耿玉娟

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

河南省農(nóng)村社會保障體系建設問題研究

耿玉娟

(河南省政法管理干部學院,河南鄭州 450002)

社會保障制度是伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展起來的,河南省農(nóng)村社會保障法律制度建設中,應立足河南省的基本情況,突出重點,循序漸進,最終消除“身份”差別,實現(xiàn)城市和農(nóng)村最低社會保障制度的對接,實現(xiàn)各類勞動者之間的平等和公平,促進中部崛起,構建和諧中原、和諧社會。

農(nóng)村社會保障制度;體系;建設

社會保障是指國家通過立法,積極動員社會各方面資源,保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存,保障勞動者在年老、失業(yè)、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響,同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展狀況,逐步增進公共福利水平,提高國民生活質(zhì)量。我國已進入一個全新的時代,這樣一個時代絕對離不開一個健全的社會保障制度的維系。我國農(nóng)村居民由于傳統(tǒng)上“以家庭為中心,自給自足”,在經(jīng)濟活動中生產(chǎn)、分配、交換、消費各個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)出以家庭為社會基本單元的傳統(tǒng)特征,而新中國成立后通過從農(nóng)業(yè)部門積累的資本支持我國工業(yè)部門的建立和發(fā)展。因此,在這種特定歷史條件下,是不可能建立起對農(nóng)民的社會保障體系的。改革開放以后,隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展,河南農(nóng)村經(jīng)濟、社會結構發(fā)生了深刻變化,傳統(tǒng)的社會保障制度受到越來越大的沖擊,迫切需要建立一套與市場經(jīng)濟體制相適應的農(nóng)村社會保障體系,維護社會穩(wěn)定,調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,促進農(nóng)村經(jīng)濟全面健康發(fā)展,為我國現(xiàn)代化建設提供良好的環(huán)境和強大的動力,河南省農(nóng)村社會保障體系的建設尤為如此。

一、我國農(nóng)村社會保障體系存在的問題

河南作為農(nóng)業(yè)人口大省,“三農(nóng)”問題突出,農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè),農(nóng)民是弱勢群體,廣大農(nóng)民面臨家庭保障和土地保障功能弱化、市場風險和自然風險加劇的嚴峻挑戰(zhàn),建立健全農(nóng)村社會保障制度具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1.農(nóng)村社會保障體系覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡、社會化程度低。

占總人口近 70%的農(nóng)民社會保障支出僅僅占全國社會保障費的 11%,而占總人口近 30%的城鎮(zhèn)居民卻占了全國社會保障費的 89%。20世紀 90年代初,城市人均享有的社會保障費是農(nóng)村人均的 30倍之多(城鎮(zhèn)居民 455元,農(nóng)民 15元),兩者差距懸殊。大部分農(nóng)村的社會保障停留在救濟的層面上,即使農(nóng)村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障也只是在小范圍內(nèi)實施,并沒有普遍推行。醫(yī)療保障是社區(qū)化不是社會化,而且大部分國有企業(yè)、私有企業(yè)以及三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障基本是一片空白。這種情況損害了勞動者的基本權益,也影響了企業(yè)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟效益的提高。而且農(nóng)村社會保障發(fā)展不平衡,經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū),農(nóng)村社會保障水平比較高。而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū),集中了我國大多數(shù)貧困人口,有些人甚至連溫飽還未解決,農(nóng)村社會保障水平相當?shù)汀Ｔ谖覈r(nóng)村,付諸實施的社會保障項目,除了救災救濟、優(yōu)撫安置之外,社會保險、社會福利等基本上無從談起。

2.農(nóng)村社會保障資金嚴重不足。

這是目前我國農(nóng)村社會保障存在的主要問題。首先是在資金投入上,城市與農(nóng)村很不平衡。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險金已經(jīng)基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌,建立了國家、企業(yè)、個人共同負擔的基金模式,而在農(nóng)村仍然以家庭保障為主,除養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險進行了改革試點外,其他保險項目基本上沒有建立起來。城鎮(zhèn)的社會保險覆蓋率已達 90%以上,而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。其次是各級政府重視不夠,宏觀指導不力。雖然提出了要建立多層次的社會保障體系,基本上都是針對城鎮(zhèn)職工的,關于農(nóng)村的社會保障制度只是提出在有條件的地區(qū)探索建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。

3.農(nóng)村社會保障缺乏必要的法律保障。

由于農(nóng)村社會保障體制尚未確立,社會保障尚未立法,更沒形成法律體系,使農(nóng)村社會保障工作無法可依,無章可循,致使農(nóng)村社會保障基金管理缺乏約束,資金使用存在風險大,無法解決保值增值的問題。由于農(nóng)村許多具體實施辦法多是通過各種行政性文件發(fā)布,缺乏法律權威與制度剛性,有很大的隨意性,導致社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。

二、發(fā)達國家農(nóng)村社會保障制度對我國的幾點啟示

下面我們簡單地介紹具有代表意義的幾個國家的社會保障制度,為我國的農(nóng)村社會保障體系的構建提供借鑒。

1.美國的社會保障體系,其主要特點是:(1)適時建立和逐步完善社會保障體系。經(jīng)過 50多年的逐步發(fā)展與健全,形成了龐大的社會保障體系。(2)老年法定退休保險具有強制性、貢獻性和福利性,退休和醫(yī)療保險基金有正常來源渠道,能自我調(diào)整。其退休金的收與支是按照現(xiàn)收現(xiàn)付、收支平衡的原則確定的,根據(jù)人口老齡化的預測、退休費支出的需要,不斷調(diào)整保險稅稅率,通過自我調(diào)整達到自我循環(huán)正常運轉(zhuǎn)的目的。(3)發(fā)展保險公司經(jīng)營的自愿投保退休金保險,吸收閑散資金增強經(jīng)濟實力,為人口老齡化做準備。政府通過對退休保險金免稅手段予以支持。(4)采取措施,增收節(jié)支,迎接老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)。其研究采取的主要措施是:注重研究管理與效率、保障目標與水平問題,逐步提高保險稅稅率;退休金也要納入個人所得稅范圍之內(nèi),把負擔加在高收入者身上;適當降低各項福利待遇水平,使之不要緊跟工資水平的增長;利用退休基金搞投資經(jīng)營,增加儲備,減少年輕人的社會負擔。

2.英國現(xiàn)行的社會保障制度包含社會保險、社會補助(住房、兒童、食品、高齡老人)、社會救助(低收入戶、貧窮老人、失業(yè)者)、保健服務、社會服務。社會保障資金來源、支出方向和行政管理三方面內(nèi)容構成英國社會保障制度的基本框架。即資金來源有個人繳費、雇主繳費、財政預算、國民保險基金投資效益等四個渠道;支出方向體現(xiàn)“全民保障”和“全面保障”;行政管理由全國社會保障部門統(tǒng)一負責。德國社會保障制度包括社會保險、社會救濟、家庭補貼等三個方面,其中以社會保險為核心內(nèi)容。

3.德國農(nóng)村社會保障法律制度的內(nèi)容。德國社會保障制度歷史悠久、范圍廣泛、立法健全,實踐證明戰(zhàn)后德國農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟快速增長、人民生活水平不斷提高與擁有較為完善的農(nóng)村社會保障體系密不可分。

第一,社會養(yǎng)老保險。1972年德國規(guī)定所有公民都可以參加養(yǎng)老保險,目前德國已有 90%的公民參加了社會養(yǎng)老保險。德國的農(nóng)民養(yǎng)老保險不同于英國、瑞典、美國等國家,是作為一個專門的部分相對獨立的。保障對象方面,原則上所有農(nóng)民都有義務參加養(yǎng)老保險,在資金來源方面,部分來源于投保人繳納的保險費,但很大一部分來源于聯(lián)邦資金(聯(lián)邦政府的補貼),保險費數(shù)額則是以法律的形式確定下來的。在管理模式方面,德國農(nóng)民養(yǎng)老保險制度在性質(zhì)上屬于義務性的年金制度,采用統(tǒng)一立法和監(jiān)督的分散管理模式。政府的職能是實施法律規(guī)范及宏觀調(diào)控,具體的運作交由專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險機構負責。農(nóng)民的年金采用統(tǒng)一標準不與收入掛鉤,且保險費和養(yǎng)老金額都比較低。

第二,農(nóng)村醫(yī)療保險制度。該制度于 1972年10月 1日開始實行,旨在降低農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)濟風險。其保障對象根據(jù)《自我雇用農(nóng)場主法定醫(yī)療保險》的規(guī)定,自耕農(nóng)(自雇農(nóng)場主)及其家屬、退休農(nóng)場主首次被納入強制疾病保險;資金來源方面采用共同承擔經(jīng)濟責任的原則,即農(nóng)民按照自己的經(jīng)濟能力繳納一定的醫(yī)療保險稅款,政府予以一定補助。管理模式上,由特定的保險機構組織——農(nóng)村醫(yī)療保險基金對農(nóng)民承擔法定保險義務。同時聯(lián)邦政府還為農(nóng)民的醫(yī)療保險提供津貼。

第三,農(nóng)業(yè)事故保險。該保險為義務保險,其任務除預防外,一旦發(fā)生事故則為受害者提供免費的醫(yī)治。保障對象包括職工、農(nóng)民及 1971年以來的學生、幼兒園兒童等。管理機構為聯(lián)邦、州公立事故保險機構及工、商、農(nóng)業(yè)等各部門事故保險所。保險費全部由公家保險機構和企業(yè)主承擔。

4.日本的養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村養(yǎng)老保險:日本的養(yǎng)老保險主要分為國民年金、厚生年金和其他各種年金基金三大部分。其中國民年金和農(nóng)民年金是日本農(nóng)村養(yǎng)老保險的主體部分。其參保資格按不同的條件劃分為四個層次,其繳費辦法也根據(jù)不同的參保條件而有所不同。農(nóng)民年金財政的主要經(jīng)費來源是保險費與財政補貼,財政補貼的比例依據(jù)參保者的年齡和參保年限而規(guī)定不同的補助標準。護理保險:2000年 4月,日本開始推行護理保險制度,農(nóng)民也包括在其保障對象之中。保險金的運營與管理由國民健康保險團體聯(lián)合會具體操作。日本根據(jù)“生活保護法”建立起了覆蓋全體國民的“最低生活費”保障體系。根據(jù)需要生活保護者的年齡、性別、家庭成員構成、所在地區(qū)類別等有關因素核定被資助者的最低生活費標準。具體的補助類別包括生活、住宅、教育、醫(yī)療、分娩、生產(chǎn)、喪葬等八種。

(1)基礎養(yǎng)老金制度。它最初主要面向農(nóng)民和個體經(jīng)營者等無固定職業(yè)和收入者,之后的改革將國民養(yǎng)老金作為全體國民共同加入的基礎養(yǎng)老金。他們每月定期到社區(qū)福利事務所交納保險費,并且政府負擔保費的 1/3。(2)國民養(yǎng)老金基金制度。該制度于 1991年開始實行,它向不滿足于第一層(基礎養(yǎng)老金)的人提供更高層次的養(yǎng)老保險。(3)農(nóng)民養(yǎng)老金基金制度。日本建立農(nóng)民年金制度的目的除了保障農(nóng)民晚年生活之外,還在于促進農(nóng)地經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓,使農(nóng)地經(jīng)營主年輕化和防止財產(chǎn)繼承時的農(nóng)地無限細分。經(jīng)費主要來自保險費、財政給予的補助,補助比例依據(jù)參保者的年齡及參保年限而定。

5.波蘭的農(nóng)民退休制度,規(guī)定的農(nóng)民養(yǎng)老保險對象是:國營農(nóng)場的職工、農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小組成員以及個體農(nóng)民,農(nóng)民養(yǎng)老保險基金由國家組建,資金由國家財政出 2/3,農(nóng)民交納保險金占 1/3。農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的具體條件為:第一,農(nóng)民每年向國家交售價值為 1.5萬茲羅提的農(nóng)產(chǎn)品,男性農(nóng)民必須交滿 25年,女性農(nóng)民必須交滿 20年;第二,農(nóng)民從參加保險之日起,按年交納養(yǎng)老保險費,交到領取養(yǎng)老保險金年齡為止。農(nóng)民領取養(yǎng)老保險金的條件包括兩方面:年齡上男 65歲,女 60歲;達到養(yǎng)老年齡后,必須將耕地交給自己的繼承人或國家經(jīng)營。波蘭養(yǎng)老保險辦法的好處是:社會保險能迅速落到實處,政令暢通,易于調(diào)節(jié),運作簡便,管理成本也較低。這種體制是對計劃經(jīng)濟體制的一種改良,它未能充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用。

6.法國農(nóng)村社會保險通過“農(nóng)業(yè)社會互助金”的形式來實現(xiàn)農(nóng)村社會保障。參加保險的人逾 600萬,占法國總人口的 10%,囊括了所有農(nóng)村人口。法國農(nóng)業(yè)社會互助金由多方面構成,但國家予以支持的部分接近 1/2,可見法國政府對穩(wěn)定農(nóng)業(yè)的重視?；ブ鸬陌l(fā)放根據(jù)投保者所交納的保險金的內(nèi)容不同而享受不同的標準。在條件具備的情況下,領薪人員可享受農(nóng)業(yè)社會保險、家庭補貼和工傷補貼。法國的農(nóng)村社會保險體制顯得比較靈活。它的好處是對不同成員有不同的適應性,能調(diào)動參保主體的積極性,社會保險啟動快,農(nóng)民的社會保險收入可以維持在全社會保險收入的平均水準上限。

總之,發(fā)達國家的經(jīng)驗表明,農(nóng)村社會保障主要是在政府的主持或主導下進行的,特別是在農(nóng)村社會保障制度建立的初期,正是由于政府的參與和主導,農(nóng)村社會保障工作才得以順利實施。政府在農(nóng)村社會保障制度建設中主要承擔從立法、組織實施、資金投入到監(jiān)督管理全過程的職責。歸納國外農(nóng)村社會保障的特征,表現(xiàn)在四個方面。第一,覆蓋面的廣泛性;第二,參與保險的強制性;第三,制度上的立法性;第四,受益程度的約束性。這些特征融為一體,政府是農(nóng)村社會保障的責任主體,它以滿足農(nóng)民多層次要求中的基本生存為出發(fā)點和歸宿,以一定的物質(zhì)基礎為條件,由龐大而復雜的多層次體系來維系,使農(nóng)村社會保障充分發(fā)揮社會“穩(wěn)定器”的作用。國外農(nóng)村社會保障覆蓋面的廣泛性、制度上的立法性以及國家財政的大力支持等做法,尤其值得我國學習和借鑒。

三、河南省農(nóng)村社會保障體系的構想和對策

河南省農(nóng)村社會保障體系的構建,有利于解決“三農(nóng)”問題。河南是農(nóng)業(yè)人口大省,“三農(nóng)”問題突出。解決“三農(nóng)”問題,增加農(nóng)民收入是核心,減少農(nóng)民開支、減輕農(nóng)民負擔是重點,降低農(nóng)民的風險是關鍵。降低農(nóng)民風險最根本、最有效的辦法是給予農(nóng)民國民待遇,建立健全農(nóng)村社會保障體系,使農(nóng)民與城市居民一樣享有社會保障。二是農(nóng)村人口眾多,需要政府和社會保障的人員總量很大。

(一)河南是發(fā)展中的農(nóng)業(yè)人口大省,農(nóng)村社會保障體系建設需從以下實際狀況出發(fā)

其一,農(nóng)村貧困人口總量大。河南農(nóng)村貧困人口占全國 6432萬人的 10.5%。無論從總量還是所占比重上,河南在全國仍是一個貧困人口大省。在153萬絕對貧困人口中,絕大多數(shù)是“扶不起”的貧困人口,是“不救不活”的人,其中 28萬多獨居、散居在深山區(qū),生存生活條件極其惡劣,生活只能依靠救助;尤其是 2000年以來,平原農(nóng)區(qū)貧困人口在貧困人口中的比重呈不斷上升趨勢,十幾年前還是全國有名先進農(nóng)區(qū)的周口市,現(xiàn)在的貧困人口占全省貧困人口的 16%。

其二,土地保障功能日漸弱化。中國的問題是農(nóng)民的問題,農(nóng)民的問題是土地的問題。土地對農(nóng)民來說具有著“社會保障”的功能。其代表觀點大體如下:第一,土地能提供養(yǎng)老、失業(yè)等保障功能,為農(nóng)村的穩(wěn)定立下了汗馬功勞;第二,我省人多地少,土地收益僅夠維持基本生活需要,其“保命”的福利功能遠遠大于發(fā)家致富的生產(chǎn)功能;第三,國家在把土地的使用權交給農(nóng)民的同時也一并讓渡了為農(nóng)民提供社會保障的責任,農(nóng)民的生老病死自此與國家無關,一切保障都必須押在承包的土地上。我國農(nóng)業(yè)自 20世紀 90年代中期以來已經(jīng)是負效益產(chǎn)業(yè)了,農(nóng)民人均現(xiàn)金收入在平均線以下的已經(jīng)高達約70%,農(nóng)民收入零增長或負增長已經(jīng)達到約 50%,土地保障功能日漸弱化。

其三,農(nóng)村因艾滋病致孤致困人口較多。據(jù)統(tǒng)計,河南有農(nóng)村孤兒 52469人,占全省孤兒的94.8%,占全國農(nóng)村孤兒的 10.6%,呈現(xiàn)總量大,比例高的特征。河南省是艾滋病疫情重點防治區(qū),全省艾滋病患者 3.2萬人左右,受艾滋病影響而形成的特殊困難群體數(shù)量大。2006年底,全省艾滋病致孤兒童 2844人、孤老 554人,艾滋病導致單親未成年人 5791人,艾滋病致困家庭 6.8萬人,且呈現(xiàn)區(qū)域聚集分布,救助任務繁重。

(二)河南省農(nóng)村社會保障的對策

我國農(nóng)村社會保障制度因經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的建立而面臨新的任務。我國計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化的趨勢等客觀現(xiàn)實情況,以及過去搞的社區(qū)型社會保障的夭折,迫使我們必須建立起中國農(nóng)村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰(zhàn),又是一個很好的機遇。建立河南省農(nóng)村社會保障制度必須立足我省的基本國情,即人口多,底子薄,經(jīng)濟落后,勞動者無固定收入,老齡化速度快,地區(qū)發(fā)展不平衡。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保險的做法和國際社會保障經(jīng)驗都不能解決我國農(nóng)村社會保障問題。按通用的社會保障方式,即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規(guī)范的管理辦法,在我國農(nóng)村相當長的時間內(nèi)是難以做到的。因此,建立河南農(nóng)村社會保障制度的指導思想是:從河南農(nóng)村實際出發(fā),堅持以保障農(nóng)民的基本生活為目的,借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓,以農(nóng)民自我保障為主,自助為主與互濟為輔相結合,社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結合,實現(xiàn)全方位的社會保障。

1.確立政府在農(nóng)村社會保障制度建設中的主導地位和主要的責任。

新中國成立以來,我國農(nóng)村社會保障制度的歷史演變過程可以大致分為萌芽、形成和發(fā)展、異常發(fā)展、改革四個階段。通過對歷史的回顧,可以發(fā)現(xiàn),政府一直主導著農(nóng)村社會保障制度變遷的進程。當前,在我國農(nóng)村社會保障制度建設中政府的責任是模糊不清的?，F(xiàn)代社會保障制度的責任主體是國家和社會。而作為我國社會保障體系兩個有機組成部分,國家在城鎮(zhèn)社會保障和農(nóng)村社會保障構建中承擔的責任卻相去甚遠。在政治責任上,政府除了組織引導之外,幾乎沒有履行其他應盡的責任。因此,我國的農(nóng)村保障是在無法可依的狀態(tài)下推行的,也不帶有社會保障的強制性和社會福利性,農(nóng)民可以根據(jù)自己的意愿選擇是否參加。在經(jīng)濟責任上,政府也基本上沒有對農(nóng)村社會保障的大多數(shù)項目給予任何的財力上的支持。因此我國農(nóng)村社會保障,如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等等,在實行了這么多年之后,仍然看不到“基本上解決”農(nóng)民的看病、養(yǎng)老等問題的前景,這與推行農(nóng)村社會保障的初衷相距甚遠,其根本的原因就是政府責任的缺失。

事實上,在大部分情況下,農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展速度與政府對它的關注程度是一種正相關的關系。因此,為了推動我國社會主義新農(nóng)村的建設,實現(xiàn)建立和諧社會的宏偉目標,在我國的農(nóng)村社會保障制度的建設過程中,必須明確政府的責任。這些責任主要包括:一是政府應該根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況對農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展進行規(guī)劃,通過制定農(nóng)村社會保障事業(yè)的短、中長期規(guī)劃,使農(nóng)村社會保障事業(yè)在合理的規(guī)劃中有步驟地、穩(wěn)步地推進;二是對農(nóng)村社會保障進行一定財力支持,鑒于我國的國情,政府不僅應該對農(nóng)村社會保障事業(yè)給予一定的財力支持,而且應該適當?shù)亟o予傾斜;三是確立農(nóng)村社會保障的法律地位。

2.建立健全覆蓋全體國民的社會保障法律體系。發(fā)展市場經(jīng)濟,必須以社會保障事業(yè)作支撐,有效率的市場應該是統(tǒng)一的市場,相應地,在社會保障方面也要打破“城鄉(xiāng)二元結構”,最終實現(xiàn)社會保障事業(yè)的“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”。從世界社會保障制度變遷分析,社會保障制度從工業(yè)延展到農(nóng)業(yè)、從城市延展到鄉(xiāng)村,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一,這是一種必然趨勢,也可以從歷史和現(xiàn)實發(fā)展過程以及不同的理論解釋中得到印證。城鄉(xiāng)社會保障制度不是兩個獨立并行、封閉運行的系統(tǒng),而在制度形式上應該是統(tǒng)一的,城鄉(xiāng)都應納入到社會保障的總體框架之中。黨的十六屆六中全會提出,到 2020年要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,標志著我國社會保障事業(yè)進入到一個由城鎮(zhèn)為主向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、由城鎮(zhèn)職工向城鄉(xiāng)全體居民發(fā)展的新階段。但我們也要清醒地意識到,這一宏偉目標的實現(xiàn)是不可能一蹴而就的,我們必須,而且應該從目前的現(xiàn)狀出發(fā)。首先建立健全覆蓋全體國民的社會保障法律體系,同時,要協(xié)調(diào)好農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障制度之間的關系,為最終實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”的社會保障制度打下堅實的基礎。

我國現(xiàn)行的社會保障法律體系限于城鎮(zhèn),隨著工業(yè)化的不斷推進和廣大農(nóng)村居民對社會保障需求的日益增長,建立一個具有中國特色的農(nóng)村社會保障法律體系,就顯得尤為迫切。這一法律體系應成為全民社會保障法律體系的一個組成部分。與此同時,在建立健全農(nóng)村社會保障法律體系過程中,要注意協(xié)調(diào)好農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障制度之間的關系。諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險如何接軌、農(nóng)村合作醫(yī)療的個人賬戶資金如何統(tǒng)籌、農(nóng)村社會救濟制度與城鎮(zhèn)最低生活保障如何銜接等等。

(三)建立多層次的社會保障體系,與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應

我國目前財力薄弱,城鄉(xiāng)差距大,社會階層仍處于變化之中,社會保障方面的法制還不健全,把農(nóng)村勞動力納入統(tǒng)一的社會保障,存在很大的困難。試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌,一下子實行統(tǒng)一的社會保障制度是不現(xiàn)實的,也是不可能的。因此,我國農(nóng)村社會保障體系的建立,應根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展的具體狀況,因地制宜,循序漸進,建立起符合各地區(qū)實際的,層次不同、標準有別的農(nóng)村社會保障體系。不同的地區(qū)應建立不同程度的社會保障標準,實行不同的保障水平,靈活的保障方式,多樣化的保障模式:經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)保障程度較高,以農(nóng)村合作性的保障為主;欠發(fā)達地區(qū)保障程度低些,以地方政府的保障為主。建立和完善最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度,是由政府單方面出資,定期向農(nóng)村弱勢群體發(fā)放一定金額貨幣補助金的社會福利救濟制度。積極發(fā)展新型合作醫(yī)療制度。在農(nóng)村醫(yī)療保險制度方面,應積極建立多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。改進和創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險。堅持家庭養(yǎng)老保障與社會養(yǎng)老保險相結合的制度,逐步提高社會化養(yǎng)老的程度。

一國社會經(jīng)濟發(fā)展水平是制約其社會保障模式選擇的關鍵因素。這是發(fā)展社會保障事業(yè)必須遵循的一條客觀規(guī)律,也是我們構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的一個理論依據(jù)。從世界各國社會保障事業(yè)建立和發(fā)展的歷程來看,社會養(yǎng)老保障基金來源有三個主要渠道:國家、集體和個人,但歸根結底來源于國民收入的初次分配和再分配。而國民收入的狀況又往往受制于社會經(jīng)濟發(fā)展水平。所以,經(jīng)濟發(fā)展水平是社會保障制度產(chǎn)生的基礎和發(fā)展的源泉。我國農(nóng)村發(fā)展極不平衡,就是同一地區(qū)的村莊之間,同一村莊相鄰農(nóng)戶之間的收入方式、收入水平也存在很大差異。單一層次的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。應建立以我國法定基本社會保障為主體,鄉(xiāng)村集體保障和家庭儲蓄保障等并存的多層次社會保障體系。世界各國或同一國家城鄉(xiāng)之間在社會養(yǎng)老保險模式方面的差異,雖然具體原因有所不同,但歸根到底是由各國或同一國家城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的不同所決定的。當一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平較高時,國家財力充沛,企業(yè)和國民的支付能力也強,社會保障籌資的社會化、保障對象的社會化和保障服務的社會化程度就比較高。反之,社會保障的社會化只能是低度發(fā)展。市場經(jīng)濟體制的改革,使我國從一個貧窮落后的國家逐步走向一個繁榮穩(wěn)定的現(xiàn)代化國家,經(jīng)濟發(fā)展水平的迅速提高為社會保障事業(yè)提供了發(fā)展的機遇和條件。但是,我們也必須清醒地意識到,由于我國過去的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平很落后,經(jīng)濟和社會的發(fā)展要求仍然很強烈,各種發(fā)展事業(yè)和項目都需經(jīng)濟或財力的支持,這對政府開展農(nóng)村社會保障事業(yè)是一種重要的約束。國家財政拿不出那么多錢來解決近 9億多農(nóng)民所有的社會保障問題,而我國農(nóng)村總體上生產(chǎn)力又不發(fā)達,農(nóng)民可支配收入較低,集體經(jīng)濟實力薄弱。因此應首先大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),它不僅可以吸收農(nóng)村剩余勞動力,還可以增加農(nóng)民收入;其次應大力發(fā)展高科技農(nóng)業(yè),提高農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量和品質(zhì),使農(nóng)民增產(chǎn)增收;再次要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化,提高農(nóng)業(yè)資源配置的效率和水平;最后努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設。農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅能促進農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展,而且還能增加農(nóng)民收入,調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結構?？傊?只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大了,農(nóng)民收入增加了,才能積累更多的社會保障基金。

(四)完善我國農(nóng)村的土地保障功能

產(chǎn)業(yè)結構轉(zhuǎn)換使得農(nóng)村人均耕地減少,土地對農(nóng)村老人的生活保障功能逐漸下降。所謂土地保障,即農(nóng)民基本生活保障的功能由土地來承擔。概括地講,現(xiàn)階段土地保障職能主要體現(xiàn)在兩個方面:一是養(yǎng)老保障,擁有一份土地耕種就有了最基本的生活保障;二是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村勞動力的失業(yè)保障或“退農(nóng)保障”,擁有一份土地,從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動力在遭遇挫折的時候,就可以退而務農(nóng),并獲取基本生活資料。對于土地保障問題,學術界形成了以下兩種觀點:一種觀點為土地保障積極論,認為土地保障在農(nóng)村以及全社會穩(wěn)定中具有重要作用,認為必須“以土地承包權為主要依據(jù)”建立農(nóng)村社會保障制度。這是因為在農(nóng)村目前的條件下,還找不到任何一樣能夠取代土地為農(nóng)民提供基本生活保障的物質(zhì)條件。因此必須強化土地的保障功能。另一種觀點認為:現(xiàn)行農(nóng)村土地制度主要存在兩個問題:一是農(nóng)村土地法律制度在土地利用上側重于公平而忽視效益,導致土地利用效率低下,農(nóng)民通過勞動而得到的生產(chǎn)性土地收益有限;二是現(xiàn)行農(nóng)村土地法律制度無法反映出土地的實際價值,農(nóng)民不能通過土地流轉(zhuǎn)等形式取得土地的財產(chǎn)性收益。因此現(xiàn)行土地制度其實是一種“社會保障型土地制度”,該制度導致農(nóng)民不能獲得應有的土地收益,土地收益的低下使得土地不能發(fā)揮應有的保障功能,土地保障功能呈現(xiàn)弱化狀態(tài)。無論如何,對于農(nóng)民來說,土地是最直接的保障依靠,擁有了土地就擁有了生存的最基本的資料。農(nóng)村家庭經(jīng)營制度將土地這一重要的生產(chǎn)資料的經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓及收益權賦予了農(nóng)民,從而為家庭經(jīng)濟的發(fā)展及其保障功能的恢復奠定了基礎。另外,在經(jīng)濟緊縮時期,大量農(nóng)村勞動力由城市回流到農(nóng)村,土地就能夠有效地起到吸納和穩(wěn)定勞動力的作用。所以,應該完善土地的保障功能。

(五)取消戶籍制度以及二元社會保障制度

戶籍是二元結構的外在表現(xiàn),但卻構成了現(xiàn)階段的二元社會保障制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,社會的進步以及全球化趨勢的推進,未來的社會將是一個沒有城鄉(xiāng)差別的社會,我國的二元結構必然無法適應整個社會的發(fā)展,也必將退出歷史舞臺。因此,只有取消戶籍制度,允許城鄉(xiāng)居民的自由流動,城鄉(xiāng)相銜接的社會保障制度才有可能實現(xiàn),才有可能實現(xiàn)最終的城鄉(xiāng)同一的社會保障制度。

(六)推進社會保障的法制化管理

社會保障實質(zhì)是一種法律保障。從世界各國的情況來看,完備的社會保障制度的建立都是立法在前。有關法律完備了,公民的社會保障意識增強了,社會保障制度才有可能建立和完善。因此,以立法方式謀求長期解決社會保障問題,應是社會保障制度改革的首要基礎工作。農(nóng)村社會保障需要一個良好的法制環(huán)境,使農(nóng)民的合法權益得到真正保障。德、法、日三國基本是立法先行,農(nóng)村社會保障制度的實施,乃至每一次調(diào)整和改革都是首先制定相關的法律制度,然后再由相關職能部門組織實施,使之有法可依、有章可循。另外,發(fā)達國家又都按照政企分開的原則建立了較為完善的監(jiān)管體系。正是有了完善的法律法規(guī)體系和監(jiān)管體系,才使得這些國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在實施過程中較為規(guī)范,很少出現(xiàn)逃費、擠占、挪用等情況。因此,首先,全國人大常委會應盡快制定《農(nóng)村社會保障法》,就農(nóng)村社會保障應該遵循的原則、農(nóng)村社會保障的主要內(nèi)容及形式、農(nóng)村社會保障的管理體制、資金來源與發(fā)放、保障項目的標準、社會保障的監(jiān)督、法律責任等等方面作出明確的規(guī)定。其次,國務院根據(jù)《農(nóng)村社會保障法》的要求,制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險條例》、《農(nóng)村合作醫(yī)療條例》、《農(nóng)村社會救濟工作條例》、《農(nóng)村優(yōu)待撫恤工作條例》等等條例,同時完善《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》的內(nèi)容,使農(nóng)村社會保障主要內(nèi)容法制化、具體化,以增加其可操作性。

綜上所述,我國農(nóng)村的社會保障程度很低,各方面合法權益嚴重缺失。河南作為農(nóng)業(yè)大省、人口大省,在經(jīng)濟社會不夠發(fā)達的條件下,近兩三年來,農(nóng)村社會保障有較大的推進,取得了較好的成效。但是與河南省確立的全面建設小康社會中的社會保障目標仍有較大的差距,總體上農(nóng)村社會保障還沒有從根本上改善,建立農(nóng)村社會保障體系任重道遠。因此,加快建立一個符合我國國情的過渡性農(nóng)村社會保障制度,是當前我們國家和社會的首要任務。農(nóng)村社會保障制度的具體構建必須遵循因地制宜、循序漸進的原則和低起點、廣覆蓋原則,分階段逐步推行,吸取現(xiàn)行各模式的優(yōu)點,從社會保險、社會救助和社會福利三個方面分別依據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實需求優(yōu)選項目依次展開,建立起比較完善的農(nóng)村社會保障體系。

當然,農(nóng)村社會保障制度的構建,只是解決農(nóng)村社會保障問題的重要一環(huán),要解決農(nóng)村社會保障問題,還應從行政管理機構設置、法制建設、監(jiān)督與執(zhí)法等制度運行方面進行研究,確保重新構建的制度得以有效運行,農(nóng)民的社會保障權益得到真正落實。同時,要解決農(nóng)村社會保障問題,還需在政治保障、經(jīng)濟保障及戶籍制度、土地改革制度等相關制度上進行探索和實踐,這樣才能構成一個完整的農(nóng)村社會保障體系。

總之,農(nóng)村社會保障制度改革目標的實現(xiàn)之路將是漫長的,但在我國政府積極的建設下,農(nóng)村居民與城市居民實質(zhì)平等地分享經(jīng)濟與社會發(fā)展成果終將變?yōu)楝F(xiàn)實。

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責任編輯:張 旸

D922.59

A

1008-6951(2010)03-0158-06

2010-03-11

本文是 2009年河南省政府招決策標課題“河南省農(nóng)村最低社會保障制度研究”的階段性研究成果。

聯(lián)玉娟(1968— ),女,黑龍江五常人,河南省政法管理干部學院副教授。