn)旺在運(yùn)用現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論分析鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)嬗變時(shí)所指出：“從傳統(tǒng)的“官督紳辦、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”治理結(jié)構(gòu)到現(xiàn)代化早期的“經(jīng)紀(jì)模式”、人民公社時(shí)期的全能主義模式，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控制逐步加強(qiáng)，在這一階段，國(guó)家的一體化及其對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的整合是主要內(nèi)容?！?。②許遠(yuǎn)旺，陸繼鋒：《現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)與中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變遷》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》，2006年第5期。改革開(kāi)放以后至稅費(fèi)改革之前，國(guó)家開(kāi)始逐漸注重提高農(nóng)民的生活水平，農(nóng)民自由、自主和自治也獲得了一定的發(fā)展。但是這一時(shí)期的治理體制仍然是根據(jù)如何更好地從農(nóng)村汲取資源而建構(gòu)的。直到稅費(fèi)改革，國(guó)家開(kāi)始注重減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)并為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，特別是2006年國(guó)家宣布取消農(nóng)業(yè)稅，這標(biāo)志著國(guó)家“農(nóng)業(yè)財(cái)政”時(shí)代的結(jié)束和“工業(yè)財(cái)政”時(shí)代的到來(lái)，也預(yù)示著“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城支鄉(xiāng)”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”發(fā)展戰(zhàn)略開(kāi)始付諸實(shí)施。在這種大情勢(shì)之下，基層政府職能由汲取轉(zhuǎn)向服務(wù)成為歷史發(fā)展的必然。與此同時(shí)，經(jīng)歷了近30年的改革開(kāi)放和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的發(fā)展，農(nóng)村的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日益完善；經(jīng)歷20年村民自治的民主實(shí)踐培育，農(nóng)民的民主、平等、自由的意識(shí)與日益增強(qiáng)，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的能力與技巧不斷提高。在鄉(xiāng)村社會(huì)力量不斷增強(qiáng)、農(nóng)民民主意識(shí)與能力不斷提高的情勢(shì)之下，完善村民自治制度，進(jìn)一步推進(jìn)基層民主制度建設(shè)，構(gòu)建以民主參與為導(dǎo)向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制成為了大勢(shì)所趨。

四、“服務(wù)民主型”政府：現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制的建構(gòu)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議做出了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》：“著力增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。完善與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制，實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”這表明建設(shè)服務(wù)型、民主參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，強(qiáng)化公共服務(wù)、擴(kuò)大基層民主、強(qiáng)化權(quán)力制約和監(jiān)督，已經(jīng)成為農(nóng)村基層治理體制改革的基本方向與重要內(nèi)容。

1、建立服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該完成由汲取向服務(wù)的轉(zhuǎn)型，把為農(nóng)民提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品作為自己的主要職能，寓管理與服務(wù)之中。國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)方面是地方割據(jù)性的權(quán)力上移并集中到國(guó)家中心權(quán)力和地方性民眾的政治認(rèn)同、忠誠(chéng)歸屬于中央國(guó)家的過(guò)程，同時(shí)也是國(guó)家取代地方割據(jù)性政權(quán)為地方民眾提供庇護(hù)、重新確立國(guó)家與民眾之間權(quán)利和義務(wù)關(guān)系并將這種關(guān)系制度化的過(guò)程，即國(guó)家需要保護(hù)公民的權(quán)利，為整個(gè)國(guó)家的民眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。要完成這一職能轉(zhuǎn)變，最為關(guān)鍵的是要樹(shù)立現(xiàn)代性治理規(guī)則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該把自己的角色界定為農(nóng)民的公共服務(wù)組織，維護(hù)農(nóng)民的公民權(quán)利，并將這一角色和關(guān)系制度化。

2、構(gòu)建民主參與型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。主權(quán)在民、民主參與是國(guó)家合法性建設(shè)的根本?，F(xiàn)代國(guó)家的本質(zhì)是一種具有自身運(yùn)行邏輯和利益的自主結(jié)構(gòu)，他不一定與社會(huì)支配階級(jí)融為一體，維護(hù)支配階級(jí)利益并非必然的事情。也就是說(shuō)從某種意義上講，國(guó)家有其獨(dú)立的人格，他會(huì)像理性人一樣追求自身利益的最大化，國(guó)家必然強(qiáng)調(diào)其整體性和國(guó)家利益的至高無(wú)上性。①[美]西達(dá)·斯考切波《：國(guó)家與社會(huì)革命：對(duì)法國(guó)、俄國(guó)和中國(guó)的比較分析》，上海：上海人民出版社，2007年版。斯考切波在此書(shū)中認(rèn)為國(guó)家擁有自己的運(yùn)行邏輯和獨(dú)立人格，這一論斷對(duì)分析國(guó)家行為具有較強(qiáng)的解釋力。國(guó)家是從社會(huì)之中分離出來(lái)并置于社會(huì)之上的政治組織，樣就難免會(huì)侵犯?jìng)€(gè)人的權(quán)利和自由。怎樣才能確保公民的不受?chē)?guó)家侵犯、督促?lài)?guó)家保護(hù)好公民的權(quán)利，以持續(xù)維護(hù)國(guó)家的合法性?最好的辦法是讓國(guó)家的權(quán)力來(lái)源于公民，即主權(quán)屬民。西方政治思想家洛克、孟德斯鳩、盧梭等都論證了國(guó)家與社會(huì)之間的契約關(guān)系，認(rèn)為國(guó)家的權(quán)力的合法性來(lái)源于人民的授予。只有讓公民享有充分的民主權(quán)利，讓他們參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，有自己的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，才能確保國(guó)家的長(zhǎng)治久安。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，除了建立以民主參與為導(dǎo)向的農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制之外，目前比較緊迫的是借鑒村民自治的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步將直接選舉制從村級(jí)推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。另外，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督，最為關(guān)鍵的或許是加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的直接民主選舉制度，充實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)力，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的有效制約與監(jiān)督。

但是有一點(diǎn)值得注意，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的服務(wù)化、民主化改革的推行一定要遵循漸進(jìn)性、連續(xù)性與穩(wěn)定性的原則。有的學(xué)者看到鄉(xiāng)村民主運(yùn)動(dòng)如火如荼，農(nóng)民的民主參與意識(shí)與能力不斷提高，提出了直接實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，給予農(nóng)民更多的自由、自主、自治的權(quán)利。但是我國(guó)現(xiàn)在處于國(guó)家一體化建設(shè)向合法性建設(shè)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，二者之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。國(guó)家既要強(qiáng)調(diào)一體化整合與行政監(jiān)控，又要強(qiáng)調(diào)賦權(quán)于民、民主參與；既要強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，又要重視“民主化改革與治理轉(zhuǎn)型”。目前國(guó)家最為關(guān)鍵的是需要在這兩個(gè)端點(diǎn)尋找一個(gè)平衡點(diǎn)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)尚不能撤銷(xiāo)，或許將其建成官民合作的有限“鄉(xiāng)政自治”②相關(guān)論述可參見(jiàn)吳理財(cái)《：鄉(xiāng)政新論》《，開(kāi)放時(shí)代》，2002年第5期；吳理財(cái)《：論現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度的構(gòu)建》《，天津社會(huì)科學(xué)》，2008年第2期。更適合我國(guó)國(guó)情。一方面，地方政府為農(nóng)民提供私人不能提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，例如法治、社會(huì)秩序、技術(shù)推廣、公共基礎(chǔ)設(shè)施等等；另一方面，建立健全農(nóng)民參與機(jī)制、民主選舉制度，將農(nóng)民的意愿與利益訴求納入到政府的公共服務(wù)與管理之中，這樣可以獲得農(nóng)民認(rèn)同與信任，增強(qiáng)基層政府的合法性基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)也可以更為容易地更主要地貫徹和落實(shí)國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)的路線(xiàn)、方針和政策，從而達(dá)到國(guó)家治理與基層民主發(fā)展的雙重目標(biāo)，緩解國(guó)家一體化整合與國(guó)家合法性建設(shè)的內(nèi)在緊張?！?/p>