● 姜 晶

美國(guó)大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)及其啟示*

● 姜 晶

本文在探討美國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，對(duì)美國(guó)大學(xué)治理模式進(jìn)行了歷史梳理，分析了治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及各治理主體間的相互關(guān)系。試圖構(gòu)建適合我國(guó)高等教育發(fā)展的大學(xué)治理模式，為當(dāng)前的高等教育改革特別是高校內(nèi)部管理體制改革提供一種新的思路和選擇，從而提高管理效益，促進(jìn)高等教育的蓬勃發(fā)展。

美國(guó)大學(xué)；大學(xué)治理；治理主體；教授治校

美國(guó)是一個(gè)年輕的國(guó)家，它的高等教育軌跡不同于英國(guó)以及其他歐洲大陸國(guó)家。美國(guó)大約有四千所各類大學(xué)和學(xué)院，良莠不齊、辦學(xué)目標(biāo)多種多樣，但是其管理組織有著比較多的共同點(diǎn)。即：美國(guó)大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力體系主要由董事會(huì)、校長(zhǎng)和評(píng)議會(huì)等構(gòu)成。董事會(huì)是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，校長(zhǎng)是大學(xué)的權(quán)力中心，評(píng)議會(huì)則主要負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)事務(wù)的決策。

一、美國(guó)大學(xué)治理的歷史

在美國(guó)大學(xué)長(zhǎng)達(dá)三百多年的歷史發(fā)展中，大學(xué)治理經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

早期殖民地時(shí)代。1636年哈佛學(xué)院的創(chuàng)立是美國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題的開端。具有法人性質(zhì)的董事會(huì)形式被創(chuàng)造出來(lái)。1745年耶魯學(xué)院成立，其獨(dú)立性很強(qiáng)。這些變化標(biāo)志著美國(guó)高等教育治理模式由政府控制模式，正式轉(zhuǎn)變?yōu)檎O(jiān)督模式。[1]董事會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政事務(wù)及直接任命大學(xué)校長(zhǎng)，校長(zhǎng)決定由誰(shuí)來(lái)處理大學(xué)的日常事務(wù)，大學(xué)治理也逐步不再受宗教的影響。

19世紀(jì)晚期到20世紀(jì)初期。行政人員群體快速發(fā)展，他們從董事會(huì)那里獲得了管理大學(xué)日常事務(wù)的權(quán)力；教師群體地位不斷提升，1915年美國(guó)大學(xué)教授協(xié)會(huì)(AAUP)成立。隨著大學(xué)數(shù)量的快速增長(zhǎng)與大學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力日益膨脹，權(quán)力矛盾轉(zhuǎn)向了以校長(zhǎng)為首的行政人員和教師之間的競(jìng)爭(zhēng)。這便是這一時(shí)期高等教育“擴(kuò)充”語(yǔ)境下的大學(xué)治理特色。

第三階段是從20世紀(jì)中期至今，AAUP于1967年發(fā)表《大學(xué)和學(xué)院的治理聲明》，提出了聯(lián)合治理原則，集體談判和工會(huì)制度成為了教師爭(zhēng)取權(quán)力和維護(hù)權(quán)益的武器。校長(zhǎng)和教師們共同分享大學(xué)的決策權(quán)。進(jìn)入 20世紀(jì)90年代以來(lái)，聯(lián)合治理遭遇了新的挑戰(zhàn)。大學(xué)開始追求效率，出現(xiàn)了權(quán)力向校長(zhǎng)集中的趨勢(shì)，董事會(huì)也開始插手大學(xué)內(nèi)部具體事務(wù)的決策。目前，董事會(huì)與大學(xué)校長(zhǎng)及大學(xué)的治理機(jī)構(gòu)仍舊在繼續(xù)控制大學(xué)的重大政策。

二、美國(guó)大學(xué)治理的結(jié)構(gòu)

美國(guó)高等院校的治理組織系統(tǒng)有各種模式，公立高校和私立高校在治理模式上也各有不同，但也有一些共同的特點(diǎn)，其中有幾大治理主體發(fā)揮的積極作用值得我們學(xué)習(xí)和借鑒：

(一)董事會(huì)

美國(guó)是董事會(huì)制度發(fā)展最完善的國(guó)家。美國(guó)高等學(xué)校董事會(huì)制度始于殖民地時(shí)期建立的幾所學(xué)校，其中影響最大的是哈佛學(xué)院、威廉·瑪麗學(xué)院和耶魯學(xué)院。美國(guó)高等院校一般由董事會(huì)控制，其成員通常是教育領(lǐng)域外的社會(huì)知名人士。無(wú)論是公立還是私立高校，董事會(huì)都處于大學(xué)管理系統(tǒng)的頂端，是學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有裁決學(xué)校事務(wù)的全權(quán)。

(二)校長(zhǎng)

校長(zhǎng)執(zhí)行董事會(huì)作出的有關(guān)大學(xué)內(nèi)部日常事務(wù)的決定，美國(guó)大學(xué)管理有以校長(zhǎng)為首的行政權(quán)力系統(tǒng)和以評(píng)議會(huì)為代表的學(xué)術(shù)權(quán)力系統(tǒng)。大學(xué)內(nèi)的學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)往往交織在一起，很難截然分開，有些學(xué)術(shù)事務(wù)決策后還要通過(guò)行政系統(tǒng)去實(shí)行。校長(zhǎng)成為協(xié)調(diào)、溝通學(xué)術(shù)系統(tǒng)和行政系統(tǒng)的關(guān)鍵角色。因此，校長(zhǎng)一般是評(píng)議會(huì)的職能成員，主持和召開評(píng)議會(huì)會(huì)議。

(三)評(píng)議會(huì)(Academic Senate)制度

國(guó)內(nèi)又譯作“教授會(huì)”制度。評(píng)議會(huì)制度是西方大學(xué)里普遍存在的一項(xiàng)制度，它背后體現(xiàn)的是“民主治校”、“教授治?！钡睦砟?。校評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)的學(xué)術(shù)事務(wù)主要包括制定全校的學(xué)術(shù)政策、教師的聘用、考核和晉升、學(xué)生的教學(xué)、課程設(shè)置等。學(xué)院評(píng)議會(huì)負(fù)責(zé)的事務(wù)更多，權(quán)力更大，幾乎包攬了學(xué)院的全部事務(wù)。一般而言，越往基層，學(xué)術(shù)事務(wù)越集中，評(píng)議會(huì)的權(quán)力和權(quán)限就越突出。

(四)教師

美國(guó)高等院校普遍實(shí)行聘任制，聘任方式有非終身聘任和終身聘任之分。非終身聘任任期長(zhǎng)短不一，各院校一般均有所謂“非升即走”的規(guī)定，教師在聘任期滿后得不到晉升便須離校另謀出路。而副教授職稱以上教師的聘任期通常是終身的，教師一旦獲得終身資格，便取得了在退休前在該校任教的權(quán)利。終身聘任制旨在維護(hù)學(xué)術(shù)自由，確保教師不會(huì)因在科研和教學(xué)中探求真理而被解聘。

三、董事會(huì)，校長(zhǎng)，評(píng)議會(huì)，四方的關(guān)系分析[2]

(一)美國(guó)大學(xué)董事會(huì)權(quán)力與校長(zhǎng)權(quán)力

1．董事會(huì)權(quán)力對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的制約

在多數(shù)情況下，董事會(huì)的許多權(quán)力下放給校長(zhǎng)執(zhí)行，而校長(zhǎng)的責(zé)任是讓董事會(huì)清楚地了解他正在執(zhí)行董事會(huì)的政策，告知董事會(huì)他所預(yù)料到的將來(lái)可能影響大學(xué)發(fā)展的困難和問(wèn)題，向董事會(huì)提供觀察他們工作效果的機(jī)會(huì)，同時(shí)他也有義務(wù)傾聽董事會(huì)的意見(jiàn)、從而使他的工作更好地滿足大學(xué)的要求。[3]可以看出，董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制可以及時(shí)引導(dǎo)學(xué)校的發(fā)展方向和做好戰(zhàn)略調(diào)整，并有效遏制校長(zhǎng)因擅自運(yùn)用權(quán)力而做出不利于大學(xué)發(fā)展的決策。校長(zhǎng)受制于董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這是董事會(huì)權(quán)力能有效制衡校長(zhǎng)權(quán)力的基礎(chǔ)和前提。

2．董事會(huì)權(quán)力對(duì)校長(zhǎng)權(quán)力的支持

董事會(huì)權(quán)力與校長(zhǎng)權(quán)力雖有很大的不同，但其根本利益是一致的。在更多的情況下表現(xiàn)為一種合作關(guān)系。董事會(huì)與校長(zhǎng)對(duì)大學(xué)負(fù)有不同的責(zé)任，董事會(huì)的責(zé)任是做出決策，校長(zhǎng)的責(zé)任是執(zhí)行決策。正如哈佛大學(xué)一位前任董事所說(shuō)的：“在我看來(lái)，一個(gè)像哈佛大學(xué)法人董事會(huì)那樣的外行董事的工作內(nèi)容可以濃縮為：盡你所能保證組織健全、人員得到優(yōu)化配置以及組織良性運(yùn)行，但不要試圖插手它的日常運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵4]

(二)美國(guó)大學(xué)評(píng)議會(huì)權(quán)力、教師權(quán)力與校長(zhǎng)權(quán)力

1．評(píng)議會(huì)權(quán)力與校長(zhǎng)權(quán)力的相互影響

評(píng)議會(huì)是代表和保護(hù)大學(xué)決策中教師利益的組織。在美國(guó)的大學(xué)中，大學(xué)評(píng)議會(huì)和校長(zhǎng)辦公室是兩個(gè)永遠(yuǎn)相互斗爭(zhēng)、相互制約的機(jī)構(gòu)。美國(guó)的大學(xué)中一方面存在著明顯的官僚等級(jí)性；另一方面，學(xué)術(shù)力量在學(xué)校決策與管理中也起著重要作用，是等級(jí)結(jié)構(gòu)與學(xué)者行會(huì)組織交織在一起、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力均衡分配的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。這種行政領(lǐng)導(dǎo)和教授共同治理學(xué)校的模式使得大學(xué)校長(zhǎng)對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)不能專權(quán)，評(píng)議會(huì)的存在是對(duì)大學(xué)校長(zhǎng)權(quán)力的一種制約。

2．教師權(quán)力與校長(zhǎng)權(quán)力的相互影響

大學(xué)校長(zhǎng)與教師建立信任和合作關(guān)系是很重要的。校長(zhǎng)一般任評(píng)議會(huì)主席，評(píng)議會(huì)決策的事情由校長(zhǎng)負(fù)責(zé)執(zhí)行。校長(zhǎng)對(duì)教師的管理，既要避免事無(wú)巨細(xì)，也要避免完全放權(quán)。為了同教師之間保持信任，大學(xué)校長(zhǎng)需要認(rèn)同學(xué)術(shù)文化、尊重共享的治理結(jié)構(gòu)、鼓勵(lì)教師的奉獻(xiàn)和參與、向董事會(huì)成員解釋教師的特權(quán)。教師對(duì)校長(zhǎng)的支持程度對(duì)校長(zhǎng)能否取得成功是非常重要的，它是校長(zhǎng)任期長(zhǎng)短的一個(gè)非常重要的因素。

四、美國(guó)大學(xué)治理的特點(diǎn)

（一）教授治校

在西方大學(xué)里，維護(hù)教授在大學(xué)管理中的中心地位是保證學(xué)術(shù)自主性和大學(xué)健康運(yùn)轉(zhuǎn)的基本條件。教授有權(quán)決定教學(xué)計(jì)劃、專業(yè)設(shè)置、科研經(jīng)費(fèi)的分配等一系列與教學(xué)和科研相關(guān)的事務(wù)。之所以讓教授治校，是因?yàn)樗麄冊(cè)趯W(xué)術(shù)、教育方面是內(nèi)行，教師治校并不意味著教師在大學(xué)的行政事務(wù)的管理中也必然擁有支配權(quán)。大學(xué)的行政部門對(duì)校內(nèi)的行政事務(wù)履行管理職責(zé)，為教學(xué)和科研提供高質(zhì)量的服務(wù)。西方大學(xué)通常從政府那里獲得了相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，免受政府的直接干預(yù)，對(duì)私立大學(xué)來(lái)說(shuō)尤其如此。大學(xué)的自主權(quán)構(gòu)成學(xué)術(shù)自主性的另一個(gè)重要方面。在歐洲，高等教育基本上由國(guó)家壟斷，相比之下，美國(guó)有許多私立學(xué)校，即使是政府出資的公立學(xué)校，它們也只屬于州政府所有，各個(gè)州立大學(xué)處于激烈和公平的競(jìng)爭(zhēng)壓力之下。美國(guó)聯(lián)邦政府雖然是大學(xué)科研經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源，但不直接設(shè)立和管理大學(xué)。

（二）教授終身聘任制

教授終身聘任制，即教師經(jīng)過(guò)學(xué)術(shù)評(píng)議獲得終身教職之后，除非教師本人違反學(xué)校的規(guī)章制度或觸犯法律，大學(xué)將不會(huì)單方面解除教師的職位。至于終身教職是定在副教授，還是副教授之后，在美國(guó)也沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的制度，不同大學(xué)有不同的慣例。但不論怎樣，處于終身序列的年輕教師都必須通過(guò)不懈努力、在激烈競(jìng)爭(zhēng)中為自己贏得一個(gè)終身穩(wěn)定的職位，而不是一進(jìn)大學(xué)的門，就與這所學(xué)校發(fā)生終身的聯(lián)系，即使不做學(xué)問(wèn)，也可憑資歷、靠熬年頭一步步晉升。從大學(xué)治理角度來(lái)看，“不升即走”的規(guī)定具有很強(qiáng)的激勵(lì)和敦促作用，而終身教職制有助于保護(hù)教師的言論自由和學(xué)術(shù)自由。由于沒(méi)有后顧之憂，教師敢于對(duì)學(xué)校的管理活動(dòng)提出自己的見(jiàn)解，可以專心于自己感興趣的領(lǐng)域，保證了學(xué)術(shù)自主性，這是學(xué)術(shù)自由賴以維護(hù)的基礎(chǔ)。

（三）高度競(jìng)爭(zhēng)性與開放性的大學(xué)教師市場(chǎng)

一個(gè)高度開放和流動(dòng)的教師市場(chǎng)為美國(guó)名牌大學(xué)維持高水平的學(xué)術(shù)聲譽(yù)奠定了至關(guān)重要的基礎(chǔ)。教師流動(dòng)有助于克服因教師隊(duì)伍長(zhǎng)期不變而出現(xiàn)的思想僵化和死氣沉沉的局面。教師市場(chǎng)不只是為大學(xué)挑選合適人才的場(chǎng)所，它也擴(kuò)大了教師自由選擇的機(jī)遇和范圍。當(dāng)然，教師競(jìng)爭(zhēng)和流動(dòng)離不開同行評(píng)議，否則大學(xué)教師的競(jìng)爭(zhēng)性流動(dòng)就失去了參照系。同行評(píng)議是以一個(gè)學(xué)術(shù)共同體的存在為條件，共同體內(nèi)的學(xué)者認(rèn)同一些基本的學(xué)術(shù)價(jià)值和學(xué)術(shù)規(guī)范。它至少包含幾個(gè)重要的組成部分：外邊評(píng)審人制度；匿名評(píng)審的專業(yè)雜志；研討會(huì)制度。

五、評(píng)價(jià)及啟示

在美國(guó)高等教育的發(fā)展中，大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)不斷地發(fā)生著變化，生氣勃勃的殖民地開拓與發(fā)展，不僅合美國(guó)社會(huì)帶來(lái)活力，也使美國(guó)的高等教育蓬蓬勃勃。同時(shí)我們也應(yīng)看到董事會(huì)運(yùn)作中出現(xiàn)的弊端，特別是公立高校，大多數(shù)公立大學(xué)的董事會(huì)缺乏對(duì)高等教育的基本理解，他們趨向于花費(fèi)大量時(shí)間專注于管理而不是出臺(tái)政策。缺乏經(jīng)驗(yàn)的董事往往被權(quán)力所陶醉，他們深信只要制定正確的戰(zhàn)略計(jì)劃，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)娜耸抡{(diào)整，其責(zé)任就完成了。加上公立大學(xué)董事會(huì)成員人數(shù)比私立大學(xué)少得多，而一個(gè)小機(jī)構(gòu)的行為和決策通常易被某種特殊利益、狹隘觀點(diǎn)或單個(gè)成員的個(gè)性所左右?，F(xiàn)在公立大學(xué)面臨的最大挑戰(zhàn)之一就是能確保有經(jīng)驗(yàn)、高質(zhì)量和卓越的外行機(jī)構(gòu)來(lái)治理大學(xué)。外行管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該接受有規(guī)律的、公開的監(jiān)督和評(píng)價(jià)并且能夠?qū)ψ约旱目?jī)效情況作出解釋。

我國(guó)的高等教育制度和國(guó)外有很大的不同，無(wú)法照搬國(guó)外的做法。但是世界各國(guó)的高等教育發(fā)展也有其共性，國(guó)外的一些經(jīng)驗(yàn)和具體做法也可供我們參考和借鑒，來(lái)加強(qiáng)我國(guó)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的大學(xué)治理機(jī)制。

（一）堅(jiān)持黨委在大學(xué)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，適當(dāng)提高外部力量在最高權(quán)力機(jī)關(guān)中的比例

可以在大學(xué)成立董事會(huì)，作為大學(xué)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，董事會(huì)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下工作，增加各方利益相關(guān)者代表，對(duì)學(xué)校決策的制定進(jìn)行評(píng)議監(jiān)督。我國(guó)目前政府對(duì)大學(xué)的管理，基本上沿襲以往以行政命令的方式進(jìn)行，這種管理方式出現(xiàn)了一些弊端。我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，政府不再通過(guò)行政命令直接干預(yù)大學(xué)內(nèi)部事務(wù)，而是改之為政府派出人員參加大學(xué)的董事會(huì)，作為一個(gè)重要的利益相關(guān)者通過(guò)董事會(huì)實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和意圖，從而影響大學(xué)的行為。

（二）建立大學(xué)內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分和制約機(jī)制

大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為董事會(huì)為核心的大學(xué)治理體系和以校長(zhǎng)為中心的大學(xué)管理體系。大學(xué)的管理可分為行政管理和學(xué)術(shù)事務(wù)管理，后者包括教學(xué)和科研。目前我國(guó)大學(xué)的行政事務(wù)管理和學(xué)術(shù)事務(wù)管理都集中在校長(zhǎng)為首的行政管理系統(tǒng)。為解決目前高校中普遍存在的行政權(quán)力過(guò)度擴(kuò)張、“官本位”現(xiàn)象普遍存在、教師積極性得不到發(fā)揮、學(xué)校的科研水平、教學(xué)質(zhì)量難以提高等現(xiàn)象，可借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，合理劃分職責(zé)權(quán)限，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政管理，學(xué)術(shù)事務(wù)由教授會(huì)負(fù)責(zé)，各司其職。

（三）加強(qiáng)教職員工和學(xué)生在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的作用

一方面，作為學(xué)校主體的重要部分，教職員工在最高權(quán)力機(jī)關(guān)中的地位要加強(qiáng)，要積極激勵(lì)教職員工代表參與大學(xué)重大決策的制定；另一方面，要鞏固加強(qiáng)教職員工在學(xué)術(shù)委員會(huì)中的中心地位，充分發(fā)揮教職工在學(xué)術(shù)事務(wù)發(fā)展中的自主創(chuàng)新精神。而學(xué)生作為大學(xué)的核心利益相關(guān)者，要充分體現(xiàn)學(xué)生在大學(xué)治理中的作用。學(xué)生作為受教育權(quán)的主體，既是大學(xué)最重要的教育服務(wù)消費(fèi)者，又是高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)中重要的利益相關(guān)者，在大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)以及學(xué)術(shù)委員會(huì)中，要適當(dāng)提供學(xué)生代表的參與名額。

（四）政府制定法律法規(guī)，指導(dǎo)高校建立和逐步完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)

近些年來(lái)世界各國(guó)高等教育改革趨勢(shì)和大學(xué)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)證明，加強(qiáng)和改善大學(xué)治理是全球性的趨勢(shì)。我國(guó)高校的管理體制為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，突出的是黨委的決策權(quán)力和校長(zhǎng)的行政權(quán)力，學(xué)校的決策和執(zhí)行權(quán)力集中于黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。如何正確處理黨委、校長(zhǎng)和教職工代表大會(huì)的關(guān)系，建立符合我國(guó)國(guó)情的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，路還很長(zhǎng)，還有很多問(wèn)題需要研究和解決。這就需要政府制定法律法規(guī)和發(fā)布一些指導(dǎo)性的文件，指導(dǎo)大學(xué)探索和逐步建立完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)。

[1]Frederick Rudolph.The American College and University:A History[M].New York:The University of Georgia Press,1990:167.

[2]李巧針．美國(guó)大學(xué)董事會(huì)、校長(zhǎng)、評(píng)議會(huì)權(quán)力關(guān)系解析及啟示[J].國(guó)家教育行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，(11)：91-94．

[3]OIscamp，Paul J．Moral Leadership-Ethics and the College Presidency[M].Lanham，Md．：Rowman&Littlefield Publishers，Inc．2003．22.

[4]王綻蕊．美國(guó)高校董事會(huì)制度的功能與效率研究[D]．北京：北京師范大學(xué)出版社，2005．

山東省自然科學(xué)基金管理項(xiàng)目“大學(xué)治理模式研究”（Y2007H06）。

姜 晶/山東師范大學(xué)教育學(xué)院2007級(jí)高等教育學(xué)專業(yè)研究生

(責(zé)任編輯：劉延梅）