楊健燕 王小紅

(1、2.河南省政法管理干部學(xué)院,河南鄭州 450002)

完善防范化解社會矛盾的行政裁決機(jī)制

楊健燕1王小紅2

(1、2.河南省政法管理干部學(xué)院,河南鄭州 450002)

行政裁決制度在防范化解社會矛盾方面具有許多優(yōu)勢,在我國目前社會轉(zhuǎn)型、社會矛盾多發(fā)的情況下,應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政裁決機(jī)制的作用。我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時制定《行政裁決法》,進(jìn)一步完善我國防范化解社會矛盾的行政裁決機(jī)制。

防范化解矛盾;糾紛解決;行政裁決機(jī)制

一、行政裁決機(jī)制在防范化解社會矛盾中的優(yōu)勢

行政裁決是行政機(jī)關(guān)或其附設(shè)的機(jī)構(gòu)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請,運用國家權(quán)力,居間對民事矛盾進(jìn)行裁斷的行為。行政裁決機(jī)制屬于多元化社會矛盾解決機(jī)制的一個組成部分,是在法院裁判、人民調(diào)解、社會仲裁等社會矛盾解決途徑之外處理人民內(nèi)部矛盾的又一種方式,在防范化解社會矛盾方面具有專業(yè)性強(qiáng)、綜合性強(qiáng)、簡便、高效、成本低廉等優(yōu)勢。

行政裁決在我國有良好的制度基礎(chǔ)和觀念基礎(chǔ),從建國初期開始,我國政府就十分注意利用行政裁決機(jī)制來防范和化解社會矛盾。如1950年的《新區(qū)農(nóng)村債務(wù)糾紛處理辦法》第十條規(guī)定:“農(nóng)村中的債務(wù)糾紛,均由當(dāng)?shù)貐^(qū)鄉(xiāng)(村)人民政府會同農(nóng)民協(xié)會按照本辦法的規(guī)定處理之。區(qū)鄉(xiāng) (村)不能解決者,由縣司法機(jī)關(guān)裁判之?！薄侗Ｕ习l(fā)明權(quán)與專利權(quán)暫行條例》第二十一條規(guī)定:“兩個以上共同作成之發(fā)明,其發(fā)明權(quán)或?qū)＠麢?quán)為共有;共有權(quán)之分配比例,由共有人協(xié)議定之。如不得協(xié)議時,得提供各個人對該項發(fā)明所貢獻(xiàn)之材料,報請中央主管機(jī)關(guān)裁定之?！?0世紀(jì) 70年代開始,我國社會主義法制建設(shè)逐步健全,行政裁決法律制度得到了蓬勃發(fā)展,在防范化解社會矛盾中發(fā)揮了很大作用。1982年通過的《中華人民共和國商標(biāo)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法(試行)》、1984年通過的《中華人民共和國專利法》、《中華人民共和國藥品管理法》、《中華人民共和國水污染防治法》、1985年通過的《中華人民共和國草原法》、1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國郵政法》、1987年通過的《中華人民共和國大氣污染防治法》、1989年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律中都規(guī)定了防范和化解矛盾的行政裁決機(jī)制。

從世界范圍看,行政裁決機(jī)制大都是為彌補傳統(tǒng)司法的不足而建立和發(fā)展起來的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然帶來大量的社會分工和高度專業(yè)化,社會矛盾越來越具有專業(yè)性,使得一些特定類型社會矛盾的防范和化解必須依賴政府主管部門的行政權(quán)力。行政機(jī)關(guān)作為國家行政管理部門,長期從事相關(guān)領(lǐng)域的行政管理工作,具有豐富的行政管理專業(yè)知識和專業(yè)領(lǐng)域管理經(jīng)驗,容易把握引起社會矛盾的關(guān)鍵所在。與司法機(jī)關(guān)解決矛盾的力量相比,行政機(jī)關(guān)擁有更多的管理資源,能夠運用多種行政管理手段,通過各部門的協(xié)調(diào),綜合各部門所掌握的行政權(quán)力,全方位地對社會矛盾進(jìn)行防范和化解。社會矛盾的各方當(dāng)事人通過行政裁決機(jī)制解決矛盾,比通過訴訟方式在司法機(jī)關(guān)解決矛盾更經(jīng)濟(jì)、程序更簡便,解決問題更徹底。行政機(jī)關(guān)還可以通過對特定類型社會矛盾的行政裁決逐漸積累管理經(jīng)驗、形成政府以后的相關(guān)政策,有些政策還可以上升為規(guī)范性文件,從而把社會矛盾的事后化解與以后的事先防范結(jié)合起來,防止今后再發(fā)生同樣的社會矛盾?！耙詡€別的糾紛處理為起點,通過自己的管理權(quán)限進(jìn)一步發(fā)掘問題并謀求更具一般性的根本解決,正是行政性糾紛處理機(jī)關(guān)的最大優(yōu)勢?！盵1]正是由于行政裁決機(jī)制在解決社會矛盾中具有諸多優(yōu)勢,可以彌補訴訟機(jī)制的許多不足,因此在許多國家得以建立和發(fā)展。

二、現(xiàn)有行政裁決機(jī)制在防范化解社會矛盾中存在的問題

我國行政裁決機(jī)制在 20世紀(jì) 70年代以后雖然得到很大發(fā)展,但行政裁決機(jī)制建設(shè)始終不完善,行政裁決在實踐中呈現(xiàn)出既“亂”又“濫”的特點,影響了行政裁決機(jī)制防范化解社會矛盾方面優(yōu)越性的充分發(fā)揮。

我國行政裁決機(jī)制存在的主要問題有:

行政裁決制度缺乏總體框架。國家缺少對行政裁決的總體理論構(gòu)想和總體立法設(shè)計,學(xué)術(shù)界對行政裁決的理論研究嚴(yán)重滯后,對行政裁決的性質(zhì)定位不清,造成現(xiàn)實中行政裁決的法律規(guī)定零碎不全,隨意性很大,行政裁決所能產(chǎn)生的實際作用十分有限。

行政裁決權(quán)的授予權(quán)混亂。法律、法規(guī)、規(guī)章甚至一些一般性的行政文件都有關(guān)于行政裁決的授權(quán)規(guī)定,沒有統(tǒng)一的授權(quán)層級要求。對裁決的名稱也規(guī)定得很不一致,有的為“調(diào)處”,有的為“處理”,有的為“決定”,有的為“裁決”等等,容易造成誤解,影響了行政裁決的效力。由于將行政裁決制度混同于一般行政管理制度,行政裁決幾乎沒有相對獨立的專門機(jī)構(gòu)和人員。社會矛盾屬于哪個領(lǐng)域,哪個領(lǐng)域的主管行政機(jī)關(guān)一般就是行政裁決主體。絕大多數(shù)擁有行政裁決權(quán)的行政機(jī)關(guān)沒有具體承擔(dān)裁決職能的專門機(jī)構(gòu)和專門人員,基本上都是由行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中附帶地解決民事上的社會矛盾。由于執(zhí)法人員往往忽視行政裁決的“中間性”,習(xí)慣于用行政執(zhí)法的方式對待社會矛盾的解決,導(dǎo)致行政裁決的主觀性過強(qiáng),裁決的公正性受到影響。由于對行政裁決制度與一般行政管理制度的區(qū)別認(rèn)識不足,相關(guān)法律法規(guī)尚沒有對行政裁決人員的任職資格作出法律規(guī)定,行政裁決人員的素質(zhì)普遍不高,缺乏解決民事上社會矛盾的專業(yè)知識,也缺乏知識培訓(xùn)和知識更新的機(jī)會,導(dǎo)致行政裁決的質(zhì)量沒有保證。

行政裁決沒有一套相對統(tǒng)一的法定程序。行政裁決程序規(guī)定散見于單行法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定之中,不同的行政裁決機(jī)關(guān)適用不同的程序,行政裁決程序規(guī)定隨意性比較大。行政裁決的司法救濟(jì)路徑不科學(xué)。1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見 (試行)》把行政機(jī)關(guān)裁決民事矛盾的行為納入行政訴訟的救濟(jì)渠道。此解釋雖然廢止,但最高人民法院的意見沒有改變。但1993年最高人民法院《關(guān)于處理經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知》等卻把不服行政機(jī)關(guān)裁決民事矛盾的行為納入民事訴訟的救濟(jì)渠道,導(dǎo)致行政裁決的司法救濟(jì)途徑不統(tǒng)一。

由于行政裁決機(jī)制本身存在的這些不完善之處以及一些其他因素的制約[2][3][4][5],從 20世紀(jì) 90年代后期開始,我國立法機(jī)關(guān)在有關(guān)法律的修訂中逐步取消了許多已有的行政裁決制度,如 1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》、1999年修訂的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、2000年修訂的《中華人民共和國專利法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》、2001年修訂的《中華人民共和國藥品管理法》和《中華人民共和國商標(biāo)法》、2002年修訂的《中華人民共和國草原法》、2005年頒布的《中華人民共和國治安管理處罰法》等,導(dǎo)致行政裁決機(jī)制在防范化解社會矛盾中發(fā)揮的作用越來越有限。

三、完善防范化解社會矛盾的行政裁決機(jī)制

我們目前面臨著社會轉(zhuǎn)型所帶來的各種問題,利益沖突增多,社會矛盾多發(fā),司法能力有限,因此必須不斷探索創(chuàng)新解決社會矛盾的方式方法。行政裁決機(jī)制在防范化解社會矛盾方面有許多優(yōu)勢,但現(xiàn)有行政裁決機(jī)制的不完善妨礙了其優(yōu)勢的充分發(fā)揮。如果我們通過完善制度,充分發(fā)揮行政裁決機(jī)制的優(yōu)勢來防范和化解社會矛盾,不但可以減輕司法機(jī)關(guān)的案件壓力,還有利于防止因目前司法能力有限而帶來的社會矛盾“官了民不了”的問題,對及時妥善處理社會矛盾,協(xié)調(diào)社會矛盾各方的利益關(guān)系,防范同類社會矛盾的重復(fù)發(fā)生,維護(hù)社會的公正和諧都具有重要作用。

我國立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)停止取消行政裁決制度的做法,適時制定《行政裁決法》,對目前行政裁決機(jī)制存在的不足予以完善,以充分發(fā)揮行政裁決機(jī)制在防范化解社會矛盾中的作用?！缎姓脹Q法》應(yīng)當(dāng)對行政裁決機(jī)制作出下列一般規(guī)定:

明確行政裁決的目標(biāo)是一切從社會矛盾當(dāng)事人的需要出發(fā),追求行政裁決的簡易、高效、公正、靈活、專業(yè)、易于接近。擴(kuò)大行政裁決的范圍,各級政府及其職能部門有權(quán)裁決與其行政管理業(yè)務(wù)有關(guān)的民事上的社會矛盾,各級基層司法行政部門和基層政府有權(quán)裁決一般的民事上的社會矛盾。明確規(guī)定行政裁決的機(jī)構(gòu),行政裁決量大的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立相對獨立的行政裁決機(jī)構(gòu),行政裁決量小的行政機(jī)關(guān)的行政裁決機(jī)構(gòu)可以與行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)合署辦公。規(guī)定行政裁決機(jī)構(gòu)的人員、職權(quán)和辦公經(jīng)費相對獨立,行政裁決機(jī)構(gòu)和行政裁決員依法獨立行使行政裁決職權(quán),不受所在行政機(jī)關(guān)的干涉,行政裁決員不因行政裁決行為而使其受到不利影響。行政裁決員應(yīng)當(dāng)具有裁決民事上的社會矛盾的法律知識和裁判能力,有良好的道德情操和敬業(yè)精神,對行政裁決人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力實行年度考核制。行政裁決人員的任免、晉升、獎懲和待遇由同級政府法制部門負(fù)責(zé)。

行政裁決機(jī)構(gòu)和行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)可以聘請當(dāng)?shù)胤山纭⑿姓芾斫?、專業(yè)技術(shù)界有聲望的人士以及代表社會矛盾各方利益的公共組織或社會團(tuán)體的人士做兼職裁決員。民事上社會矛盾的任何一方當(dāng)事人都有權(quán)向行政機(jī)關(guān)提出行政裁決申請,行政執(zhí)法人員對行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)民事上的社會矛盾有調(diào)解權(quán),調(diào)解不成或當(dāng)事人不愿調(diào)解的,行政執(zhí)法人員有義務(wù)告知社會矛盾當(dāng)事人有請求行政裁決權(quán),并詢問其是否申請行政裁決。當(dāng)事人申請行政裁決的,行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人的申請和案件有關(guān)材料轉(zhuǎn)交行政裁決機(jī)構(gòu)。行政裁決程序中可以適用調(diào)解,發(fā)生法律效力的調(diào)解書視同合同,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行,不得擅自變更或者解除。

行政裁決程序的制定應(yīng)當(dāng)參照民事訴訟的簡易程序規(guī)則,力求簡易、高效、靈活、方便。各級政府法制部門應(yīng)當(dāng)制定行政裁決程序的示范規(guī)則,在示范規(guī)則中強(qiáng)調(diào)行政裁決程序的準(zhǔn)司法特征,對回避、聽證、公開、調(diào)解等程序作出規(guī)定,對行政裁決機(jī)構(gòu)的行政裁決程序進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。當(dāng)事人對行政裁決程序有選擇權(quán),行政裁決程序的確定應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)事人的意見,滿足當(dāng)事人的愿望和要求,當(dāng)事人有權(quán)選擇行政裁決員,有權(quán)對案件是否公開、是否允許代理、是否進(jìn)行聽證等程序進(jìn)行商定。行政調(diào)解書和行政裁決書以行政裁決機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的名義作出。一些案件量大、專業(yè)性強(qiáng)的社會矛盾實行行政裁決先置原則,當(dāng)事人對行政裁決不服的,可以提起訴訟。行政裁決書中負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人對行政裁決書既不起訴又不履行的,另一方當(dāng)事人可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新譯.北京:中國政法大學(xué)出版社,1994.87.

[2]王小紅.和諧社會建設(shè)需要行政裁決制度[J].北方法學(xué),2008,(4):91-94.

[3]余凌云.治安管理處罰法的具體適用問題[M].北京:中國人民公安大學(xué)出版社,2006.9-10.

[4]扈紀(jì)華,等.《中華人民共和國商標(biāo)法》釋義及實用指南 [M].北京:研究出版社,2001.208-209.

[5]國家知識產(chǎn)權(quán)局條法司.新專利法詳解[M].北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社,2001.317-319.

責(zé)任編輯:邵東華

Perfect the adm in istration judgment system which a im s to prevent from and defuse social contradiction

Yang Jianyan,Wang Xiaohong
(Henan Adm inistrative Institute of Politics and Law,Zhengzhou,Henan450002)

Administration judgment system is ofmuch preponderance on preventing from and defusing social contradictions.At present,our country is going through social transformation and many contradictions burst out,for which we should fully play the role of administration judgment system.Our country’s legislation organ shall enact Act of Administration,perfect our country’s administration judgment system which aims to prevent from and defuse social contradiction.

prevent from and defuse social contradiction;dispute settlement;administration judgment system

D922.59

A

1008-6951(2010)03-0011-03

2010-03-25

本文是楊健燕主持的河南省軟科學(xué)研究計劃項目“防范化解社會矛盾的行政裁決機(jī)制研究”的階段性研究成果(項目編號: 092400430036)。

1.楊健燕(1957— ),女,河北蠡縣人,河南省政法管理干部學(xué)院院長,教授,主要研究方向:行政管理學(xué);2.王小紅(1966— ),女,河南伊川人,河南省政法管理干部學(xué)院教授,法學(xué)博士,主要研究方向:行政法學(xué)。