黃 莎

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治的法律問(wèn)題研究

黃 莎

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土壤污染的總體形勢(shì)嚴(yán)峻,而且由此造成的損失巨大。從法律角度分析,造成我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀的主要有立法、執(zhí)法和司法三個(gè)層面的問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治立法的不完善導(dǎo)致土壤污染防治無(wú)法可依;農(nóng)村土壤污染防治執(zhí)法不力使得土壤污染行為不能得到有效的控制,土壤污染狀況不斷加劇;農(nóng)村土壤污染案件處理上存在障礙致使農(nóng)村土壤污染防治失去有效的司法保障。因此,加強(qiáng)農(nóng)村土壤污染防治必須完善我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治的相關(guān)立法,強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)村土壤環(huán)境保護(hù)執(zhí)法與監(jiān)督檢查以及加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土壤環(huán)境保護(hù)的司法保障。

農(nóng)村;土壤污染防治;立法;執(zhí)法;司法

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó),有近 70萬(wàn)個(gè)村莊,9億農(nóng)民約占全國(guó)總?cè)丝诘?55%,土地是農(nóng)民賴(lài)以生存和生活的基礎(chǔ),是農(nóng)民的生存之本和命脈所在。同時(shí),農(nóng)村土地的狀況不僅影響農(nóng)村居民的生存,也影響城市居民的“米袋子”、“菜籃子”、“水缸子”的安全。如果不能很好地解決農(nóng)村土壤的污染問(wèn)題,就會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅,甚至影響中華民族生存的根基。然而,我國(guó)的農(nóng)村土壤狀況并不容樂(lè)觀(guān)。在最近一次的全國(guó)土壤狀況調(diào)查得到的數(shù)據(jù)顯示我國(guó)各個(gè)地區(qū)的土壤受到不同程度的污染,土壤污染的總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)在:

第一,土壤污染的程度加劇。從受污染的耕地面積上來(lái)看,自 1997年以來(lái),我國(guó)受污染的耕地逐年增加,由 1000萬(wàn)公頃到超過(guò) 1.5億公頃,這其中更有超過(guò) 13萬(wàn)公頃的土地因?yàn)槲廴緡?yán)重而被棄耕[1];從污染物的種類(lèi)和類(lèi)型上看,新技術(shù)、新產(chǎn)品應(yīng)用未能有效預(yù)防導(dǎo)致我國(guó)新型污染物不斷出現(xiàn),這些新型污染物影響更持久,危害更大;從污染物的濃度上看,污染物的含量,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一些污染物因?yàn)闊o(wú)法降解、逐步積累,增加還是非?？斓摹＠?有資料表明,近年來(lái),上海土壤中汞和鎘的含量增加了 50%;浙江南部一些地區(qū)土壤中 Cu、Zn等重金屬全部超標(biāo),持久性有機(jī)污染物部分檢出率達(dá)100%[2]。

第二,土壤污染造成的損害增加。我國(guó)每年因重金屬污染的糧食多達(dá) 1200萬(wàn)噸。另外,由于這個(gè)原因每年減產(chǎn)糧食 1000多萬(wàn)噸,合計(jì)經(jīng)濟(jì)損失至少200億元[3]。土壤污染不僅導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降,影響到農(nóng)作物的產(chǎn)量和品質(zhì),而且會(huì)造成有害物質(zhì)在農(nóng)作物中沉積,通過(guò)食物鏈危害人體健康。另外,土壤受到污染會(huì)直接影響整個(gè)土壤生態(tài)系統(tǒng)的功能和結(jié)構(gòu),以至打破整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡,最終將威脅國(guó)家生態(tài)安全。

第三,土壤污染防治基礎(chǔ)薄弱。由于 2008年開(kāi)展的全國(guó)土壤污染調(diào)查的數(shù)據(jù)尚未取得,我國(guó)土壤污染的面積、分布和程度不清晰,導(dǎo)致防治措施缺乏依據(jù)和方向。同時(shí),防治土壤污染的法律還非常欠缺,土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系也尚未形成。有相當(dāng)部分的個(gè)人和企業(yè)對(duì)土壤污染的嚴(yán)重性和危害性缺乏認(rèn)識(shí),土壤污染日趨嚴(yán)重。

對(duì)于農(nóng)村土壤污染的狀況,農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)。在2008年的一次《廣東農(nóng)村農(nóng)民環(huán)境權(quán)益問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)》的問(wèn)卷調(diào)查中,對(duì)于農(nóng)村的耕地、農(nóng)田的狀況的調(diào)查情況表明:在最后收回的 81.94%的問(wèn)卷中,11.67%的農(nóng)民認(rèn)為自己身邊的土質(zhì)已經(jīng)變差并且完全不能種植農(nóng)作物,33.33%的農(nóng)民認(rèn)為土質(zhì)變差,導(dǎo)致了農(nóng)作物大量減產(chǎn),僅有 2.78%的農(nóng)民認(rèn)為土質(zhì)有逐漸變好的改善[4]。從調(diào)查中可以看出,大量的土地污染已經(jīng)非常嚴(yán)重,甚至有數(shù)量不少的土地已經(jīng)不再適合耕種。農(nóng)民離開(kāi)了土地或者說(shuō)有土地卻不能耕種,就不能稱(chēng)為農(nóng)民,也就失去了其生存發(fā)展的根基。

農(nóng)村由于遠(yuǎn)離工業(yè)文明以及與城市相比較有較好較大的環(huán)境承載能力,在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里都是我國(guó)環(huán)境較為理想的區(qū)域。正因?yàn)槿绱宿r(nóng)村的環(huán)境保護(hù)一直都是被忽視的角落。然而,恰恰是農(nóng)村在擔(dān)當(dāng)著為城市提供生產(chǎn)、生活資源,消化城市產(chǎn)生的各類(lèi)污染的重要角色。與此同時(shí),由于對(duì)土壤污染的認(rèn)識(shí)不足,在我國(guó)農(nóng)村,長(zhǎng)期以來(lái)采用傳統(tǒng)的生產(chǎn)技術(shù)和落后的生產(chǎn)模式,盲目開(kāi)發(fā)利用自然資源,致使我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境遭受到嚴(yán)重的破壞[5]。土地作為農(nóng)村的最主要的生產(chǎn)生活資料,首當(dāng)其沖地受到了嚴(yán)重的影響。

總體來(lái)說(shuō),我國(guó)農(nóng)村土壤環(huán)境質(zhì)量日益下降,直接威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,進(jìn)而危害人民群眾健康。因此,土壤污染已成為農(nóng)民關(guān)注的重大問(wèn)題。充分地認(rèn)識(shí)我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村土壤污染的嚴(yán)重性和危害性是從法律層面對(duì)我國(guó)農(nóng)村土壤污染進(jìn)行防治和救濟(jì)的基礎(chǔ)。

二、我國(guó)農(nóng)村土壤污染成因之法律分析

造成我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土壤污染嚴(yán)重的現(xiàn)狀有多方面的原因,如農(nóng)村工業(yè)化的沖擊、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的影響、農(nóng)村環(huán)保設(shè)施建設(shè)的落后、農(nóng)民環(huán)保意識(shí)的薄弱等等。從法律角度分析,導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土壤污染現(xiàn)狀的原因包括以下三個(gè)方面:

(一)立法方面

我國(guó)土壤污染防治立法是農(nóng)村土壤污染防治的法律基礎(chǔ)。我國(guó)農(nóng)村土壤污染狀況嚴(yán)峻,并且有逐漸惡化的趨勢(shì),新舊污染同時(shí)存在,點(diǎn)源和面源污染并駕齊驅(qū)。目前我國(guó)尚未制定一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)土壤污染的法律法規(guī),土壤污染的立法主要是環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章中對(duì)污染防治、污染治理、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)和特殊區(qū)域保護(hù)等相關(guān)內(nèi)容中涉及土壤污染的規(guī)定。在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)基本法《環(huán)境保護(hù)法》(1989年)中,第二條將“土地”納入受該法保護(hù)的環(huán)境要素的種類(lèi)中,并在第二十二條原則性地規(guī)定了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù),防治土壤污染和各類(lèi)土壤破壞。但是《環(huán)境保護(hù)法》并沒(méi)有對(duì)土壤污染防治的措施、程序、方式等做出規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā?2004年修改)第三十七條規(guī)定利用工業(yè)廢水和城市污水進(jìn)行灌溉農(nóng)田,應(yīng)當(dāng)防止污染土壤、地下水和農(nóng)產(chǎn)品。《農(nóng)業(yè)法》(2002年修改)也僅僅只提到了“應(yīng)當(dāng)采取措施,防止土地沙化,治理沙化土地”①《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第五十九條第二款。。在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》(1998年)中,規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的義務(wù)、基本農(nóng)田環(huán)境污染監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)等,但缺乏可操作性的制度安排,同時(shí)也沒(méi)有規(guī)定違反該職責(zé)可能承擔(dān)的法律后果。1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》,雖然主要針對(duì)的是農(nóng)用土壤的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),但標(biāo)準(zhǔn)涉及的范圍較窄,僅僅針對(duì)過(guò)去常常使用的“六六六”、“敵敵畏”等農(nóng)業(yè)用品,對(duì)這些年以來(lái)出現(xiàn)的很多新的土壤污染來(lái)源,都沒(méi)有規(guī)定。此外,其他法律、法規(guī),如《大氣污染防治法》(2004年修改)、《水污染防治法》(2000年)、《固體廢物污染防治法》(2004年修改)等污染防治的單行性法律,對(duì)土壤污染也有少量的規(guī)定,都是從其他污染可能對(duì)土壤帶來(lái)影響的角度出發(fā)所做的規(guī)定,或者是其他適用于所有污染的規(guī)定。

這些法律、法規(guī)、條例構(gòu)成了我國(guó)土地保護(hù)的基本法律框架,在我國(guó)土地污染防治領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。但我們?nèi)匀豢吹剿鼈兇嬖谠S多的不足。首先,這些法律、法規(guī)和條例零星分散,缺乏完整的土壤污染防治法律體系;其次,這些規(guī)定相互之間重復(fù)、沖突,并且基本都是原則性的規(guī)定,沒(méi)有可操作性的具體法律制度;再次,面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的土壤污染環(huán)境狀況,現(xiàn)行的有關(guān)立法已經(jīng)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)的需要。因此,對(duì)現(xiàn)有的土壤污染防治法律體系必須做出調(diào)整。

(二)執(zhí)法方面

土壤保護(hù)的執(zhí)法環(huán)節(jié)是土壤污染防治法律調(diào)整的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是土壤污染防治法律實(shí)現(xiàn)的最主要途徑。它對(duì)保護(hù)農(nóng)村的土地質(zhì)量,維持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。但我國(guó)土壤保護(hù)的環(huán)境執(zhí)法狀況并不容樂(lè)觀(guān),存在著諸多問(wèn)題:

第一,監(jiān)管部門(mén)的權(quán)力沖突。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律體制,對(duì)于土壤的法律保護(hù),涉及多個(gè)行政部門(mén)。由于土壤污染的來(lái)源多樣,情況復(fù)雜,所以除了職責(zé)最多聯(lián)系最為緊密的環(huán)境保護(hù)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)有環(huán)境行政監(jiān)管權(quán)力外,許多其他的部門(mén)如水利部、國(guó)土資源行政主管部門(mén)等在特定的情況下也有管理權(quán)限?！董h(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)對(duì)土壤污染問(wèn)題的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)①《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第七條:國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。。同時(shí)依據(jù)《農(nóng)業(yè)法》,農(nóng)村農(nóng)用地的污染,由農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法。當(dāng)前由于工礦企業(yè)開(kāi)發(fā)引起的間接污染耕地的情況屢有發(fā)生,但礦山開(kāi)發(fā)環(huán)保執(zhí)法歸國(guó)土資源行政主管部門(mén)管理。由于農(nóng)田的灌溉等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),水污染也成為導(dǎo)致農(nóng)用地污染的一個(gè)重要原因,依據(jù)《水污染防治法》,水資源保護(hù)執(zhí)法應(yīng)當(dāng)由水利部門(mén)執(zhí)行。這看似是一個(gè)既有統(tǒng)一又有分工的監(jiān)管體系,然而由于法律并沒(méi)有賦予環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門(mén)對(duì)其他行政主管部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督權(quán),同時(shí)對(duì)于各個(gè)執(zhí)法部門(mén)之間在土壤污染處理上應(yīng)當(dāng)如何相互配合的重要問(wèn)題也沒(méi)有做出規(guī)定,這就導(dǎo)致了在具體的土壤保護(hù)的執(zhí)法當(dāng)中多頭執(zhí)法,交叉執(zhí)法,執(zhí)法不到位,甚至部門(mén)之間借執(zhí)法來(lái)爭(zhēng)奪各自的利益,降低了土壤保護(hù)的整體實(shí)效,損害了土壤保護(hù)的整體利益。

第二,污染的嚴(yán)重后果和執(zhí)法效力不足之間的矛盾。我國(guó)土壤污染損失巨大,每年因?yàn)橥寥牢廴驹斐傻闹苯咏?jīng)濟(jì)損失達(dá) 200億元[6]。依據(jù)甘肅省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)院的估算,僅甘肅省蘭州市每年的污染就達(dá)到了 10億元,如進(jìn)行土壤污染治理將投入費(fèi)用超過(guò) 7億元[7]。特別是農(nóng)村的土壤污染,其治理難度高,修復(fù)成本大,對(duì)依靠土地為生的農(nóng)民的損害是根本的、致命的。

然而,我國(guó)現(xiàn)有的法律對(duì)污染土壤的最高處罰額度只有 10萬(wàn)元。只是在新修訂的《水污染防治法》中對(duì)特大、重大水污染事故的處罰額度達(dá)到了直接損失的 30%②《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第四十三條第二款。。總體來(lái)說(shuō),這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)對(duì)土壤造成的損害。同時(shí),隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,排污企業(yè)的實(shí)力規(guī)模也將不斷擴(kuò)大,相對(duì)較低的處罰額度對(duì)企業(yè)的威懾力將進(jìn)一步下降,企業(yè)的違法成本低于守法成本,導(dǎo)致企業(yè)寧愿選擇污染環(huán)境來(lái)謀求更大的經(jīng)濟(jì)利益。

第三,農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法存在諸多阻礙因素。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法主要是行政執(zhí)法,大量農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法任務(wù)主要由縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的基層環(huán)保機(jī)構(gòu)來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。從我國(guó)目前情況來(lái)看,我國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu),縣級(jí)環(huán)保部門(mén)又較少在其所轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。這使得基層環(huán)保部門(mén)對(duì)一些環(huán)境違法行為實(shí)在是無(wú)能為力[8]。

此外,由于土壤污染具有潛伏性、復(fù)雜性,對(duì)于農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法人員的技術(shù)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)設(shè)備都有很高的要求。許多縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu),特別是地處偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的環(huán)保機(jī)構(gòu),無(wú)論是物質(zhì)裝備還是人員配備都有很大的不足,不可避免地阻礙了環(huán)境執(zhí)法的有效進(jìn)行。

另一個(gè)嚴(yán)重阻礙農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法的因素是地方保護(hù)主義盛行,農(nóng)村環(huán)境保護(hù)得不到有效的重視。由于與環(huán)境保護(hù)這個(gè)“軟指標(biāo)”相比,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是更加重要的考核地方官員政績(jī)的指標(biāo)。許多農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部出于經(jīng)濟(jì)利益,在急功近利思想的支配下,對(duì)農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法采取消極抵制的態(tài)度,使環(huán)保部門(mén)屈從于行政壓力而執(zhí)法不力甚至是不執(zhí)法,使許多農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)由此產(chǎn)生了許多不敢設(shè)置、出臺(tái)“土政策”阻撓環(huán)境執(zhí)法,從而使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)產(chǎn)生不敢查的顧慮,對(duì)工業(yè)區(qū)不敢查,對(duì)重點(diǎn)保護(hù)企業(yè)放行。一些基層環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)甚至成了通風(fēng)報(bào)信、應(yīng)付上級(jí)環(huán)境檢查的“幫手”。

這些人為的和體制上的障礙,不可避免地造成了農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法的非正?，F(xiàn)象:一方面,執(zhí)法任務(wù)得不到高質(zhì)量、高效率的完成;另一方面,污染農(nóng)村土壤的行為也難以得到有效追究。

(三)司法方面

目前,我國(guó)涉及土壤污染訴訟的案例很少,但從僅有的幾個(gè)案例中,也不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土壤司法救濟(jì)中存在的問(wèn)題。

1999年 12月 20日大慶市紅崗區(qū)杏樹(shù)崗鎮(zhèn)民吉村十三戶(hù)農(nóng)民向大慶市中院起訴,要求被告大慶油田有限責(zé)任公司賠償原告土地污染損害賠償518431.06元。本案中十三戶(hù)農(nóng)民的土地污染發(fā)生于 1993年,但是當(dāng)年只給付原告青苗補(bǔ)償款。由于農(nóng)民對(duì)土地是否被污染不懂,在 1999年前沒(méi)有提起訴訟,但一直以上訪(fǎng)的形式找鎮(zhèn)政府、土地局以及被告單位要求解決,雖在 1999年 11月 4日達(dá)成協(xié)議,但未實(shí)際履行。1999年 12月,原告向大慶市農(nóng)業(yè)局申請(qǐng)對(duì)受污染的農(nóng)田進(jìn)行取樣化驗(yàn)鑒定。2000年 1月農(nóng)業(yè)局進(jìn)行了取樣,并由市農(nóng)業(yè)局送省質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)中心檢驗(yàn)。2001年 5月農(nóng)業(yè)局根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果又組織五位專(zhuān)家現(xiàn)場(chǎng)勘查,做出鑒定意見(jiàn):已造成受污染農(nóng)田土坡次生鹽漬化,對(duì)農(nóng)作物已造成嚴(yán)重危害。

該案件從 1999年 12月到 2003年 12月,經(jīng)兩級(jí)法院長(zhǎng)達(dá)四年的審理,最終法庭調(diào)解結(jié)案,被告賠償原告損失 159607.38元,一、二審訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。值得注意的是在案件審理過(guò)程中。大慶中院以原告超訴訟時(shí)效為由,判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。判后原告不服,但由于農(nóng)民多年未耕種土地?zé)o收入沒(méi)有上訴費(fèi)用,為維護(hù)原告人合法權(quán)益,由代理人交上訴費(fèi) 10196.00元,才使得農(nóng)民的合法權(quán)益能夠得到最終的保護(hù)[9]。

第一,農(nóng)民實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴權(quán)存在障礙。在 2008年的一次廣東農(nóng)村農(nóng)民環(huán)境權(quán)益問(wèn)卷調(diào)查中,有 40%的農(nóng)民不知道環(huán)境污染是否違法,其中有將近9.7%的人甚至認(rèn)為環(huán)境污染不違法。在調(diào)查中還顯示,在遭受環(huán)境污染的情況下,只有不到 1.9%的農(nóng)民會(huì)選擇通過(guò)司法途徑尋求救濟(jì)。這樣的調(diào)查結(jié)果顯示了農(nóng)民在環(huán)境保護(hù)中處于弱勢(shì)地位。這其中有農(nóng)民自身因素的限制。農(nóng)民的知識(shí)相對(duì)缺乏,缺乏環(huán)境信息的來(lái)源,對(duì)企業(yè)的污染認(rèn)識(shí)不足,又由于土壤污染的長(zhǎng)期性、隱蔽性,無(wú)法對(duì)環(huán)境變化做出及時(shí)的反應(yīng)。同時(shí),農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)意識(shí)淡薄,法律觀(guān)念缺乏,自我保護(hù)意識(shí)不強(qiáng),這都導(dǎo)致土壤污染司法上的難以救濟(jì)。

除此以外,過(guò)高的訴訟費(fèi)用也是阻礙農(nóng)民行使訴訟權(quán)利的一大障礙。我國(guó)大部分農(nóng)民以農(nóng)業(yè)收入為生,生活也相對(duì)比較貧困。與此同時(shí),土壤污染對(duì)農(nóng)民造成的損失是長(zhǎng)期的也是巨大的。在我國(guó)司法實(shí)踐中,訴訟費(fèi)用直接與訴訟標(biāo)的額掛鉤,且實(shí)行訴訟費(fèi)用預(yù)交制度,農(nóng)民很有可能會(huì)因?yàn)榻徊黄鹪V訟費(fèi)用而無(wú)法得到司法保障。上文中提到的案例就有這樣的現(xiàn)象出現(xiàn)。

第二,污染損害賠償?shù)馁r償額度難以確定。土壤污染的損害后果和損害程度的計(jì)算都比較復(fù)雜。首先,土壤污染的損失程度和范圍就必須由專(zhuān)業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。其次,農(nóng)村土壤污染直接影響農(nóng)作物的收成和農(nóng)民的收入,而且這個(gè)影響在一定時(shí)間內(nèi)很難消除。再次,農(nóng)村土壤的污染還會(huì)通過(guò)糧食等農(nóng)作物直接影響農(nóng)民的身體健康。對(duì)于這些損害的賠償范圍和賠償額度的確定,并沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)、條例等可以依循,這也成為了土壤污染損害司法救濟(jì)的一個(gè)難題。

第三,沒(méi)有成熟的程序規(guī)則可以依循,案件審理周期長(zhǎng)。我國(guó)對(duì)于土壤污染的司法救濟(jì)尚沒(méi)有明確的法律規(guī)定,法院在審理土壤污染案件時(shí)也沒(méi)有成熟的程序規(guī)則可遵循,甚至沒(méi)有成熟的案件可以借鑒。這樣才會(huì)出現(xiàn)法院對(duì)此類(lèi)案件常常久拖不決的現(xiàn)象。

三、我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治的法律對(duì)策

(一)完善我國(guó)農(nóng)村土壤污染防治立法

第一,農(nóng)村土壤污染的防治亟須制定一部專(zhuān)門(mén)性的土壤污染防治法。隨著農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的凸顯,農(nóng)村土壤污染的加劇,現(xiàn)有的土壤污染立法已經(jīng)不能應(yīng)對(duì)我國(guó)嚴(yán)峻的土壤污染形勢(shì),也不符合專(zhuān)門(mén)、綜合控制土壤污染的趨勢(shì)和客觀(guān)要求。國(guó)家對(duì)土壤污染防治立法表現(xiàn)出高度的重視,2005年 11月國(guó)家環(huán)?？偩忠呀?jīng)明確將《土壤污染防治法》納入了“十一五”的立法規(guī)劃之中[10],這為《土壤污染防治法》的制定提供了良好的政策保障。同時(shí),2006年 7月,國(guó)家環(huán)保局和國(guó)土資源部聯(lián)合開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查[11],這將是土壤污染防治立法不可多得的科學(xué)依據(jù)。我國(guó)在環(huán)境污染防治的專(zhuān)門(mén)性立法方面已經(jīng)制定了《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》等多部法律,這也為我國(guó)土壤污染防治法的制定提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。

第二,農(nóng)村土壤污染防治有法可依不是僅僅一部專(zhuān)門(mén)性立法就可以做到的,還需要一個(gè)健全和完備的土壤污染防治法律、法規(guī)體系才能實(shí)現(xiàn)。建立土壤污染防治的立法體系,要注意新的《土壤污染防治法》與相關(guān)立法的銜接,既不能完全不考慮現(xiàn)有的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定另起爐灶,也不能將這些規(guī)范和條文“匯編”、“復(fù)制”,被現(xiàn)有的規(guī)定所束縛,固步自封。首先,應(yīng)當(dāng)將《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律中抽象的原則性規(guī)定具體化,提高其可操作性;其次,要將其他的污染防治法律中《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》的相關(guān)規(guī)定相互協(xié)調(diào),解決它們之間相互矛盾、相互沖突的問(wèn)題;最后,對(duì)于落后的不符合現(xiàn)實(shí)情況的規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)當(dāng)及時(shí)更替,吸收和創(chuàng)設(shè)新的制度和標(biāo)準(zhǔn)。

第三,從我國(guó)土壤污染防治的現(xiàn)狀和實(shí)際需要來(lái)看,我國(guó)現(xiàn)階段的土壤污染防治立法應(yīng)當(dāng)從防和治兩個(gè)方面加以規(guī)定。現(xiàn)有的土壤污染防治的相關(guān)法律法規(guī)中,大多是關(guān)于“防”的規(guī)定,“治”的規(guī)定相對(duì)薄弱。一些國(guó)家如日本在土壤污染的修復(fù)和整治方面的立法和實(shí)踐已經(jīng)取得了很大的成效,這里面有許多我們可以借鑒的有益經(jīng)驗(yàn)。結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,我國(guó)的土壤污染惡化的情況正在逐漸加劇,許多污染的來(lái)源我們還不能很好地杜絕和控制,而《土壤污染防治法》作為我國(guó)土壤污染防治方面的第一部專(zhuān)門(mén)性基本法律,在內(nèi)容上可側(cè)重于“治”的制度創(chuàng)設(shè),但“防”也絕不能偏廢。

第四,完善土壤污染防治管理制度。我國(guó)現(xiàn)有的土壤污染防治立法已經(jīng)設(shè)立了部分管理制度,但這些制度零星分散在各個(gè)法律、法規(guī)中,沒(méi)有一個(gè)總領(lǐng)的土壤污染防治體系作指導(dǎo),很難實(shí)現(xiàn)土壤保護(hù)的目標(biāo)。土壤污染防治完備管理制度體系應(yīng)當(dāng)包括土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、土壤污染防治監(jiān)測(cè)制度、土壤污染防治規(guī)劃制度、土壤污染環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、污染土壤管制區(qū)和污染土壤整治區(qū)制度、土壤污染以及土壤污染整治基金制度。制度設(shè)計(jì)的全面和完善才能保證土壤污染防治法律體系發(fā)揮最大的作用。

第五,建立相應(yīng)的土壤污染責(zé)任制度。我國(guó)在《環(huán)境保護(hù)法》和各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)污染防治法中有少數(shù)可以適用于所有污染類(lèi)型的法律責(zé)任規(guī)則,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)土壤污染的責(zé)任制度。并且縱觀(guān)這些法律責(zé)任制度都是針對(duì)排污者的,對(duì)于政府未能履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任,法律上并沒(méi)有規(guī)定。而我國(guó)目前的情況是許多地方政府為了追求地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng),對(duì)企業(yè)農(nóng)田排污行為放任置之,對(duì)城市污染和垃圾向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移敞開(kāi)大門(mén),對(duì)農(nóng)村的土壤問(wèn)題置之不理,這些情況都是導(dǎo)致農(nóng)村土壤污染進(jìn)一步加劇的重要因素。因此,必須有相應(yīng)的法律來(lái)規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任。

(二)強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)村土壤環(huán)境執(zhí)法與監(jiān)督檢查

首先,制定土壤污染防治法首要而迫切的任務(wù)是理順土壤污染防治的管理體制,明確各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限,確定土壤污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理部門(mén)。目前,我國(guó)涉及土壤污染防治的部門(mén)很多,同時(shí)法律對(duì)于各個(gè)執(zhí)法部門(mén)之間在土壤污染處理上要如何相互配合的重要問(wèn)題也沒(méi)有做規(guī)定,這就導(dǎo)致了各個(gè)行政主管主體對(duì)于土壤污染的管理權(quán)限競(jìng)相爭(zhēng)奪或者互相推諉的現(xiàn)象。對(duì)此,較為現(xiàn)實(shí)有效的解決辦法就是在土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法中明確各相關(guān)管理部門(mén)的管理職責(zé)和權(quán)限范圍,規(guī)定具體的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一監(jiān)督、管理的權(quán)限。

其次,關(guān)于土壤污染防治的各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章最終都是由基層環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)貫徹到農(nóng)村去。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)只設(shè)到縣一級(jí),而且一般設(shè)在縣或者區(qū)的中心地區(qū),由于農(nóng)村地域廣闊,縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)很難對(duì)廣大農(nóng)村的土壤環(huán)境進(jìn)行周全的監(jiān)管,這就導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村土壤環(huán)境監(jiān)管的力度不足。但全面增設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)“派出機(jī)構(gòu)”,需要的資源相當(dāng)巨大,恐怕很難實(shí)現(xiàn)。解決這一問(wèn)題的一條有效途徑就是對(duì)現(xiàn)有的政府基層組織的職能進(jìn)行優(yōu)化,發(fā)揮他們?cè)谕寥拉h(huán)境保護(hù)方面的職能。目前,我國(guó)已有一部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了環(huán)境保護(hù)辦公室,實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)管。這一做法成效斐然,非常值得在廣大的農(nóng)村地區(qū)推廣實(shí)行。同時(shí),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)境保護(hù)工作辦公室對(duì)于在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行環(huán)保知識(shí)宣傳,提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí),意義重大。

再次,在農(nóng)村土壤環(huán)境執(zhí)法的手段上應(yīng)當(dāng)將限期治理的決定權(quán)等剛性的執(zhí)行權(quán)賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。眾所周知,土壤污染防治的難度很大,但就目前的情況來(lái)看,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)缺乏必要的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律中只有《噪聲污染防治法》和《固體廢物污染防治法》賦予了環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)有限的限期治理權(quán)以外,其余的都將這份權(quán)力歸屬于地方政府,而環(huán)境行政主管部門(mén)只有通過(guò)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)保義務(wù)的履行。即使不考慮政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)可能產(chǎn)生的對(duì)土壤保護(hù)的懈怠,這種做法很可能會(huì)延長(zhǎng)污染的時(shí)間,對(duì)土壤帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的危害。因此,在土壤污染防治專(zhuān)門(mén)立法中環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)被賦予更充分的權(quán)力。

最后,政府目標(biāo)管理責(zé)任制是另一個(gè)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土壤污染防治工作的有效制度。在我國(guó)許多的農(nóng)村地區(qū),由于經(jīng)濟(jì)水平不高,環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱,地方政府部門(mén)在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生沖突的時(shí)候,常常會(huì)選擇犧牲環(huán)境來(lái)謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了切實(shí)地做到對(duì)農(nóng)村土壤環(huán)境的保護(hù)和治理,應(yīng)當(dāng)將土壤污染防治的目標(biāo)放入地方政府和負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)體系中去,將土壤污染防治目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方人民政府及其負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容,以此來(lái)使政府的責(zé)任真正落到實(shí)處。

(三)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土壤環(huán)境保護(hù)的司法保障

首先,在有條件和有需要的地方基層人民法院設(shè)立人民環(huán)境法庭。在此基礎(chǔ)上,針對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的特點(diǎn),在縣級(jí)人民法院成立農(nóng)村環(huán)保巡回法庭,深入農(nóng)村,對(duì)涉及農(nóng)村環(huán)境污染和破壞的案件,進(jìn)行就地專(zhuān)項(xiàng)審理。依據(jù)《人民法院組織法》第十九條①《人民法院組織法》(2006年修訂)第十九條:基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口和案件情況可以設(shè)立若干人民法庭。人民法庭是基層人民法院的組成部分,它的判決和裁定就是基層人民法院的判決和裁定。,基層人民法院根據(jù)地區(qū)、人口情況可以設(shè)立若干人民法庭,這為基層人民法院環(huán)境法庭的設(shè)立提供了法律依據(jù)。與此同時(shí),我國(guó)基層法院已經(jīng)有了設(shè)立環(huán)境法庭、環(huán)保巡回法庭的實(shí)踐,這體現(xiàn)了基層法院對(duì)環(huán)保司法專(zhuān)門(mén)化的需求。早在 1994年 6月,江蘇省鹽城市阜寧縣人民法院就有了設(shè)立環(huán)保巡回法庭的實(shí)踐,隨后為了強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管力度,為環(huán)境保護(hù)工作提供強(qiáng)有力的法律后盾,環(huán)保巡回法庭的設(shè)立呈現(xiàn)逐漸增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。現(xiàn)在我國(guó)已有為數(shù)不少的環(huán)保巡回法庭,如 2009年 10月四川省宜賓市翠屏區(qū)的環(huán)保巡回法庭也宣告誕生。農(nóng)村環(huán)保巡回法庭的設(shè)立向農(nóng)村社會(huì)做出了積極環(huán)境司法的姿態(tài),給了農(nóng)民對(duì)于因土壤污染遭受的損害可以得到有效救濟(jì)的信心;同時(shí)環(huán)境案件能在農(nóng)村就地統(tǒng)一審理,也能更好地發(fā)揮司法審判的宣傳和教育作用,加強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)法律意識(shí),同時(shí)也刺激、鼓勵(lì)、引導(dǎo)農(nóng)民提起環(huán)境訴訟。

其次,對(duì)因遭受土壤污染等環(huán)境污染提起環(huán)境訴訟的農(nóng)民,建立有效的制度減輕農(nóng)民的環(huán)境訴訟負(fù)擔(dān),進(jìn)一步擴(kuò)大司法救助的范圍,實(shí)行農(nóng)村環(huán)境案件緩、減、免交訴訟費(fèi)的制度。昂貴的訴訟費(fèi)用是阻礙農(nóng)民對(duì)包括土壤污染在內(nèi)的環(huán)境污染尋求訴訟解決途徑的巨大障礙。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《訴訟費(fèi)用交納辦法》相比我國(guó)原有的司法救助規(guī)定,救助的范圍有所擴(kuò)大,但鑒于環(huán)境訴訟的標(biāo)的一般較大,對(duì)于提起這類(lèi)訴訟的農(nóng)民這一特殊的弱勢(shì)群體,并沒(méi)有做出救助的規(guī)定。法院在受理農(nóng)村環(huán)境案件時(shí),應(yīng)當(dāng)對(duì)無(wú)力承擔(dān)訴訟費(fèi)用的農(nóng)民當(dāng)事人,根據(jù)其提交的申請(qǐng)和當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)的證明,做出允許農(nóng)民緩交、少交或者免交訴訟費(fèi)用的決定。構(gòu)建涉農(nóng)法律援助制度也是幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)環(huán)境訴訟權(quán)利的有效做法。修改現(xiàn)行的《法律援助條例》,把農(nóng)民明確列為援助對(duì)象。在環(huán)境訴訟中,作為原告當(dāng)事人的農(nóng)民如果需要法律幫助但又無(wú)法負(fù)擔(dān)起律師的費(fèi)用,法院應(yīng)當(dāng)為其指定律師提供法律援助。這些制度的構(gòu)建可以有效地解決農(nóng)民訴訟能力不足的問(wèn)題,提高農(nóng)民環(huán)境司法保護(hù)的積極性。

再次,土壤污染損害具有后置性和持續(xù)性,對(duì)其鑒定需要極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí),所以污染損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍也成為土壤污染損害司法救濟(jì)的難題。然而,在這個(gè)方面并沒(méi)有相應(yīng)的法律、法規(guī)、條例做出規(guī)定,這就對(duì)污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定提出了切實(shí)的要求。2009年 1月環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)潘岳在介紹環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)工作進(jìn)展情況時(shí)提出“近期工作重點(diǎn)是提出試點(diǎn)工作方案、抓緊研究提出污染損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)”[12],這就體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)的重視。污染賠償損害標(biāo)準(zhǔn)的制定將使司法中的賠償范圍和額度有法可依,提高工作的效率和質(zhì)量。

最后,對(duì)于環(huán)境案件的審理,法官由于環(huán)境法律知識(shí)的欠缺或經(jīng)驗(yàn)不足,常常會(huì)使此類(lèi)案件陷入困境。通過(guò)培養(yǎng)或培訓(xùn)法官,使審理環(huán)境案件的法官熟識(shí)環(huán)境法律、法規(guī),了解環(huán)境案件中的舉證責(zé)任分配、因果關(guān)系判定以及裁判依據(jù)中的法條競(jìng)合等問(wèn)題,促進(jìn)環(huán)境法律、法規(guī)的正確執(zhí)行,提高環(huán)境案件的辦案效率和審案質(zhì)量,使我國(guó)的司法制度及運(yùn)行實(shí)踐與環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要相適應(yīng)。

[1][3]全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查及污染防治專(zhuān)項(xiàng)工作.http://www.zhb.gov.cn/natu/yjsp/ qgtrxzdc/200707/t20060725_91295.htm.

[2]環(huán)資委建議人大立法研究 土壤污染防治法胎動(dòng)[N].南方日?qǐng)?bào),2004-03-09.

[4]李摯萍,陳春生.農(nóng)村環(huán)境管制與農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2009.344.

[5]孫佑海.農(nóng)村比城市更需要環(huán)境立法[J].人民論壇,2007,(10).

[6]全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查及污染防治專(zhuān)項(xiàng)工作會(huì)[EB/OL].http//news.sohu.com/20060718/ n244319890.sh tml.

[7]竇賢.蘭州:土壤污染 30年損失逾10億[N].地質(zhì)勘查導(dǎo)報(bào),2008-04-12.

[8]王周.論農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法 [J],環(huán)境教育,2009, (3).

[9]宋長(zhǎng)山.一件土地污染損害賠償案的艱難訴訟[J].黑龍江科技信息,2004,(5).

[10]國(guó)家環(huán)?？偩?“十一五”全國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃.http://www.mep.gov.cn/gkml/zj/wj/ 200910/t20091022_172365.htm.

[11]國(guó)家環(huán)?？偩?關(guān)于開(kāi)展全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的通知.http://www.xhhb.gov.cn/ReadNews. asp?News ID=337.

[12]環(huán)保部:抓緊研究污染損害賠償標(biāo)準(zhǔn)[J].大眾標(biāo)準(zhǔn)化,2009,(2).

責(zé)任編輯:張 旸

D922.6

A

1008-6951(2010)03-0182-06

2010-02-22

黃莎(1982— ),女,湖北潛江人,武漢大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士研究生。