沈開舉

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001)

更加注重從制度上反腐敗的深刻內(nèi)涵
——從十七大報告看檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的重構(gòu)

沈開舉

(鄭州大學(xué)法學(xué)院,河南鄭州 450001)

面對當(dāng)下愈演愈烈的腐敗行為,我們應(yīng)當(dāng)拋棄原有的以教育感化為主的反腐模式,更加注重從制度上了解反腐敗所具有的重要意義和深刻內(nèi)涵。然而,作為當(dāng)下最為重要的反腐機(jī)構(gòu)之一的人民檢察院,卻因為領(lǐng)導(dǎo)體制存在著嚴(yán)重的缺陷使得其應(yīng)有的反腐功能無法得到充分有效地發(fā)揮。從黨的十七大報告對于司法體制改革的論述出發(fā),探討中國檢察領(lǐng)導(dǎo)體制重構(gòu)的可能性,及其對于我國反腐工作的重要意義,并對建國以來檢察體制歷史維度的考察將有助于我們進(jìn)一步明確改革的方向。

腐敗;制度反腐;體制異化;領(lǐng)導(dǎo)體制改革

自 1978年實行改革開放以來,中國很快就進(jìn)入了一個社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生“數(shù)千年未有之大變局”的新時期。與此同時,各種形式的腐敗也以前所未有的速度蜂擁而至。應(yīng)當(dāng)看到,這些年來,黨和國家不斷加大反腐力度,采取諸多反腐措施以遏制腐敗的蔓延,并取得了一個又一個的勝利。但由于權(quán)力本身易受腐蝕的特性,以及轉(zhuǎn)型時期社會不可避免地會出現(xiàn)某種程度上的“失序”,腐敗“出生率”似乎總是會大于“死亡率”,甚至?xí)霈F(xiàn)“腐而不敗”的現(xiàn)象。對此,我們不但要有所警示,而且要在認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外反腐的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,更加注重“制度反腐”的重要意義和深刻內(nèi)涵。

一、當(dāng)前腐敗的特點以及反腐的重要性

盡管對于腐敗的定義,人們至今仍無法達(dá)成共識①美國政治學(xué)家米切爾·約翰斯頓教授曾經(jīng)感嘆“在反腐敗問題的討論中,沒有哪一個問題能像腐敗的定義這樣長期爭論不休,也沒有哪個問題像腐敗的定義這樣在那些具有重要意義的討論中經(jīng)常占據(jù)優(yōu)先的位置”。國際貨幣基金組織曾經(jīng)對“腐敗”下過一個簡潔而明了的概念,認(rèn)為腐敗就是“濫用公共權(quán)力以謀取私人利益”。參見胡鞍鋼:《中國:挑戰(zhàn)腐敗》,浙江人民出版社 2001年版,第 2頁。,但毫無疑問的是,腐敗行為讓人深惡痛絕,對民族和國家危害甚大。從近些年來已經(jīng)查處的腐敗案件來看,當(dāng)前的腐敗行為主要呈現(xiàn)出以下幾個方面的特點:

(一)腐敗活動呈現(xiàn)群體化、集團(tuán)化甚至地區(qū)化的發(fā)展態(tài)勢

從上世紀(jì) 90年代開始,這一態(tài)勢日益凸顯并不斷蔓延。近些年查處的腐敗大案要案中,涉案人員從十幾人,不斷發(fā)展到幾十人、上百人,甚至一個腐敗案件的查處可能會導(dǎo)致某一地方“政治地震”。1999年,廣東湛江特大走私案牽涉公務(wù)員達(dá) 259人;2004年,黑龍江省綏化原市委書記馬德賣官案牽涉 265名官員,其中僅綏化市各部門的一把手就有 50余人;2006年,湖南郴州原市委書記李大倫的落馬牽涉當(dāng)?shù)?158名黨政干部和民營企業(yè)家;更令人震驚的是,作為社會公正最后一道防線的司法機(jī)關(guān),不但出現(xiàn)了武漢中院、深圳中院這樣的集體腐敗案,而且連原最高法院的副院長黃松有也因為腐敗而被查處①以上數(shù)據(jù)來源分別出自:《法制日報》,1999年9月 18日;《楚天金報》2005年3月22日;《華西都市報》2006年 9月 5日;中國知名律師網(wǎng) http://www.114148.com/old/XXLR1.ASP? ID=490,深圳新聞網(wǎng) http://news.sznews.com/content/2007-03/21/content_962239.htm,最后訪問日期均為2008-12-23。。腐敗分子們?nèi)缤对娊?jīng)》里所描寫的“碩鼠”一般,一旦從某單位抓,挖一挖可能就是一窩。

(二)腐敗行為越來越復(fù)雜和隱蔽化

隨著腐敗的主體從個體行為逐漸發(fā)展成為一種集團(tuán)行為,集體貪污、利用公款公物進(jìn)行集體行賄以及法人犯罪不斷增多,并且從本人作案發(fā)展到默許、暗中縱容甚至公然支持自己的親友、情人等以自己的名義撈取好處;同時,腐敗的方式也從單一的權(quán)錢交易發(fā)展到權(quán)錢、權(quán)色、權(quán)權(quán)之間相互交叉交易,且作案更加隱蔽詭秘。有些腐敗分子逐漸形成對內(nèi)實行“專業(yè)化”的分工合作,對外則步調(diào)一致互相庇護(hù),并在關(guān)鍵時刻組成高度嚴(yán)密的攻守同盟,抵制法律的制裁。

(三)腐敗職務(wù)級別越來越高、涉案金額越來越大

沈陽“慕馬案”,涉及副省級干部 1名,副廳級 4名,正處級 11名,縣處級 7名;成克杰案中,除了成克杰以外,還有徐炳松、李恩潮兩位省部級領(lǐng)導(dǎo)牽涉其中;馬德案件牽涉原國土資源部部長田鳳山、黑龍江省原政協(xié)主席韓桂芝;而 2007年的“上海社保案”更是把陳良宇這樣的高層干部拉下馬,令中國最大金融城市一度地動山搖②全國現(xiàn)有的省部級干部有2000多人,其中在一線工作的1000多人,過去3年中,省部級干部平均每年“落馬”16—17人,比例在 1—2%之間。參見金凌云、孫展:《如何監(jiān)督 2000余省部官員?中央為高官反腐求解》,http://www.gdnet.com.cn/hottopic/2004/0102/0826-02. htm,最后訪問日期 2008-12-23。。最高人民檢察院2003年的工作報告顯示,從 1998年至 2002年 5年間共查處縣處級以上干部 12830人,而到了 2006年,全國檢察機(jī)關(guān)全年共立案偵查涉嫌貪污、賄賂十萬元以上和挪用公款百萬元以上的國家工作人員就達(dá) 8490人。而從涉案金額上來看,涉案金額越來越大,令人震驚。2001年全國檢察機(jī)關(guān)查處 100萬元以上的特大案件 1335件,2002年查處數(shù)額 100萬元以上的案件 1319件,到 2004年查處的僅涉案金額 1000萬元以上的就達(dá)到 123件③數(shù)據(jù)來源:最高人民檢察院網(wǎng)站公布的2003、2006年工作報告。。

(四)腐敗具有廣泛性和頑固性

當(dāng)前的腐敗已經(jīng)滲透社會的各行各業(yè)。腐敗現(xiàn)象已經(jīng)從一般的行政管理部門蔓延到國家的人事部門和組織部門,以及海關(guān)、司法等關(guān)乎社會安全和正義的“社會防護(hù)部門”,并開始向教育、醫(yī)療、媒體宣傳等非行政管理部門進(jìn)行滲透,形成屢禁不止,前“腐”后繼之趨勢④2003年,河南省交通廳甚至出現(xiàn)了三任交通廳廳長接連落馬的腐敗丑聞。參見楊萬洲、張惠君:《“前腐后繼”的三個交通廳長》,http://www.jxlz.com.cn/content.php?id=36,最后訪問日期 2007-12-25。。

這些觸目驚心的腐敗行為,不但給國家和集體造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失,導(dǎo)致社會財富大量流失,而且嚴(yán)重敗壞了黨和政府在人民群眾中的形象,腐化著黨和政府純潔的肌體。古今中外的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)告訴我們,腐敗行為侵蝕著社會,讓人們沉淪,最終將導(dǎo)致巨大的社會不公直至社會動蕩,對此,我們不能不察。

二、現(xiàn)行檢察領(lǐng)導(dǎo)體制異化及其帶來的嚴(yán)重后果

不過,面對如此嚴(yán)峻的反腐形勢,作為國家最為重要的反腐機(jī)構(gòu)之一的檢察機(jī)關(guān)卻表現(xiàn)出了某種程度上的不適應(yīng)——這集中表現(xiàn)在,盡管全國每年偵破了大量的貪污腐敗案件,但如果對這些案件進(jìn)行條分縷析的話,我們發(fā)現(xiàn),這些案件的偵破大部分卻并非由檢察機(jī)關(guān)來完成,特別是在大案和要案的偵破和查處上,似乎是紀(jì)委監(jiān)察部門發(fā)揮著更大的作用。在現(xiàn)實中,檢察機(jī)關(guān)所做的工作似乎更多的是對紀(jì)委監(jiān)察部門偵結(jié)的案件進(jìn)行公訴。根據(jù)我國憲法第一百二十九條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！奔?檢察機(jī)關(guān)擁有憲法賦予的對國家法律實施狀況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,其中就包括對國家工作人員依法履行職權(quán)情況進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力,然而這項權(quán)力的行使卻并不容樂觀。

在筆者看來,檢察機(jī)關(guān)反腐職能和權(quán)力之所以沒有能夠得到很好地行使,并非是因為檢察官們的素質(zhì)或者能力的問題,而主要在于檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的不合理,即是制度的因素,而非人的因素在阻礙著檢察權(quán)力更好地行使。

(一)現(xiàn)行檢察領(lǐng)導(dǎo)體制的異化及其原因分析

盡管為了維護(hù)法律的統(tǒng)一和法律監(jiān)督的統(tǒng)一,我國現(xiàn)行憲法和人民檢察院組織法都明確規(guī)定:“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作,上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”①參見現(xiàn)行《憲法》第一百三十二條、《人民檢察院組織法》第十條第 2款。。但是我國憲法和法律卻同時確立了地方各級檢察院向同級人大及其常委會負(fù)責(zé)制,即,從法律上看我國確立了檢察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)制。應(yīng)該說,這種領(lǐng)導(dǎo)體制的確立有其合理性,而且“用心良苦”——試圖在國家法律的統(tǒng)一與地方特殊性、積極性之間尋找一種契合與平衡。

然而制度的現(xiàn)實運作結(jié)果卻并不令人滿意。當(dāng)然,對此問題的深入分析首先需要對“領(lǐng)導(dǎo)”一詞進(jìn)行仔細(xì)界定。通常說來,所謂“領(lǐng)導(dǎo)”概指“統(tǒng)帥、率領(lǐng)、統(tǒng)領(lǐng)”之權(quán)力,其實現(xiàn)方式大致有三種:其一是對人事的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),包括對人員的任免、考核、獎懲等權(quán)力;其二是財政保障權(quán),包括對經(jīng)費、裝備、工資、保險、福利、獎勵、補(bǔ)貼的配備和發(fā)放等權(quán)力;其三是對業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo),包括憲法和法律所確定的各項業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和指導(dǎo)權(quán),對于檢察機(jī)關(guān)而言,主要是指對偵查、批捕、反貪、公訴以及其他法律監(jiān)督業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制首先將這三項權(quán)力中最為重要的人事權(quán)和財政權(quán)權(quán)力賦予了地方黨政和人大,其次又通過地方黨委的政法機(jī)構(gòu)實際上分享了上級檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下三個方面:首先,將檢察機(jī)關(guān)按行政區(qū)劃設(shè)置,領(lǐng)導(dǎo)干部由地方黨委和人大選任,人員編制由地方黨政確定,經(jīng)費來源由地方財政 (主要是地方政府及其財政部門)供給。其次,地方檢察機(jī)關(guān)黨組作為各級地方黨委向檢察機(jī)關(guān)派出的組織機(jī)構(gòu),對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),討論和決定檢察機(jī)關(guān)的重大問題。檢察機(jī)關(guān)黨組成員由地方黨委指定,必須服從地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。最后,地方黨委又通過設(shè)立分管副書記、政法委,負(fù)責(zé)具體領(lǐng)導(dǎo)公、檢、法、司、安等政法工作,對日常各種法律案件進(jìn)行組織協(xié)調(diào),甚至決定對個案的處理。有人曾經(jīng)形象地將這種領(lǐng)導(dǎo)體制稱為“上級(檢察機(jī)關(guān))管指標(biāo),黨委管紗帽,政府管錢包,人大管選票”。法律所確認(rèn)的“條塊結(jié)合”雙重領(lǐng)導(dǎo)體制實際上演變?yōu)椤皸l塊結(jié)合,以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,上級檢察機(jī)關(guān)也僅僅就留下一個殘缺不全的“業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)”之虛名,于是國家設(shè)在地方的檢察機(jī)關(guān)變成了“地方的檢察機(jī)關(guān)”。

(二)體制異化所帶來的嚴(yán)重后果和對反腐的不適應(yīng)

“條塊結(jié)合,以塊為主”的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制帶來了嚴(yán)重的社會后果,不但導(dǎo)致了檢察制度的“失效”和變異,而且使得其所應(yīng)有的反腐功能無法發(fā)揮:

首先,雖然我國《憲法》和《人民檢察院組織法》都明文規(guī)定:“人民檢察院按照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”②參見現(xiàn)行《憲法》第一百三十一條、《人民檢察院組織法》第九條。,然而,由于地方檢察機(jī)關(guān)的人事權(quán)、財產(chǎn)權(quán)基本掌握在地方領(lǐng)導(dǎo)手中,這使得檢察機(jī)關(guān)反腐職能的發(fā)揮往往受到了來自地方權(quán)力的制約。一旦某些案件的查處涉及地方領(lǐng)導(dǎo)的利益或者政績,地方檢察機(jī)關(guān)往往不能或者不敢依法查辦。而一些地方領(lǐng)導(dǎo)為了地方保護(hù)或者政績的需要,則會通過一些成文規(guī)定或者不成文的“潛規(guī)則”來制約檢察機(jī)關(guān),形成“地方領(lǐng)導(dǎo)讓查,不該查也得查;地方領(lǐng)導(dǎo)不讓查,該查也不能查”的局面③例如,在查辦職務(wù)犯罪中,許多地方形成了不成文的“黨內(nèi)審批制度”,查辦不同級別的領(lǐng)導(dǎo),首先需要報請同級或上級黨委領(lǐng)導(dǎo)同意。。

其次,由于時下一些領(lǐng)導(dǎo)仍然認(rèn)為法律和檢察業(yè)務(wù)并不是一種需要專門學(xué)習(xí)和訓(xùn)練并具備一定職業(yè)技能、職業(yè)倫理、職業(yè)準(zhǔn)入的要求之后才可以從事的職業(yè),這就導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部不但想方設(shè)法通過人事組織部門把自己的親友、子女安排進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)——這些人大多可能并不具備擔(dān)任檢察官的資格和能力,而且強(qiáng)行從其他部門調(diào)進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部,形成了不懂法律的領(lǐng)導(dǎo)卻在領(lǐng)導(dǎo)檢察官隊伍,不懂檢察業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)卻在指導(dǎo)檢察工作的尷尬局面④湖北省高級人民法院呂忠梅副院長曾經(jīng)描繪這樣一幅略帶諷刺的圖畫,在當(dāng)前的體制下“當(dāng)法官要比當(dāng)院長難,因為法官必須從通過統(tǒng)一司法考試的人中遴選,院長則不受這個條件的限制……一些縣長、書記在臨退休前被安排到中院當(dāng)院長,因為這樣可以讓他們在退休之前將行政級別提升半級”。這樣的描述同樣經(jīng)常發(fā)生在檢察機(jī)關(guān)。參見呂忠梅:《法眼觀庭——穿行于教授和法官之間》,北京大學(xué)出版社 2006年11月版,第70、76頁。,也導(dǎo)致地方檢察機(jī)關(guān)隊伍良莠不齊,急需的法律人才進(jìn)入不了檢察系統(tǒng),進(jìn)來的人卻又往往不能勝任相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作,大大降低了檢察系統(tǒng)工作的效率、公信力,并造成了很多司法不公和司法腐敗的案件⑤值得一提的是,在當(dāng)下的這種體制下,由檢察系統(tǒng)外部調(diào)進(jìn)的檢察長似乎更受地方檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的歡迎,因為這一類的檢察長往往跟當(dāng)?shù)氐狞h政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系比較親密,而且在當(dāng)?shù)鼐哂泻軓?qiáng)大的關(guān)系網(wǎng)和協(xié)調(diào)能力,更能為該機(jī)關(guān)內(nèi)部人員謀取福利,因此也更容易獲得本單位人員的擁護(hù),盡管他/她可能并不具有相應(yīng)的法律知識或者檢察業(yè)務(wù)能力。然而,也正是因為這一點,國家的法律往往會被當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)系和潛規(guī)則所代替。。

再次,由于人事、財物權(quán)歸于地方,所以一旦檢察機(jī)關(guān)試圖對某些人員進(jìn)行立案偵查,涉案人就會千方百計拉關(guān)系托人情。而那些握有人事、財政大權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部就首當(dāng)其沖成為托請的最佳人選,有些人甚至樂此不疲,借以顯示自己的能力或者撈取不正當(dāng)?shù)暮锰幒屠?而法律的神圣、莊嚴(yán)以及統(tǒng)一就在這一次次的托請中被解構(gòu)和消解。于是,我們居然看到了這樣一幅有點諷刺的圖景——“反腐未成,卻為腐敗分子制造了一次又一次的腐敗機(jī)會”。當(dāng)然,在理論上,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該為了維護(hù)法律而拒絕這些托請,然而在中國這樣一個看重人情和關(guān)系的社會,我們不能總是把希望寄托在檢察官的道德良知和職業(yè)操守上,也不能總是讓他們?yōu)榱司S護(hù)法律的尊嚴(yán)義無反顧地“英勇獻(xiàn)身”,因為這種體制違背人性,既不牢固,也不正義。

最后,在種種壓力之下,為了能夠爭取地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的工作和財政支持,地方檢察機(jī)關(guān)不得不參與地方一些非檢察職能的行政事務(wù),比如招商引資、比如“對點幫扶”、包村扶貧等等,其應(yīng)有的地方職能非但沒有有效發(fā)揮,卻一步步地由獨立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)被異化為政府的一個職能部門①十屆全國人大代表、陜西省人民檢察院檢察長在 2005年召開的全國人民代表大會提案中指出:“很多地方的檢察機(jī)關(guān)特別是基層檢察院經(jīng)費嚴(yán)重不足,檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不得不花費大量精力專門‘跑經(jīng)費’。尤其是基層檢察院,跑經(jīng)費就是最大的工作、最重要的工作,跑來經(jīng)費也是最大的成績,雖然費盡千辛萬苦跑來的經(jīng)費往往不過是‘杯水車薪’。為了跑經(jīng)費,檢察長整天身心交瘁,甚至不得不與財政等政府的‘強(qiáng)力部門’人員周旋于酒桌飯局之間?！币恍┗鶎雍推h(yuǎn)地區(qū)的檢察院因為經(jīng)費不足甚至?xí)霈F(xiàn)被停水、停電、停電話的現(xiàn)象,盡管我們無法把這些現(xiàn)象跟法律的神圣和莊嚴(yán)聯(lián)系在一起。參見新浪網(wǎng) http://finance.sina.com.cn/review/essay/20050310/11171419116.shtml,最后訪問期限2009-8-24。。同時,一些基層和偏遠(yuǎn)地方的檢察機(jī)關(guān)為了能夠保障工作經(jīng)費不得不開辟案源、爭奪案源,一些司法腐敗現(xiàn)象也由此滋生。

這些令人痛心的局面的產(chǎn)生,不禁讓我們想起鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中所做的論述:“我們過去發(fā)生的各種錯誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物,也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響,以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！盵1]他老人家認(rèn)為,“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全面性、穩(wěn)定性和長期性”[2]。今天人們越來越認(rèn)識到,一個社會出現(xiàn)腐敗問題既不可避免,也并不令人可怕,真正可怕的是社會制度本身非但不能預(yù)防和懲治腐敗,卻反過來成了滋生腐敗的溫床,出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果。

三、以十七大精神為指導(dǎo),深化檢察體制的改革懲治腐敗

對于腐敗行為,我們黨歷來主張嚴(yán)厲打擊和懲治,并且從治黨治國的高度要求全黨同志注意腐敗的危害性,堅決同各種各樣的腐敗行為做斗爭。2007年 10月 15日,胡錦濤總書記在十七大報告中指出:“中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨,決定了黨同各種消極腐敗現(xiàn)象是水火不相容的。堅決懲治和有效預(yù)防腐敗,關(guān)系人心向背和黨的生死存亡,是黨必須始終抓好的重大政治任務(wù)。全黨同志一定要充分認(rèn)識反腐敗斗爭的長期性、復(fù)雜性、艱巨性,把反腐倡廉建設(shè)放在更加突出的位置,旗幟鮮明地反對腐敗?！蓖瑫r,為了加強(qiáng)反腐力度,黨和國家也更加注重司法機(jī)關(guān)的作用,胡錦濤總書記在十七大報告中指出,我們應(yīng)該“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,規(guī)范司法行為,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度,保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)”,并提出“要堅持用制度管權(quán)、管事、管人”。其中,“深化司法體制改革,優(yōu)化司法職權(quán)配置,建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”這一提法,在我黨和國家的文件中是首次出現(xiàn),預(yù)示著我國的司法體制改革在未來將會有大的發(fā)展,也讓我們看到了對檢察體制進(jìn)行深化改革的希望和曙光。

那么,究竟應(yīng)該如何深化改革檢察體制,以建立公正、高效、權(quán)威的社會主義檢察制度,從而加強(qiáng)對于腐敗行為的預(yù)防和懲處呢?我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)改革以前以教育感化為主的反腐模式,更加注重在制度建設(shè)下大功夫,從教育防腐轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫确栏?努力建立適合人性并符合權(quán)力運行規(guī)律的制度。而其中最為緊迫的任務(wù)之一就是要實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的垂直化管理,實現(xiàn)“檢察一體化”,從而“激活”和改善當(dāng)下在某種程度已經(jīng)異化和失效的檢察體制,以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的反腐功能。

之所以進(jìn)行這樣的制度重構(gòu),是因為:首先,殘酷的現(xiàn)實已經(jīng)證明而且仍將證明,期望通過對官員進(jìn)行道德教育來防止腐敗,盡管并非不重要,但是往往收效甚微,當(dāng)受黨和國家教育多年的高級干部一個接一個地倒在“糖衣炮彈”中的時候,我們能做的只有面對現(xiàn)實,通過制度對他們的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約;其次,我國憲法之所以要設(shè)立一個獨立的檢察機(jī)關(guān)體系并賦予其法律監(jiān)督權(quán),就是為了能夠讓其代表國家對破壞法制統(tǒng)一的行為進(jìn)行監(jiān)督和懲處,那么國家就必須給予其足夠的權(quán)力和保障該項職能的行使;最后,建國以來檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的變革已經(jīng)為我們提供了一定的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

建國以來,我國檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制盡管曾經(jīng)反復(fù)發(fā)生變化,但是問題主要集中在實行垂直領(lǐng)導(dǎo)還是雙重領(lǐng)導(dǎo)的爭論上。建國初期,在蘇聯(lián)的影響下,我國首先確立的是垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,1949年 10月,根據(jù)《中央人民政府組織法》的規(guī)定,中央人民政府之下設(shè)置最高人民檢察署。1949年 12月中央人民政府主席批準(zhǔn)的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》中規(guī)定:“全國各級檢察署均獨立行使職權(quán),不受地方機(jī)關(guān) (包括權(quán)力機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)——筆者注)干涉,只服從最高人民檢察署之指揮”;到1951年,由于當(dāng)時在干部配備、資金投入、辦公條件、工作經(jīng)驗等方面均需得到地方支持,該年通過的《各級地方人民檢察署組織通則》規(guī)定:“(一)各級地方人民檢察署受上級人民檢察署的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)各級地方人民檢察署(包括最高人民檢察署分署)為同級人民政府的組成部分,同時受同級人民政府委員會之領(lǐng)導(dǎo)……”,從而將檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制改為上級檢察機(jī)關(guān)與地方人民政府委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)① 參見 1951年 9月 3日中央人民政府委員會第 12次會議通過的《各級地方人民檢察署組織通則》第六條相關(guān)規(guī)定。;不過,1954年《憲法》又重新確立了檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,其規(guī)定“地方各級人民檢察院和專門人民檢察院在上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)下,并且一律在最高人民檢察院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作……地方各級人民檢察院獨立行使職權(quán),不受地方國家機(jī)關(guān)的干涉”② 參見 1954年憲法第八十一條第 2款、第八十三條。。同年頒布的《人民檢察院組織法》

進(jìn)一步規(guī)定,省級人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察員、檢察委員會委員由最高人民檢察院提請全國人大常委會批準(zhǔn)任免。省級以下各級人民檢察院的檢察長、副檢察長、檢察員、檢察委員會委員均由省級人民檢察院提請最高人民檢察院批準(zhǔn)任命,實行完全的垂直領(lǐng)導(dǎo),并規(guī)定各級人民檢察院的人員編制和辦公機(jī)構(gòu)由最高人民檢察院另行規(guī)定③相關(guān)規(guī)定參見1954年9月21日第1屆全國人大第1次全體會議通過的《中華人民共和國人民檢察院組織法》第3章第二十到二十二條。。然而,如同五四憲法的紅顏薄命一般,隨著 1957年夏季開始的反右斗爭擴(kuò)大化,受“左”傾思想的錯誤指導(dǎo),檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)被批判為“不接受黨的領(lǐng)導(dǎo),向黨鬧獨立,是將檢察院凌駕于黨政之上”。垂直領(lǐng)導(dǎo)由此被否定,到“文革”期間,甚至檢察機(jī)關(guān)也被撤銷了。

1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后,人民檢察的工作開始走上正軌,雖然 1978年憲法確立的是地方領(lǐng)導(dǎo)、上級檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制,但是 1979年通過的《人民檢察院組織法》(1983年修訂)和1982年憲法很快就恢復(fù)了上級檢察院對下級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。然而卻沒能恢復(fù)五四憲法所確立的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

或許我們今天已經(jīng)到了必須重新審視我們曾有的那個擔(dān)心的時候——是否對檢察機(jī)關(guān)實行垂直領(lǐng)導(dǎo)就意味著要擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo),向黨鬧獨立呢?很顯然不是。我們黨完全可以通過最高人民檢察院的黨組織來對檢察系統(tǒng)的黨組織進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo),而且還可以通過各級黨委和紀(jì)委對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督——難道這不是黨的領(lǐng)導(dǎo)的一種方式嗎?如果說,改革開放以前檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制與當(dāng)時盛行的黨委領(lǐng)導(dǎo)一元化政治體制確實存在沖突和矛盾的話,那么在改革開放這么多年的今天,面對中央和地方利益不斷分化④在計劃經(jīng)濟(jì)時代,社會利益和資源主要通過指令性和指導(dǎo)性計劃來管理和分配,中央與地方的利益具有高度統(tǒng)一性,采取垂直抑或雙重領(lǐng)導(dǎo)體制對檢察機(jī)關(guān)而言并沒有太大的影響,也不會危及國家法制的統(tǒng)一,甚至在計劃經(jīng)濟(jì)時代,實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在某種程度上可以減輕中央財政負(fù)擔(dān),對檢察機(jī)關(guān)的創(chuàng)建、重建和發(fā)展能夠起到一定的積極作用。然而,自從上世紀(jì) 80年代中國財稅制度的改革開始,中央和地方的利益就開始分化,地方逐步有了自身獨立的利益需求,當(dāng)國家法律和中央政策不符合地方利益的時候,其往往采取“上有政策,下有對策”的做法消極對抗。最為明顯的表現(xiàn),可能要屬當(dāng)下的固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域。雖然中央“三令五申”并采取種種措施限制地方政府的“沖動”行為,但是效果并不是很理想,而這時候包括檢察院在內(nèi)地方政法機(jī)關(guān)卻往往成為維護(hù)地方利益的工具。關(guān)于建國后中央和地方關(guān)系的變化及其所帶來的影響的相關(guān)研究,可以參見沈開舉等:《國家與地方行政主體定位——一個中法行政主體比較的視角》,載《“中央與地方關(guān)系的法治化”國際學(xué)術(shù)研討會的論文集》,第 292頁往下。,面對一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了自己的利益不斷扭曲國家的法律和中央的政策,面對腐敗的日益蔓延,面對國家的檢察機(jī)關(guān)日益淪為地方的檢察機(jī)關(guān),甚至淪為地方保護(hù)主義的工具而無法維護(hù)國家法律的統(tǒng)一,難道我們還應(yīng)該墨守成規(guī),繼續(xù)堅持檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制嗎?清人蒲松齡曾經(jīng)發(fā)出“覆盆之下多沉冤”的感嘆,我們現(xiàn)行的體制架構(gòu)難道不是在不斷強(qiáng)化著地方權(quán)力的“覆盆效應(yīng)”嗎?

四、結(jié)語

毫無疑問,如果我們認(rèn)為人民檢察制度是我們國家一項必須堅持的制度的話①2007年 11月 23日,剛剛上任的中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康在最高人民檢察院進(jìn)行調(diào)研時強(qiáng)調(diào)應(yīng)該“堅定不移地堅持和發(fā)展中國特色社會主義檢察制度”。相關(guān)報道可以參見正義網(wǎng) http://www.jcrb.com/200711/ca656859.htm,最后訪問期限為 2009-8-25。,那么現(xiàn)有的已經(jīng)被異化的領(lǐng)導(dǎo)體制就應(yīng)當(dāng)?shù)玫礁淖?就應(yīng)當(dāng)“深化司法體制改革、優(yōu)化司法職權(quán)配置”,讓檢察機(jī)關(guān)真正地?fù)?dān)負(fù)其應(yīng)有的職責(zé),從而建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義檢察制度。當(dāng)下的中國“正處在一個偉大的變革時代,中國共產(chǎn)黨作為這場變革的領(lǐng)導(dǎo)者,已經(jīng)找到了一條符合中國實際的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。我們也欣喜地看到,中國共產(chǎn)黨已經(jīng)并將進(jìn)一步找到一條符合中國國情的政治文明之路”[3]。如今,黨的十七大已經(jīng)吹響了進(jìn)一步司法改革的號角,迎著這股春風(fēng),我們要做的就是深化檢察體制的改革②在 2007年 12月 26日召開的全國檢察長會議上,最高人民檢察院檢察長賈春旺同志在大會報告中強(qiáng)調(diào),下一步的檢察體制改革要“為推進(jìn)中國特色社會主義檢察事業(yè)提供強(qiáng)大動力和體制保障”,要“落實憲法規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制,推進(jìn)檢察工作一體化機(jī)制建設(shè),加強(qiáng)上級檢察院對下級檢察院工作的領(lǐng)導(dǎo)……探索進(jìn)一步完善檢察經(jīng)費保障機(jī)制,保證依法獨立公正行使檢察權(quán)”。同時要“認(rèn)真研究法律監(jiān)督職權(quán)在各種訴訟之中、上下級檢察院之間、各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的優(yōu)化配置,進(jìn)一步健全上下一體、分工合理、權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、運行高效的檢察體制”。這讓我們對檢察領(lǐng)導(dǎo)體制改革的前景充滿希望。相關(guān)報道可參見杜萌:《全國檢察長會議報告解讀:新提法 新改變 新名詞》;《賈春旺:今后要重點從五個方面深化檢察改革》,載《法制日報》2007-12-26。,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,在總結(jié)歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上建立中國特色的“檢察一體化”,使其真正成為預(yù)防和懲治腐敗,維護(hù)國家法制統(tǒng)一的一把利劍③當(dāng)然,中國的政治體制改革應(yīng)當(dāng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。鑒于我國幅員遼闊,各地情況差異較大,可以先由省級檢察機(jī)關(guān)對其轄區(qū)內(nèi)的下級檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)人、財、物的垂直領(lǐng)導(dǎo),然后不斷總結(jié)經(jīng)驗,逐步過渡到由最高人民檢察院進(jìn)行統(tǒng)一的垂直領(lǐng)導(dǎo)。。

[1]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會.鄧小平文選 (第 2卷)[M].北京:人民出版社,1994.333.

[2]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會.鄧小平文選 (第 3卷)[M].北京:人民出版社,1993.332.

[3]沈開舉.關(guān)鍵在于制度[J].民主,2004,(10).

責(zé)任編輯:邵東華

M ore Stress on the Profound Connotation of Anti-corruption from System—Reviewing on the re-construction to procurator leading system

Shen Kaiju
(Law School,Zhengzhou University,Zhengzhou,Hehan450001)

We should give up the formermodel of anti-corruption which takes doctrine of education and reformation as the main stream,and it is necessary to lay more stress on the profound connotation and important meanings viewing from the system aswe face with increasing corruption action.But,as the most important organ which is responsible for anti-corruption,it can not efficiently play its role because of its serious deficiency on leading system. We start from the discussion in the report of the 17th Session of CCPC on legal refor mation,probe the possibility of reconstructing Chinese procurator leading system,as well as its’important meanings to our country’s anti-corruption work,at the same time,have a review on the history of procurator system from the foundation of new China.

corruption;systematic anti-corruption;system dissimilation;refor mation of leadership system

D921.14

A

1008-6951(2010)03-0001-06

2010-01-25

沈開舉(1962— ),男,河南固始人,鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長、教授、博士生導(dǎo)師。