□ 葉 靜

稅收結(jié)構(gòu)的決定因素
——政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的研究述評(píng)

□ 葉 靜*

不同的國(guó)家有著不同的稅收結(jié)構(gòu)。為什么有的國(guó)家能夠更多地依賴于直接稅,而有的國(guó)家只能更加依賴于征收間接稅?稅收從來(lái)就不是一個(gè)簡(jiǎn)單的政策問(wèn)題。已有理論指出,一方面,它受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響,一方面它受到國(guó)內(nèi)社會(huì)力量和制度因素的作用。但是這些理論都忽視了國(guó)家自身官僚機(jī)構(gòu)的建設(shè),尤其是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的規(guī)制。一個(gè)有效的官僚機(jī)構(gòu)可以使得國(guó)家獨(dú)立于利益集團(tuán)的壓力,也可以使得人民提高對(duì)國(guó)家的準(zhǔn)自愿認(rèn)同,從而有利于一國(guó)實(shí)行有利于再分配的稅收制度。這對(duì)中國(guó)有著較強(qiáng)的啟示意義。

稅收結(jié)構(gòu);經(jīng)濟(jì)因素;社會(huì)力量;制度;中國(guó)

一、問(wèn)題提出

本杰明·富蘭克林(Benjamin Franklin)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)這樣一句話:“這個(gè)世界上沒(méi)有什么是可以確定的,除了死亡和稅收?！倍愂詹粌H關(guān)系著每個(gè)人的生活,也影響著每個(gè)國(guó)家的命運(yùn)。正如列維(Levi)所言:“國(guó)家財(cái)政收入的歷史,是國(guó)家的演化史?！雹費(fèi)argaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.1.從縱向來(lái)說(shuō),稅收是國(guó)家締造(state building)的關(guān)鍵因素,它不僅決定了國(guó)家在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的成?、贏lan C.Lamborn,“Power and the Politics of Extraction”,International Studies Quarterly,1983,vol.27,pp.125-146.,也影響了國(guó)家—社會(huì)關(guān)系以及國(guó)家具體的制度形式,比如官僚制和議會(huì)制③Charles Tilly,“War making and state making as organized crime”,in Peter B.Evans,Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol(eds.),Bringing the State Back In,New York:Cambridge University Press,1985.。從橫向來(lái)說(shuō),稅收不只是國(guó)家獲得財(cái)政收入的一個(gè)方式,它本身的結(jié)構(gòu)和水平,對(duì)生產(chǎn)、分配以及消費(fèi)都具有重大的影響。在這個(gè)意義上,稅收是產(chǎn)權(quán)安排方面的關(guān)鍵制度,國(guó)家可以通過(guò)操縱這個(gè)制度安排影響一國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。④John L Campbell,“Fiscal Sociology in an Age of Globalization:Comparing Tax Regimes in Advanced Capitalist Countries”,in Victor Nee and Richard Swedberg(eds.),The Economic Sociology of Capitalism,Princeton:Princeton University Press,2005,pp.391-418.

各國(guó)的稅收制度存在著很多差別,這些差別是由什么因素決定的?稅收從來(lái)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的政策問(wèn)題,其形成的過(guò)程常常是一個(gè)利益博弈的過(guò)程。這里主要關(guān)注的是稅收結(jié)構(gòu)方面的區(qū)別:為什么有的國(guó)家更傾向于直接稅,而有的國(guó)家更傾向于間接稅?關(guān)注稅收結(jié)構(gòu)的這種區(qū)別,是因?yàn)樗苷f(shuō)明國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系:一方面,一國(guó)稅收制度更傾向于直接稅還是間接稅,可以說(shuō)明國(guó)家有著滲透社會(huì)的不同能力;另一方面,這也會(huì)直接影響國(guó)家對(duì)不同社會(huì)群體的回應(yīng)性(accountability)①Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services”,World Politics,2005,vol.57,pp.530-67.。另外,稅收類型從本質(zhì)上說(shuō)是一種再分配。從多數(shù)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,直接稅的制度設(shè)計(jì)往往使其具有累進(jìn)效應(yīng),而間接稅一般具有累退效應(yīng)。②比如,學(xué)者用間接稅占一國(guó)稅收的比例表示該國(guó)稅收制度的累退程度,以及用直接稅占一國(guó)稅收比例表示該國(guó)稅收制度的累進(jìn)程度。請(qǐng)參閱Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services.”World Politics,2005,57,pp.530-67.需要注意的是,制度具體設(shè)計(jì)不同,稅收的分配效果是不同的。但通常意義上會(huì)認(rèn)為直接稅更具有累進(jìn)效應(yīng)。也就是說(shuō),在一般意義上,直接稅的再分配效應(yīng)要強(qiáng)于間接稅。人們常常更關(guān)心國(guó)家供給式的社會(huì)保障、社會(huì)福利等“顯然”的社會(huì)再分配,卻往往忽略了國(guó)家汲取式的“隱性”社會(huì)再分配。③Christopher Howard,The hidden welfare state:tax expenditures and social policy in the United States,Princeton:Princeton University Press,1997.

要回答稅收結(jié)構(gòu)差別這個(gè)問(wèn)題,必須要“繼承熊彼特(Schumpeter)所倡導(dǎo)的歷史研究和利益分析的學(xué)術(shù)傳統(tǒng),將國(guó)家財(cái)政置于宏觀社會(huì)歷史發(fā)展的大背景中,強(qiáng)調(diào)從政治、經(jīng)濟(jì)、制度和文化等連接國(guó)家與社會(huì)的因素,來(lái)綜合研究國(guó)家財(cái)政收支行為?！雹苤爝M(jìn)《:國(guó)外財(cái)政社會(huì)學(xué)面面觀》,載于《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》,2008年第2期,第4頁(yè)。

弄清為什么有的國(guó)家更加偏向于征收直接稅,而有的國(guó)家更加偏向于征收間接稅這個(gè)問(wèn)題,對(duì)中國(guó)也有著現(xiàn)實(shí)意義。自改革開放之后,中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,人民生活水平從絕對(duì)值上說(shuō)有了很大的提高,但是相對(duì)的貧富差距卻在不斷擴(kuò)大。如何去縮小這種貧富差距?如何利用包括稅收在內(nèi)的各種制度進(jìn)行合理的再分配?這無(wú)疑是中國(guó)現(xiàn)實(shí)提出的一個(gè)重要問(wèn)題。厘清影響稅收結(jié)構(gòu)的各種因素,無(wú)疑也為中國(guó)如何改革、改革內(nèi)容、改革將會(huì)遇到的問(wèn)題提供一個(gè)可能的展望。

本文首先從經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)力量、國(guó)家制度三個(gè)角度回顧了已有對(duì)一國(guó)稅收結(jié)構(gòu)的解釋,接著分析了這些理論視角本身存在的一些問(wèn)題,并簡(jiǎn)單地探討了這種分析對(duì)中國(guó)稅收問(wèn)題的一些理解和啟示。

二、經(jīng)濟(jì)要素

有學(xué)者指出,一國(guó)稅收以直接稅還是間接稅為主,往往與這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高,國(guó)家征收直接稅的比例越高;經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低,國(guó)家征收直接稅的比例越低。⑤Vito Tanzi“,Quantitative Characteristicsof the Tax Systemsof Developing Countries,”in David Newberry and Nicholas Stern(eds.),The Theoryof Taxation for Developing Countries,Washington,DC:Oxford University Press,1987,pp.205-241.挨文(E-van)利用1990年至1994年可得國(guó)家的相關(guān)數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收結(jié)構(gòu)的確有著明顯的相關(guān)性。⑥Evan S.Lieberman“,National Political Community and the Politics of Income Taxation in Brazil and South Africa in the Twentieth Century.”Politics and Society,2001,29(4),pp.515-55.

對(duì)于這種相關(guān)性,學(xué)者們大致提出了兩種解釋:一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的國(guó)家往往具有較大規(guī)模的非正式經(jīng)濟(jì),國(guó)家無(wú)法利用直接稅來(lái)獲得充足的財(cái)政收入,所以會(huì)傾向于更大程度地依賴間接稅。⑦Richard Goode,Government Finance in Developing Countries.Washington,D.C:Brookings Institution,1984.而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家,對(duì)于稅收選擇和稅收組合有著更多的選擇余地。⑧Vito Tanzi and Howell Zee“,Tax Policy for Emerging Markets:Developing Countries.”Washington,D.C.:International Monetary Fund Working Paper No.00-35,2000.二、隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民收入的提高,政府可以直接征稅的稅基變大,同時(shí)人們對(duì)稅收的承受能力也相應(yīng)提高。⑨Daniel Tarschys“,Tributes,Tariffs,Taxes and Trade:The Changing Sources of Government Revenue.”BritishJournal of Political Science,1988,81,pp.1-20.因此,發(fā)達(dá)國(guó)家征收的直接稅比例要高于發(fā)展中國(guó)家。

但是,這些看法存在的問(wèn)題是:一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高僅僅是給國(guó)家提供了一個(gè)可以征收直接稅的條件,并不是所有國(guó)家都會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展自動(dòng)調(diào)整稅收結(jié)構(gòu),稅收結(jié)構(gòu)還受到其他因素的作用。比如,一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式也會(huì)對(duì)該國(guó)稅收結(jié)構(gòu)產(chǎn)生作用。二、各國(guó)實(shí)踐表明,即使是擁有類似經(jīng)濟(jì)狀況的兩個(gè)國(guó)家,也可能擁有不同的稅收結(jié)構(gòu)。稅收結(jié)構(gòu)的差別不僅存在于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間,也存在于同等發(fā)展水平的國(guó)家之間。

因此,有學(xué)者繼而指出:一個(gè)國(guó)家是否依賴于間接稅,不僅取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,更為重要的是嵌入全球經(jīng)濟(jì)一體化網(wǎng)絡(luò)的程度。國(guó)際因素往往會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)政治和政策產(chǎn)生重要的影響。①Peter Gourevitch“,International Influence on Domestic Politics:The Second Image Reversed.”International Organization,1978,32(3),pp.881-912.

這種影響主要體現(xiàn)在以下方面:一、外部的援助以及靠出口礦產(chǎn)資源獲得的收入,可以使得一些經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家獲得大量的財(cái)政收入。這些國(guó)家不再需要關(guān)注國(guó)內(nèi)生產(chǎn)性部門的成長(zhǎng),國(guó)家和公民之間很少互動(dòng),因此,這些國(guó)家沒(méi)有必要也沒(méi)有能力向國(guó)內(nèi)部門和公民征收直接稅。②Kevin M.Morrison“,Oil,Nontax Revenue,and the Redistributional Foundations of Regime Stability.”International Organization,2009,63,pp.107-38.另外,國(guó)外提供的援助,往往會(huì)綁定一定的政策要求。比如國(guó)際貨幣基金組織,積極推銷增值稅這種間接征稅方式,這也影響到了經(jīng)濟(jì)落后國(guó)家的征稅結(jié)構(gòu)。③James E.Mahon“Causes of Tax Reform in Latin America,1977-95.”Latin American Research Review,2004,39(1),pp.3-30.二、外資的流動(dòng)性傾向于使外資接收國(guó)采取間接稅。20世紀(jì)90年代資本流動(dòng)呈現(xiàn)出不同于以往的新狀況,官方援助大量減少,而私人投資和債務(wù)投資卻大量上升。④Miles Kahler,Capital Flows and Financial Crises,Ithaca NY:Cornell University Press,1998.其中很多資本都是投向產(chǎn)品市場(chǎng),對(duì)成本比較敏感。經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家缺乏資本,所以都競(jìng)相削減直接稅來(lái)吸引資本,所以稅收結(jié)構(gòu)也便以間接稅為主體。⑤Erik Wibbels and Moises Arce“,Globalization,Taxation,and Burden-Shifting inLatin America.”International Organization,2003,57(1),pp.111-36.

強(qiáng)調(diào)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的觀點(diǎn),遇到了一些挑戰(zhàn)。比如,有學(xué)者指出外資對(duì)稅收政策的變動(dòng)并不十分敏感,因?yàn)橘Y本并不是只根據(jù)稅收來(lái)流動(dòng),而是根據(jù)各國(guó)的制度稟賦、宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì),以及自己的需求(比如尋求市場(chǎng))流動(dòng)。⑥Layna Mosley“,Room to Move:International Financial Markets and National Welfare States.”International Organization,2000,54,pp.737-73.不過(guò),總的來(lái)說(shuō),這派觀點(diǎn)最大的問(wèn)題是,它完全將國(guó)家作為一個(gè)“黑盒”,全然不關(guān)注國(guó)內(nèi)利益和制度對(duì)于稅收結(jié)構(gòu)的影響。不可否認(rèn),國(guó)際因素發(fā)揮著作用,但是這種作用往往通過(guò)國(guó)內(nèi)因素傳導(dǎo)的。所以要考察一國(guó)的稅收結(jié)構(gòu),還需要進(jìn)一步考察國(guó)家內(nèi)部的因素。

三、社會(huì)力量要素

這派理論認(rèn)為一國(guó)的征稅方式和稅收結(jié)構(gòu)不僅僅是國(guó)家面臨結(jié)構(gòu)性約束(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)一體化程度)所做的選擇,更是國(guó)內(nèi)社會(huì)力量作用下的產(chǎn)物。簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái),如果某些社會(huì)成員受某種稅收的影響較大,而且他們組織起來(lái)的成本較低,那么他們就會(huì)向國(guó)家提出要求,從而國(guó)家會(huì)偏向于向那些沒(méi)有組織起來(lái)的人征收稅收。⑦DavidJacobs“,Business Resources and Taxation:A Cross-sectional Examination of the Relationship between Economic Organization and Public Policy.”Sociological Quarterly,1987,28,pp.437-54.因?yàn)橹苯佣愅ǔ＞哂欣圻M(jìn)的特點(diǎn),它對(duì)社會(huì)精英和強(qiáng)人影響更大。⑧Francis G.Castles and Deborah Mitchell“,Worlds of Welfare and Families of Nations.”In Francis G.Castles(ed),Families of Nations:Patterns of Public Policy in Western Democracies.Aldershot:Dartmouth,1993.同時(shí),社會(huì)精英和強(qiáng)人人數(shù)較少,他們組織起來(lái)的成本要低于大眾組織起來(lái)的成本。因此,在一個(gè)社會(huì)精英和強(qiáng)人在主導(dǎo)的社會(huì)中,國(guó)家依賴直接稅的比例就比較低。

這個(gè)理論得到了一些實(shí)證經(jīng)驗(yàn)的支持。最近學(xué)者?？?Hacker)和皮爾森(Pierson)提出了收入分配中的“贏者全得”的概念。針對(duì)美國(guó)80年代以來(lái)財(cái)富越來(lái)越穩(wěn)定地集于在少數(shù)人手里這個(gè)現(xiàn)象,他們認(rèn)為這是由于商業(yè)組織力量從70年代中后期不斷興起造成的。這些商業(yè)組織力量通過(guò)影響政府的政策來(lái)追求和維護(hù)自己的財(cái)富。其中一個(gè)表現(xiàn)就是對(duì)美國(guó)稅收政策的改變,使得最富裕的人繳納直接稅的稅率在不斷降低。⑨Jacob S.Hacker and Paul Pierson“,Winner-Take-All Politics:Public Policy,Political Organization,and the Precipitous Rise of Top Incomes in the U-nited States.”Politics&Society,2010,38(2),pp.152-204.

而社會(huì)精英和強(qiáng)人的影響往往在經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家更加廣泛。他們發(fā)生作用,不僅僅是通過(guò)組織利益集團(tuán),更多的是直接影響國(guó)家的結(jié)構(gòu)特征來(lái)實(shí)現(xiàn)。關(guān)于這點(diǎn),學(xué)者米格達(dá)爾(Migdal)有著精彩的論述。他認(rèn)為第三世界國(guó)家中社會(huì)的控制是分散的(有著很多的強(qiáng)人),國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者面臨著維持和鞏固自己政權(quán)的挑戰(zhàn)。在這種條件下,領(lǐng)導(dǎo)者通過(guò)削弱國(guó)內(nèi)強(qiáng)勢(shì)部門、輪換部門領(lǐng)導(dǎo)、重復(fù)設(shè)置機(jī)構(gòu)、建立強(qiáng)大的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等各種方式來(lái)加強(qiáng)自己的領(lǐng)導(dǎo)。⑩Joel S.Migdal,State in Society:Studying how states and societies transform and constitute one another,New York:Cambridge University Press,2001.在這個(gè)過(guò)程中,不是國(guó)家滲透了社會(huì),而是社會(huì)、特別是社會(huì)中的富人或強(qiáng)人控制了國(guó)家。因此,國(guó)家的政策不可避免地會(huì)偏向于富人或強(qiáng)人。

需要注意的是,社會(huì)力量不是在真空條件下發(fā)揮作用的,他們會(huì)受到既定制度的影響。不同的制度調(diào)節(jié)著國(guó)家和社會(huì)之間的關(guān)系。因此,需要進(jìn)一步考察制度對(duì)稅收結(jié)構(gòu)的作用。

四、制度要素

上面這些理論要不從國(guó)家角度出發(fā),要不從社會(huì)角度出發(fā)進(jìn)行解釋,但都忽略了國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系對(duì)稅收結(jié)構(gòu)的影響。列維認(rèn)為國(guó)家收稅的能力在于它與納稅人協(xié)商的能力、衡量和監(jiān)督的能力、以及對(duì)未來(lái)稅源的考慮。國(guó)家為了降低收稅的成本,往往希望和社會(huì)達(dá)成一定的契約,使得公民能夠形成高水平的“準(zhǔn)自愿認(rèn)同”(quasi-voluntary compliance)。在準(zhǔn)自愿認(rèn)同較高的社會(huì)中,國(guó)家自然能夠較容易地征收到直接稅,因?yàn)橹苯佣愋枰鐣?huì)成員更高的服從程度。相反,如果在準(zhǔn)自愿認(rèn)同較低或者社會(huì)契約完全破碎的社會(huì)中,國(guó)家只能更大程度地依賴間接稅。①Alice N.Sindzingre“,Financing the Developmental State:Tax and Revenue Issues,”Development Policy Review,2007,25(5),pp.615-632.

那么是什么決定了這種認(rèn)同程度的高低?有學(xué)者指出制度會(huì)直接影響或決定社會(huì)成員的準(zhǔn)自愿認(rèn)同程度。②Carles Boix“,Democracy,Development,and the Public Sector.”American Journal of Political Science,2001,45(1),pp.1-17.在正式制度方面 ,民主水平的高低會(huì)對(duì)社會(huì)成員的準(zhǔn)自愿認(rèn)同產(chǎn)生影響:在民主水平較高的國(guó)家,一方面,人們的需求可以反應(yīng)給政府,政府會(huì)提高稅收來(lái)提供公共服務(wù);另一方面,人們也愿意相信政府,納稅意愿更高。換句話說(shuō),兩者之間達(dá)成了社會(huì)契約。相反,而民主水平較低的國(guó)家不存在這種社會(huì)契約,為了降低較低程度準(zhǔn)自愿認(rèn)同造成的納稅成本,這些國(guó)家就只能更大程度地依賴于間接稅。③Lawrence W.Kenny and StanleyL.Winer“,Tax Systems in the World:An Empirical Investigation into the Importance of TaxBases,Administration Costs,Scale and Political Regime.”International Tax and Public Finance,2006,12,pp.181-215.

當(dāng)然,正式制度的差別并不局限于民主制度。比如,在回答在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平類似、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)趨同以及民主化進(jìn)程相似的情況下,為什么南非要比巴西更能征收直接稅(個(gè)人所得稅)時(shí),埃文指出不同的憲政制度安排會(huì)帶來(lái)不同的精英感知:南非的憲政制度使得精英們更種族認(rèn)同,形成了全國(guó)性的政治社群(National Political Community)。所以精英愿意承擔(dān)直接稅,對(duì)同一種族的窮人進(jìn)行再分配;而巴西的憲政制度使得精英們無(wú)法形成類似的認(rèn)同,相反在地域性身份的主導(dǎo)下處在競(jìng)爭(zhēng)之中,所以巴西的精英并不愿意支付直接稅。

非正式的制度,比如腐敗也會(huì)對(duì)征稅方式產(chǎn)生影響。如果一個(gè)國(guó)家比較腐敗,即國(guó)家工作人員往往將財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為私利,而不是提供公共產(chǎn)品,那么公民會(huì)對(duì)國(guó)家失去信任,也就無(wú)法形成公民和國(guó)家之間的認(rèn)同,公民對(duì)直接稅也更為敏感。在這種情況下,國(guó)家征得直接稅的比例就會(huì)相對(duì)較低,間接稅比例就較高。

無(wú)論是從正式制度出發(fā),還是從非正式制度出發(fā),這一派觀點(diǎn)都認(rèn)為社會(huì)的準(zhǔn)自愿認(rèn)同程度對(duì)一國(guó)稅收結(jié)構(gòu)有著重要的影響。這派觀點(diǎn)頗具啟發(fā)性,然而需要注意的是,這派觀點(diǎn)往往假設(shè)人們對(duì)整個(gè)國(guó)家政治制度的特征有著完全信息,但更為可信的卻是人們往往根據(jù)自己與實(shí)際打交道的政府部門的經(jīng)歷來(lái)獲得信息,這些信息塑造著民眾對(duì)國(guó)家的準(zhǔn)自愿認(rèn)同。

五、理論評(píng)析以及對(duì)中國(guó)的啟示

圍繞著什么決定國(guó)家的稅收結(jié)構(gòu)這個(gè)問(wèn)題,現(xiàn)有理論提出了多元化解釋,提供了理解稅收結(jié)構(gòu)的不同途徑。但是,這些理論還遠(yuǎn)非能解釋這個(gè)世界的全部,同時(shí)它們的前提假設(shè)也存在進(jìn)一步推敲的可能。歸納起來(lái),一共有兩個(gè)方面的不足:它們大多把國(guó)家視為單一的主體(unitary actor),相應(yīng)地也大都忽略了國(guó)家縱向官僚機(jī)構(gòu)建設(shè)對(duì)稅收結(jié)構(gòu)的影響。而這兩點(diǎn)對(duì)理解中國(guó)的稅收結(jié)構(gòu)以及改革的前景有著較大的啟示意義。

(一)理論評(píng)析

無(wú)論是經(jīng)濟(jì)要素出發(fā),還是從社會(huì)力量和國(guó)家制度出發(fā),這些理論都有一個(gè)內(nèi)在的假設(shè),即國(guó)家是一元(unitary)的。只不過(guò),這些理論對(duì)一元國(guó)家的假設(shè)是不同的。借用杰弗瑞(Jeffrey)對(duì)國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的三種分類,這些假設(shè)分別是:自主型國(guó)家范式、俘獲型國(guó)家范式以及財(cái)政契約型國(guó)家范式。④Jeffrey F.Timmons“,The Fiscal Contract:States,Taxes,and Public Services”,World Politics,2005,vol.57,pp.530-67.

強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)因素的理論,把國(guó)家看成是能夠獨(dú)立于內(nèi)部社會(huì)壓力、面對(duì)國(guó)際限制或者機(jī)會(huì)進(jìn)行決策的自主主體。強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的理論,對(duì)國(guó)家的看法則完全相反,認(rèn)為國(guó)家只是在社會(huì)力量的作用下做出政策選擇,在一定意義上,國(guó)家只是社會(huì)力量的工具。而財(cái)政契約型國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng),即國(guó)家面對(duì)不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)需要根據(jù)不同的征稅成本來(lái)選擇征稅政策。

然而,在現(xiàn)實(shí)生活中,國(guó)家遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是一元的。國(guó)家會(huì)分成不同的層級(jí),中央政府更代表國(guó)家利益,而地方政府相對(duì)于中央政府會(huì)更加偏向于地方利益。兩者之間也存在著利益的沖突和爭(zhēng)奪。在列維(Levi)看來(lái),關(guān)鍵國(guó)家締造的過(guò)程可以被描述成:“中央政府是如何從其它主體中奪取權(quán)力的,無(wú)論這些主體是個(gè)體行為者、殖民地、區(qū)域或是 ……各州(省)。”①M(fèi)argaret Levi,Of Rule and Revenue,Berkeley:University of California Press,1988,p.146.

地方政府和社會(huì)力量的關(guān)系會(huì)影響到一個(gè)國(guó)家整體的政策。首先,地方政府和商界的關(guān)系會(huì)阻礙中央政府向富人征稅的能力。如果地方政府和商界關(guān)系密切,商界可以通過(guò)這些非正式關(guān)系來(lái)逃稅。即使中央政府有意愿向富人征稅,也會(huì)由于這種地方政商關(guān)系而無(wú)力征收。其次,地方政商關(guān)系往往會(huì)影響人民對(duì)國(guó)家的準(zhǔn)自愿認(rèn)同。由于地方政府與普通民眾接觸更為直接,人們對(duì)地方政府的運(yùn)作和績(jī)效也更為了解。當(dāng)?shù)胤秸叹o密關(guān)系并伴隨著大量的腐敗時(shí),人們繳納直接稅的意愿也會(huì)大大降低。

在這個(gè)意義上,官僚機(jī)構(gòu)的建設(shè)是非常關(guān)鍵的。當(dāng)一個(gè)國(guó)家官僚機(jī)構(gòu)建設(shè)完備,上級(jí)對(duì)下級(jí)有著較強(qiáng)的監(jiān)督管理權(quán)時(shí)。它會(huì)使得整個(gè)國(guó)家機(jī)器開始擺脫利益集團(tuán)的俘獲,從而也具有相應(yīng)的能力去調(diào)節(jié)國(guó)家—社會(huì)之間的關(guān)系,以及在整個(gè)社會(huì)中進(jìn)行合理的再分配。在這個(gè)意義上,良好的官僚機(jī)構(gòu)既帶來(lái)了國(guó)家自主性,同時(shí)也增強(qiáng)了國(guó)家能力。

(二)對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)經(jīng)過(guò)分稅制改革之后從1994年開始走向現(xiàn)代的“稅收國(guó)家”(tax state)。其稅收結(jié)構(gòu)的特征是以間接稅為主,直接稅所占比例較低。這個(gè)特征已經(jīng)為很多學(xué)者和機(jī)構(gòu)所關(guān)注和指出。②國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所課題組《:我國(guó)直接稅和間接稅關(guān)系的發(fā)展和展望》,載于《稅務(wù)研究》,2005年第1期,47-52頁(yè);國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所課題組《:直接稅與間接稅關(guān)系的再研究》,載于《財(cái)政研究》,2004年第5期,22-36頁(yè)。為何會(huì)形成這種稅收結(jié)構(gòu)?原因可能是多元的。但是其中一個(gè)原因正如上文分析的那樣:中央政府無(wú)法有效規(guī)制地方政府的行為的事實(shí)塑造了中國(guó)間接稅的主體地位。當(dāng)時(shí)作為直接決策者之一的項(xiàng)懷誠(chéng)對(duì)決策過(guò)程的描述,很好地說(shuō)明了當(dāng)時(shí)中國(guó)中央政府所面臨的約束:“當(dāng)時(shí)財(cái)政收入上不去的一個(gè)重要原因就是減免稅太多,誰(shuí)都可以當(dāng)家作主減免稅,越權(quán)批準(zhǔn)減免稅人家說(shuō)你思想解放,不同意減免稅人家就說(shuō)你保守。所以財(cái)政和稅務(wù)部門的壓力就很大。1992年的6號(hào)文件,把減免稅寫清楚了。我當(dāng)時(shí)想,有沒(méi)有一種制度本身就對(duì)減免稅有限制的作用?經(jīng)濟(jì)學(xué)家跟我說(shuō),世界上就有現(xiàn)成制度,就是增值稅。我就到歐洲去考察增值稅,覺(jué)得增值稅確實(shí)是有道理的。是在增值環(huán)節(jié)收稅,前面已經(jīng)交了稅了可以抵扣,這是一個(gè)非常好的抵扣法。這樣就引進(jìn)了增值稅,確實(shí)起到了很好的作用。”③《共和國(guó)部長(zhǎng)訪談錄》之“項(xiàng)懷城訪談錄”,http://book.ifeng.com/section.php?book-id=2449&id=170781.而增值稅則正是中國(guó)間接稅的主體。

中國(guó)面臨貧富差距擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí),需要中國(guó)稅收政策發(fā)揮一定的“劫富濟(jì)貧”作用。而更大程度地依賴于累進(jìn)的直接稅無(wú)疑是一個(gè)政策選擇。根據(jù)對(duì)現(xiàn)有理論的分析,中國(guó)要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),中央政府必須要對(duì)地方政府有更強(qiáng)的規(guī)制,不斷完善本身官僚機(jī)構(gòu)的締造。這樣一來(lái),一方面,國(guó)家可以更加獨(dú)立于社會(huì)力量的干擾做出決策;另一方面,一個(gè)良好的官僚機(jī)構(gòu)會(huì)提高人們對(duì)國(guó)家的信任程度,從而提高人們繳納直接稅的意愿。只有國(guó)內(nèi)制度和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和發(fā)生改變,中國(guó)才能利用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的契機(jī)、擺脫國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化施加的限制,從而締造有利于進(jìn)行合理再分配的稅收制度?！?/p>

(責(zé)任編輯:汪錦軍)

F812.42

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1007-9092(2010)04-0086-05

葉靜,女,北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。研究方向:政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。本研究受到國(guó)家留學(xué)基金委“國(guó)家建設(shè)高水平大學(xué)”計(jì)劃的資助