賈 康

(財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京100142)

關(guān)于中國(guó)地方財(cái)政現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

賈 康

(財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所,北京100142)

中國(guó)地方財(cái)政的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,首先是如何在1994年財(cái)稅配套改革的基礎(chǔ)上,通過(guò)“扁平化”深化改革、配套改革的舉措,把分稅分級(jí)財(cái)政在省以下落實(shí)。中國(guó)特色超常規(guī)發(fā)展中的地方競(jìng)爭(zhēng),應(yīng)加上重要的制度建設(shè)內(nèi)容,借鑒美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示,打開(kāi)漸進(jìn)改革實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的空間,并肯定和鼓勵(lì)地方層面的開(kāi)拓創(chuàng)新行為,以制度建設(shè)服務(wù)于綜合配套改革和現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

地方財(cái)政;分稅制;制度建設(shè);漸進(jìn)改革

一、如何理解“財(cái)政”

在談到中國(guó)地方財(cái)政的基本問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題之前,首先說(shuō)一下對(duì)財(cái)政的理解,即什么是財(cái)政。教科書(shū)里的定義,不想在此援引,我更愿意用一種把漢語(yǔ)中“財(cái)政”二字拆開(kāi)再合到一起來(lái)的表述:財(cái)政可以理解為國(guó)家政權(quán)“以政控財(cái),以財(cái)行政”的分配體系。從中央政府到地方政府,形成一個(gè)國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)。以它為主體,以政控財(cái),是憑借社會(huì)統(tǒng)治者、社會(huì)管理者的政治權(quán)力掌握控制社會(huì)總產(chǎn)品的一部分,在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活中,這一部分必然表現(xiàn)為價(jià)值形態(tài)的財(cái)力(歷史上不是這樣的,但是在現(xiàn)代生活里,都表現(xiàn)為價(jià)值形態(tài)、貨幣形態(tài)的財(cái)力,表現(xiàn)為資源掌控的相應(yīng)部分)。拿到這一部分可運(yùn)用的資源做什么呢?要“以財(cái)行政”,就是要運(yùn)用這些財(cái)力履行政府應(yīng)該履行的職能。政府要做的事情,大到國(guó)家安全、國(guó)土開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護(hù),小到很具體的,比如說(shuō)我們市區(qū)之內(nèi),一些基礎(chǔ)的公共服務(wù)設(shè)施需要政府牽頭提供,像路燈照明系統(tǒng),街道上路標(biāo)和門(mén)牌號(hào)碼方位識(shí)別系統(tǒng),等等。政府要做的事情,無(wú)論大小,沒(méi)有財(cái)力做后盾是做不出來(lái)的。所以有一句話,“財(cái)政是庶政之母”,政府各種各樣的管理事項(xiàng),首先要有一個(gè)先決條件,一個(gè)前提,就是掌握財(cái)力后盾,有了物質(zhì)基礎(chǔ),才有可能去履行自己應(yīng)該履行的職能。這樣一個(gè)分配系統(tǒng)的重要性不言而喻,而其對(duì)于最高端決策的依從性又是同時(shí)存在的。財(cái)政的目標(biāo),一定要服務(wù)于不同歷史時(shí)期最高決策層設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)。

我們共和國(guó)的財(cái)政,從形態(tài)上可以分為這樣幾個(gè)階段:從共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭(zhēng)一直到建國(guó),到抗美援朝,我們是供給型財(cái)政,在分配中籌集、運(yùn)用資源支持前線武裝斗爭(zhēng)和保衛(wèi)新政權(quán);等到我們進(jìn)入“一五”為代表的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)期,財(cái)政形態(tài)就要轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)建設(shè)型,以尋求盡快建立我們相對(duì)獨(dú)立的工業(yè)體系,改造一窮二白的落后農(nóng)業(yè)國(guó)。在往后幾十年的傳統(tǒng)體制時(shí)期,生產(chǎn)建設(shè)財(cái)政經(jīng)過(guò)一系列探索,并沒(méi)有形成一個(gè)令人滿意、和現(xiàn)代化追求匹配的財(cái)政形態(tài),等到經(jīng)過(guò)十年浩劫這個(gè)痛苦過(guò)程,進(jìn)入改革開(kāi)放的新時(shí)代后,財(cái)政形態(tài)的轉(zhuǎn)變,又經(jīng)過(guò)了一系列探索,最后一直走到1992年鄧小平南巡、1994年實(shí)行分稅制配套改革、1998年明確提出建立公共財(cái)政框架。這時(shí),和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)匹配的財(cái)政分配體系,如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌而實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向和綱領(lǐng),才被明確地提出來(lái),就是建設(shè)公共財(cái)政。這樣,十多年走過(guò)來(lái),我們?cè)诂F(xiàn)實(shí)生活中,還處處看到,在進(jìn)一步發(fā)展和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,構(gòu)建公共財(cái)政體系過(guò)程中所面臨的挑戰(zhàn)和困難。當(dāng)然,我們已看到了一系列進(jìn)展。我下面主要談一談中國(guó)在1994年財(cái)稅配套改革之后,財(cái)政體制改革取得的成績(jī)和面臨的主要問(wèn)題。

二、分稅制后的中國(guó)財(cái)政

我們所說(shuō)的財(cái)政體制,是相對(duì)穩(wěn)定地處理政府和企業(yè)與納稅人、中央政府和地方政府之間基本關(guān)系的一系列規(guī)范,它體現(xiàn)在有關(guān)的一系列典章制度與文件規(guī)定上面。我們依法治國(guó),這些以后應(yīng)該進(jìn)一步體現(xiàn)在我國(guó)的基本法律制度里面。這種財(cái)政體制在我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下,最典型的相對(duì)穩(wěn)定的形式,叫總額分成一年一定:中央和地方每年要在一次財(cái)政會(huì)議上,通過(guò)形式上的討價(jià)還價(jià),確定每一個(gè)省級(jí)行政區(qū)這一年的收入按什么比例在中央和地方切分?！翱傤~分成一年一定”,聽(tīng)起來(lái)可以理解,那時(shí)候?qū)嶋H上已有分級(jí)財(cái)政框架,中央和地方之間的關(guān)系是有層級(jí)的,看起來(lái)可以在每年的財(cái)力分配上討論具體方案,但實(shí)際上那時(shí)候更強(qiáng)調(diào)“全國(guó)一盤(pán)棋”,反對(duì)地方本位主義,中央意圖占據(jù)主導(dǎo)地位,所以后來(lái)人們說(shuō)傳統(tǒng)體制下的財(cái)政體制是高度集中的體制,就一般特征而言可說(shuō)是這樣的。但那時(shí)就曾試圖通過(guò)分權(quán)來(lái)貫徹毛澤東主席提出的發(fā)揮多個(gè)積極性、兩條腿走路,走出一條中國(guó)自己更有生氣的、不同于蘇聯(lián)發(fā)展道路的這樣一種意圖,只不過(guò)因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)工作總的指導(dǎo)思想有嚴(yán)重問(wèn)題,沒(méi)有在分權(quán)改革方面取得成功。1958年大躍進(jìn)期間,曾有過(guò)大力度分權(quán);文化大革命十年期間情況稍微好時(shí),在1970年又有大力度分權(quán),但是形成的一個(gè)軌跡,被人們稱為“放亂收死”——一放就亂,一亂就收,一收就死,一死就叫,一叫再放,走了這樣一個(gè)循環(huán),并沒(méi)有能走出一個(gè)順暢的發(fā)展道路來(lái)。到了改革開(kāi)放后,我們的財(cái)政改革成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的一個(gè)突破口,伴隨著微觀層面農(nóng)村改革的突破和深圳這樣的區(qū)域上一些“撞擊反射”式實(shí)驗(yàn),在宏觀層面實(shí)施體制變革時(shí),在國(guó)民經(jīng)濟(jì)整個(gè)再生產(chǎn)不能停車(chē)檢修、只能漸進(jìn)往前推進(jìn)改革的情況下,首先在財(cái)政分配上面實(shí)施分權(quán)、松動(dòng)之后,給后續(xù)的計(jì)劃、物資、勞動(dòng)、投資、金融等等改革,提供了相對(duì)寬松的條件。后來(lái),這條路越走越寬。先是走過(guò)了十幾年的“分灶吃飯”這樣一個(gè)行政性分權(quán)過(guò)程,在這個(gè)時(shí)間段的后期,財(cái)政體制本身的問(wèn)題和其他改革的運(yùn)轉(zhuǎn)相對(duì)比,其局限性越來(lái)越明顯,出現(xiàn)了地方保護(hù)主義與“諸侯經(jīng)濟(jì)”、中央財(cái)力在整個(gè)財(cái)力中比重下降過(guò)多、運(yùn)轉(zhuǎn)困難等一系列矛盾和困難,特別是強(qiáng)調(diào)把分權(quán)改革落實(shí)到搞活企業(yè)、真正放權(quán)讓利使企業(yè)活起來(lái)這個(gè)目標(biāo),遲遲不能實(shí)現(xiàn),所以必須進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政的分稅制改革。我現(xiàn)在講的我們國(guó)家地方財(cái)政的定位,就是要在分稅制體制基礎(chǔ)上,形成分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政,地方從省到下面各個(gè)層級(jí),是分稅制框架內(nèi)的不同層級(jí)。

從中央到地方如果進(jìn)入分稅制,有什么好處呢?簡(jiǎn)單地說(shuō),它是一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、我們別無(wú)選擇的體制框架。分稅制和前面說(shuō)到的“分灶吃飯”的分權(quán)有什么區(qū)別?“分灶吃飯”是中央和地方確定一個(gè)帶有明顯包干性質(zhì)的分成辦法,到1988年后,形成了大致六種不同的地方包干形式。這些地方包干在處理政府和企業(yè)關(guān)系時(shí),沒(méi)有打破和消除過(guò)去按行政隸屬關(guān)系控制企業(yè)的舊體制癥結(jié)。無(wú)論集權(quán)還是分權(quán),如果都按照行政隸屬關(guān)系組織財(cái)政收入,按照行政隸屬關(guān)系控制企業(yè),那么就必然造成企業(yè)在分權(quán)情況下也無(wú)法進(jìn)入公平競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)這樣的局面。比如說(shuō)在我們湖北,按照那時(shí)的情況,在轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)必須具體化到是哪一級(jí)政府的企業(yè),可能有中央的企業(yè),省里的企業(yè),市區(qū)的企業(yè)或縣里的企業(yè),也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè),按照行政隸屬關(guān)系,那么每個(gè)企業(yè)具體對(duì)應(yīng)的婆婆是不同層級(jí)的,大家都在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)有共同的市場(chǎng)環(huán)境,但是每個(gè)婆婆都對(duì)自己行政隸屬關(guān)系控制下的企業(yè)過(guò)多干預(yù)、過(guò)多關(guān)照,企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者如廠長(zhǎng)經(jīng)理,是官本位階梯里某個(gè)梯級(jí)上的一員,是組織部任命的,按照官本位階梯來(lái)考慮其社會(huì)地位和政治待遇——這種情況下,企業(yè)不可能真正公平競(jìng)爭(zhēng),企業(yè)家也不可能真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的獨(dú)立從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)法人。真正解決這個(gè)問(wèn)題要靠分稅制:分稅制使企業(yè)不論大小、級(jí)別,在法律面前一律平等,該交國(guó)稅就交國(guó)稅,該交地稅就交地稅,稅后可分配的部分按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和政策環(huán)境由企業(yè)自主分配。這樣一來(lái),所有企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中都站在同一起跑線上,這條公平的起跑線終于依靠1994年分稅制改革劃出來(lái)了。其后,廠長(zhǎng)經(jīng)理的企業(yè)家身份,隨著行政級(jí)別的淡化越來(lái)越凸顯和規(guī)范下來(lái),再往后,企業(yè)家就能按照人才市場(chǎng)流動(dòng)規(guī)律“競(jìng)爭(zhēng)上崗”,即使組織部門(mén)介入,也是組織部門(mén)來(lái)指導(dǎo)、規(guī)范管理人才市場(chǎng),在競(jìng)爭(zhēng)中間選擇誰(shuí)走到企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。到構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度的階段,更是由董事會(huì)通過(guò)一系列遴選程序來(lái)選擇企業(yè)總經(jīng)理、高管和經(jīng)營(yíng)團(tuán)隊(duì)。這樣一種改革,對(duì)于我國(guó)生產(chǎn)力解放進(jìn)程的貢獻(xiàn)非常明顯。同時(shí),1994年分稅制改革又使過(guò)去中央和地方之間一直走不出來(lái)的紊亂關(guān)系走出了一條新路。在包干的情況下,說(shuō)起來(lái)是一個(gè)體制“一定五年不變”,但實(shí)際上頻繁變動(dòng)。具體情況只舉幾個(gè)例子。一個(gè)是1980年“分灶吃飯”后,中央財(cái)政發(fā)現(xiàn)自己的日子過(guò)不下去,很快要向地方借款,借款后第二年又說(shuō)我借的款不還了,等于中央賴賬,不還了還要把借款放入以后包干分成的基數(shù)里處理。再往后,日子還是過(guò)不下去,不得已開(kāi)始征收(交通能源)重點(diǎn)建設(shè)基金,所有企業(yè)的專項(xiàng)基金、稅后留利的15%切下來(lái),中央政府拿來(lái)用,這樣中央政府才能把日子勉強(qiáng)過(guò)下去。再往后,這一塊錢(qián)還是不夠用,又開(kāi)征預(yù)算調(diào)節(jié)基金,在15%的基礎(chǔ)上,又追加了10%。一直走到1990年代初,中央先后三次向地方借款,日子實(shí)在過(guò)不下去了。而小平同志南巡后,明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)模式,是在朱镕基同志主持經(jīng)濟(jì)工作的情況下,實(shí)際上是在鄧小平同志的支持下,南巡之后的一年多時(shí)間,就推出了分稅制的配套改革,把政府和企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系的處理,提升到一個(gè)可以與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相匹配的新境界。這樣一改,當(dāng)然非常值得肯定,具有里程碑的意義。但是,我們現(xiàn)在要說(shuō)到的是,1994年的改革之后,又發(fā)生了什么新變化?

對(duì)1994年的改革,在充分肯定的同時(shí),我們不能不指出它同時(shí)是帶著濃重過(guò)渡色彩的。我們的分稅制在省以下,要考慮從省到市到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn),如何配置它的各自相對(duì)應(yīng)的稅基,這個(gè)難題的難度,在當(dāng)時(shí)還看不出來(lái)。1994年改革后我們還有二十幾種稅,(這些年經(jīng)過(guò)一系列改革,目前實(shí)際開(kāi)征的是十九種稅),這二十種左右的稅,從中央到地方五級(jí)該怎么分?到現(xiàn)在,這條路沒(méi)走出來(lái)。所以1994年后的體制的難題,首先就是原來(lái)寄希望于在漸進(jìn)改革中,讓各省自己去改革摸索的這條省以下分稅制的路沒(méi)走通。我們現(xiàn)在經(jīng)常聽(tīng)到對(duì)地方政府的批評(píng),有的人說(shuō)這是1994年分稅制改革后帶來(lái)的問(wèn)題,分稅制帶來(lái)了地方政府的短期行為,分稅制加劇了地方財(cái)政困難等。實(shí)際上這個(gè)板子完全打錯(cuò)了地方,因?yàn)閺?994年一直到現(xiàn)在,中國(guó)的省以下并沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài)。中央和省之間的分稅制框架仍然存在——雖然共享稅也大大增加了,但省以下,像沿海的江蘇、浙江、福建等省,干脆就明確宣布省以下不搞分稅制,就搞分成制,其他行政區(qū)雖然沒(méi)有這樣明說(shuō),但具體怎么分稅?實(shí)際上是五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩十分濃重的分成制和包干制。那么,現(xiàn)在很多對(duì)于地方政府和財(cái)政體制相關(guān)的行為短期化、合理職能不到位的批評(píng)的板子,要打就應(yīng)打在1994年之后已經(jīng)形成的弊病很明顯的分成制和包干制上。我們剩下的問(wèn)題就是如何真正把分稅制貫徹到位。

也就是在這個(gè)過(guò)程中間,對(duì)于我們形成強(qiáng)力刺激的基層財(cái)政困難問(wèn)題,應(yīng)該從我們有效制度的供給不足來(lái)理解。這個(gè)困難在2000年前后,為各個(gè)方面關(guān)注,鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng),就是說(shuō)基層縣鄉(xiāng)出現(xiàn)了嚴(yán)重財(cái)政困難,最嚴(yán)重的時(shí)候是有一千多個(gè)縣發(fā)不出工資或欠發(fā)工資(全國(guó)共有兩千多個(gè)縣)。明明是我們的綜合國(guó)力在不斷提升,分稅制改革之后的財(cái)政增長(zhǎng)非常強(qiáng)勁,看地方財(cái)政總收入增長(zhǎng),也非常明顯,從1994年到2000年之間,地方財(cái)政的增長(zhǎng)幅度為89%,差不多要翻了一番,所有這些指標(biāo),都無(wú)法解釋基層財(cái)政為什么出現(xiàn)這么大的困難。我們的分析認(rèn)為,縣鄉(xiāng)基層財(cái)政出現(xiàn)困難,是整個(gè)體制沒(méi)有理順、有效制度供給不足的集中反映,要解決它,就要看到整個(gè)體制的全貌。通盤(pán)考慮整個(gè)體制的問(wèn)題,突出的矛盾是出現(xiàn)了我們?cè)谑∫韵聼o(wú)法真正落實(shí)分稅制,實(shí)際生活中財(cái)權(quán)的重心在不斷上移,事權(quán)重心卻在不斷下移,最后這個(gè)財(cái)權(quán)和事權(quán)背離的矛盾,在基層集中體現(xiàn)出來(lái),轉(zhuǎn)移支付制度又不能有力地解決基層和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的困難。

這種情況下要找到出路,我們?cè)谘芯恐刑岢隽艘粋€(gè)最基本的想法,就是要通過(guò)扁平化的改革,使原來(lái)省以下分稅制無(wú)法貫徹的難題得到合理解決。扁平化的具體做法我們已經(jīng)看到最近幾年“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的改革——這是初期一個(gè)有代表性的說(shuō)法,大部分地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,以后如湖北,又明確推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革,另外那些特別欠發(fā)達(dá)的地方,就是實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級(jí)統(tǒng)管,特別發(fā)達(dá)的地方另當(dāng)別論。但是對(duì)于大部分地區(qū),鄉(xiāng)財(cái)縣管有較大的適用性。這一改革,實(shí)際上是不把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作縣級(jí)政府下邊的另一個(gè)實(shí)體財(cái)政層級(jí),而是把它看作縣級(jí)預(yù)算下管的一個(gè)預(yù)算單位,資金還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用,但是統(tǒng)編在縣級(jí)。它隱含的邏輯是,再往后可取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“五套班子”這個(gè)“麻雀雖小,五臟俱全”的框架,走到鄉(xiāng)鎮(zhèn)書(shū)記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)“兩個(gè)擔(dān)子一肩挑”,以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的前景,應(yīng)該是不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)體層級(jí),不必給它配稅基,而且它的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是類似于縣級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)公所、鎮(zhèn)公所。這樣一個(gè)改革,可解決原來(lái)的最基層層級(jí)在扁平化過(guò)程中怎么樣按照合理方向推進(jìn)綜合改革的問(wèn)題。另外一個(gè)重要改革,就是省直管縣,已經(jīng)明確寫(xiě)入中央文件和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃,財(cái)政部工作上有一個(gè)時(shí)間表,在2012年之前,除了民族地區(qū),這項(xiàng)改革在全國(guó)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

省直管縣已經(jīng)有浙江幾十年努力形成的經(jīng)驗(yàn),最近幾年得到了其他地區(qū)的普遍呼應(yīng)。它最明顯的好處是在進(jìn)一步發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面使縣域經(jīng)濟(jì)得到一個(gè)很好的發(fā)展環(huán)境,同時(shí)又解決了前面提到的五層級(jí)財(cái)政分稅分不下去的問(wèn)題,如果把市縣放到一個(gè)平臺(tái)上,再加上鄉(xiāng)財(cái)縣管改革,五層級(jí)變成了三層級(jí)財(cái)政——中央、省和市縣,就可以按三個(gè)層級(jí)來(lái)配稅基,按三個(gè)層級(jí)來(lái)發(fā)展公共財(cái)政。中央已寫(xiě)入文件的減少行政層級(jí),可水到渠成地使行政層級(jí)跟隨財(cái)政層級(jí)的減少,扁平化到中央、省和市縣三個(gè)平臺(tái)上。中央文件雖然沒(méi)有寫(xiě)從什么地方切入去減少行政層級(jí),但在現(xiàn)實(shí)生活中,我們已經(jīng)看得很清楚,財(cái)政的扁平化要拉動(dòng)行政層級(jí)扁平化的綜合配套改革,那么以后行政成本的降低,在三級(jí)構(gòu)架下各級(jí)政府職能合理化調(diào)整到位,政府既不越位也不缺位來(lái)發(fā)揮自己應(yīng)有的職能以政控財(cái)、以財(cái)行政,等等,這樣一套運(yùn)轉(zhuǎn)就可能柳暗花明,打開(kāi)一個(gè)新境界。

我認(rèn)為最為概括的關(guān)于中國(guó)地方財(cái)政的合理分稅分級(jí)體制的要求,就是省和市縣兩個(gè)層級(jí)加上中央三個(gè)層級(jí),都應(yīng)該按照如下原則:使每一級(jí)政權(quán)都有合理的事權(quán)——事權(quán)是指政府應(yīng)該做什么,在財(cái)政上是指它的支出責(zé)任;后面跟著要有和事權(quán)合理呼應(yīng)的財(cái)權(quán),財(cái)權(quán)配置最關(guān)鍵的是如何配置稅基,二十個(gè)左右的稅種,哪些給中央,哪些給省,哪些給市縣——如果有一個(gè)合理的稅基配置,再往后我們就可在三個(gè)層級(jí)上使每一級(jí)政府都構(gòu)建形成現(xiàn)代意義的預(yù)算,這個(gè)預(yù)算應(yīng)該是公開(kāi)透明完整的,盡可能多地充分反映公眾意愿,在合理的研究協(xié)商過(guò)程中,形成預(yù)算編制文本,再經(jīng)過(guò)各級(jí)人大審批之后,形成有法律效力的執(zhí)行文件,并應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。這樣一個(gè)預(yù)算,在嚴(yán)格執(zhí)行的同時(shí)就可以追求績(jī)效,通過(guò)績(jī)效考評(píng),提高公共資源的綜合配置效率,再往下,就可以對(duì)官員問(wèn)責(zé)。我們所追求的實(shí)現(xiàn)小平同志說(shuō)的三步走現(xiàn)代化戰(zhàn)略,要依靠這樣一套體制安排來(lái)解放生產(chǎn)力,使財(cái)政分配最有效地服務(wù)于公共利益。在財(cái)政體制改革里,按照這樣一套原則貫徹,我認(rèn)為才是可以提供有效制度供給的。按照這樣的“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算”再往下講,還要進(jìn)一步發(fā)展不同層級(jí)上(地方政府也包括在內(nèi))的一級(jí)產(chǎn)權(quán)。黨的十六大的一個(gè)突破,就是明確指出中央地方分別行使出資人職責(zé)。原來(lái)籠統(tǒng)的國(guó)有資產(chǎn)概念下,出問(wèn)題找不到責(zé)任人來(lái)承擔(dān)責(zé)任的這種全民資產(chǎn),按照十六大精神,就要具體量化到中央、省、市縣三個(gè)不同層級(jí)上的具體的產(chǎn)權(quán),而不同層級(jí)上需設(shè)有專門(mén)的管理機(jī)關(guān),人格化地來(lái)行使出資人職責(zé),來(lái)追求在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下國(guó)有資產(chǎn)即全民所有資產(chǎn)理所當(dāng)然也應(yīng)該追求的保值和增值。同時(shí),又要把這個(gè)資產(chǎn)的運(yùn)用和國(guó)家的社會(huì)目標(biāo)、政治目標(biāo)形成必要的呼應(yīng)。這個(gè)一級(jí)產(chǎn)權(quán)的后面,還應(yīng)該有一級(jí)舉債權(quán)。多年來(lái)預(yù)算法的明規(guī)則,是不允許地方政府舉借債務(wù),但實(shí)際生活里面,大量的地方債務(wù)已經(jīng)采取潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則的這種方式形成了,并且是按照天文數(shù)字的規(guī)模形成了。2009年和2010年,我們看到的一個(gè)重要的制度進(jìn)步,就是在應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)沖擊的宏觀調(diào)控過(guò)程中,中國(guó)的地方債終于登堂入室,去年今年各發(fā)行了兩千億元。雖然其發(fā)行附加了一個(gè)條件,就是由財(cái)政部代理發(fā)行,但我認(rèn)為可以解釋為實(shí)際上引入了中央政府的一種擔(dān)?！皇钦嫘嫉膿?dān)保,但財(cái)政部代理發(fā)行至少是一種中央政府的隱性擔(dān)保。同時(shí),它確確實(shí)實(shí)是地方債,要納入省級(jí)預(yù)算,由省級(jí)牽頭,透明地分配這些舉債資金的使用,而且在省級(jí)預(yù)算全套程序的約束之下,安排它的還本付息。這樣一來(lái),規(guī)范程度就大大提高了。

這樣的一種我們所說(shuō)的分稅分級(jí)財(cái)政在中國(guó)深化改革中去貫徹落實(shí)的前景,可以說(shuō)看得越來(lái)越清楚了。它可以在1994年改革的基本制度成果基礎(chǔ)上,進(jìn)一步去追求合理地處理政府和企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系,使我們的各種生產(chǎn)要素進(jìn)入更合理地發(fā)揮活力的這樣一個(gè)配置過(guò)程。當(dāng)然,在前面說(shuō)的這些原則之上,還要加強(qiáng)中央、省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付。原來(lái)五個(gè)層級(jí)轉(zhuǎn)移支付也是一個(gè)非常大的難題,有那么多的中間環(huán)節(jié),這里面信息的不對(duì)稱會(huì)逐級(jí)放大。只有中央和省兩級(jí)自上而下的轉(zhuǎn)移支付,所支持的最主要的就是欠發(fā)達(dá)地區(qū)和基層,而且這個(gè)轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算安排,是要有一套透明的、大家都知道的計(jì)算公式。這種公式是放在桌面上、各有關(guān)方面可以一起討論加以優(yōu)化的,大家討論的是相關(guān)公式,它里邊選取的不同因素,這些因素怎么樣合理地形成系數(shù),形成必要的一些參數(shù),等等。也就沒(méi)有必要以拉關(guān)系、跑部錢(qián)進(jìn)的方式去追求給自己吃偏飯了。這樣,不規(guī)范的潛規(guī)則決定的分配形式就可以得到越來(lái)越有效的抑制。這樣的一種中國(guó)分稅分級(jí)財(cái)政體制的框架和中國(guó)地方財(cái)政演變的一個(gè)基本的、和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相呼應(yīng)的路徑,是有必要首先勾畫(huà)清楚的。

三、現(xiàn)實(shí)中的中國(guó)地方財(cái)政

下面談?wù)勚袊?guó)現(xiàn)代化過(guò)程中地方政府和地方公共財(cái)政方面的幾個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以及我的看法。

第一,對(duì)于地方政府在公共管理體系中必要性方面的基本認(rèn)識(shí)。今年“兩會(huì)”后,我參加了香港鳳凰臺(tái)“一虎一席談”的一個(gè)關(guān)于房?jī)r(jià)調(diào)控問(wèn)題的專題討論。這個(gè)問(wèn)題牽動(dòng)方方面面的感情,直接關(guān)系著不同社會(huì)階層的物質(zhì)利益,有很多爭(zhēng)議。在那個(gè)討論中,有幾個(gè)政協(xié)委員,指出現(xiàn)在地方政府行為存在明顯問(wèn)題,造成房?jī)r(jià)過(guò)快上漲,這樣的問(wèn)題怎么解決?應(yīng)該由中央政府直接管理各地土地的招拍掛。但這個(gè)觀點(diǎn)我認(rèn)為它不具備合理性,實(shí)際上是不可能的,為什么呢?從學(xué)術(shù)的角度來(lái)討論,一個(gè)政府體系它在管理過(guò)程中間要面臨一個(gè)永遠(yuǎn)存在的問(wèn)題,就是所謂信息不對(duì)稱,需要盡可能減少信息不對(duì)稱,伴隨這個(gè)問(wèn)題,還有一個(gè)政府自己的努力方向,就是在管理中要努力地提高效率。在中國(guó)這樣一個(gè)幅員遼闊的大國(guó),各地的情況千差萬(wàn)別,中國(guó)的政府,作為一個(gè)大國(guó)政府,沒(méi)有別的選擇,它必須是分層的。世界上確實(shí)存在著少數(shù)情況:一個(gè)很小的城邦國(guó)家它可能是不分層的。新加坡可能是這樣,它實(shí)際上就是一個(gè)城市。但我們中國(guó)不可能想象這種情況,無(wú)法由中央政府一竿子插到底直接去管理各種地方事務(wù)。如果那樣做的話,這個(gè)信息不對(duì)稱要嚴(yán)重到無(wú)法容忍的地步。必須有一個(gè)分層的框架。如果我們看到現(xiàn)實(shí)生活中有上述的矛盾和種種問(wèn)題,就認(rèn)為只要中央政府繞過(guò)地方政府來(lái)直接管理,這些問(wèn)題就能管好了,那么我們一定會(huì)落入一個(gè)誤區(qū)。現(xiàn)在大家都關(guān)心的房地產(chǎn)問(wèn)題,土地財(cái)政的問(wèn)題,如果按照這樣的一個(gè)邏輯來(lái)理解,是不是這些事情都讓中央政府、中央機(jī)關(guān)的官員們來(lái)直接管理,就能夠把問(wèn)題處理好了呢?我不認(rèn)為存在這種可能性。怎么樣在中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程中間處理好政府的架構(gòu)和分層的問(wèn)題,現(xiàn)在我們正處于一個(gè)還在尋求它的解決方案的歷史過(guò)程中。改革開(kāi)放30年以來(lái),所有的矛盾和問(wèn)題已經(jīng)慢慢地把相關(guān)的注意力聚焦到前面說(shuō)到的三個(gè)層級(jí)和扁平化改革的問(wèn)題上了。人們的確有很多對(duì)于分稅制的抨擊,但這些抨擊都把板子打錯(cuò)了地方。因?yàn)槲覀兩晕⒘私庖幌戮唧w情況,就可知道中國(guó)省以下四級(jí)政府層級(jí)之間,現(xiàn)在沒(méi)有真正進(jìn)入分稅制狀態(tài),你責(zé)備地方政府有這個(gè)問(wèn)題,那個(gè)問(wèn)題,然后說(shuō)這是分稅制之過(guò),這個(gè)邏輯就錯(cuò)了。我們現(xiàn)在恰恰需要堅(jiān)持1994年分稅制改革的基本制度成果,同時(shí)探索怎么樣讓省以下真正進(jìn)入分稅制狀態(tài),以消除和避免出現(xiàn)人們所抨擊的弊病。看到地方上有種種問(wèn)題,比如像土地招拍掛這樣據(jù)說(shuō)推高房?jī)r(jià)的問(wèn)題,然后以為否定地方政府的作用,讓中央政府直接去做事情,就萬(wàn)事大吉,我們就走上一條康莊大道,這不是一個(gè)能夠在學(xué)理上得到論證的可行思路。

第二,對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)地方政府的作用應(yīng)該怎么看待。我認(rèn)為首先需要從肯定的角度來(lái)談中國(guó)地方政府和地方競(jìng)爭(zhēng)的正面效應(yīng)。最近不少媒體上表達(dá)的情緒,帶有某種把地方政府妖魔化的傾向。好像什么事情都?jí)脑诘胤秸@樣一批人,他們就是只顧自己的那一點(diǎn)局部利益,本位利益,和一些既得利益集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟。比如說(shuō),與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商勾結(jié)在一起,愚弄百姓,把房地產(chǎn)搞亂了,把什么什么事情搞亂了。說(shuō)起來(lái)很痛快,實(shí)際上不是那樣簡(jiǎn)單的問(wèn)題。我們?nèi)绻偨Y(jié)一下改革開(kāi)放30年中國(guó)的成就,正在世界上越來(lái)越以中國(guó)奇跡來(lái)加以肯定的這種平均增長(zhǎng)速度在9.7%—9.8%的GDP年均速度方面,成就的來(lái)源特別值得分析。我注意到,很有特色的張五常先生,最近有一本他自己認(rèn)為非常有分量的小冊(cè)子,其中說(shuō)到中國(guó)發(fā)展的秘密他已經(jīng)揭開(kāi)了。什么秘密呢?他認(rèn)為中國(guó)的超常規(guī)發(fā)展,就是中國(guó)人“做對(duì)了什么事情”的關(guān)鍵,在于中國(guó)存在著其他經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過(guò)程中沒(méi)有如此這般出現(xiàn)過(guò)的地方層面、地方政府“爭(zhēng)先恐后”的地方競(jìng)爭(zhēng)。他認(rèn)為可以由此解釋中國(guó)這樣超常規(guī)發(fā)展的謎底。我不認(rèn)為張先生的這本小冊(cè)子里這樣的一個(gè)解釋的論證是非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?但它確實(shí)包含著具有啟發(fā)性的內(nèi)容。我們?cè)谌魏我槐窘?jīng)濟(jì)學(xué)的教科書(shū)里面,找不到張五常先生所說(shuō)的那種分析。但是在現(xiàn)實(shí)生活里面,我們可以看到很多地方超常規(guī)發(fā)展所帶有的、我們需要看重的——哪怕它有時(shí)候是以潛規(guī)則的方式體現(xiàn)出來(lái)的——這種中國(guó)特色和中國(guó)活力。

總結(jié)起來(lái),不能簡(jiǎn)單否定這種支撐超常規(guī)發(fā)展的機(jī)制。比如說(shuō)我們東北地區(qū),前面一段時(shí)間解決了幾十年沒(méi)有解決的棚戶區(qū)改造問(wèn)題。在一些原來(lái)的資源型城市,這種棚戶區(qū)要一直追溯到偽滿統(tǒng)治時(shí)期、共產(chǎn)黨人執(zhí)政后的傳統(tǒng)體制下的工業(yè)化時(shí)期,和改革開(kāi)放前面的二十幾年時(shí)間。延續(xù)下來(lái)的這種棚戶區(qū),居住條件實(shí)際上類似于貧民窟的狀態(tài)。但是前幾年在遼寧等地,這種過(guò)去認(rèn)為千難萬(wàn)難解決不了的棚戶區(qū)改造的問(wèn)題,得到了突破性的解決,兩年半的時(shí)間基本解決了。此事現(xiàn)在被認(rèn)為是非常有分量的政績(jī),但它后面的支撐,離得開(kāi)地方隱性負(fù)債的地方融資平臺(tái)嗎?從所有規(guī)范的渠道里,看不到有什么可能性籌集到這種天文數(shù)字的資金去支持棚戶區(qū)改造。在這個(gè)方面,地方融資平臺(tái)確實(shí)發(fā)揮了非常重要的作用。我認(rèn)為所有了解情況的同志都不會(huì)簡(jiǎn)單地只是否定這種作用。已經(jīng)形成的潛規(guī)則怎樣演變?yōu)槊饕?guī)則,現(xiàn)在其實(shí)也看到了可能性:地方債登堂入室這種制度進(jìn)步,預(yù)示著一個(gè)前景,以后我們應(yīng)該以越來(lái)越多的陽(yáng)光融資的、規(guī)范化的地方公債和市鎮(zhèn)債去置換、替代原來(lái)以潛規(guī)則形式形成的地方隱性債。實(shí)際上,政府公債一般會(huì)不斷處于借新債、還舊債這樣的一個(gè)過(guò)程中間。如果我們?cè)?GDP每年增長(zhǎng)8%以上的過(guò)程中已經(jīng)形成了不規(guī)范的債務(wù)存量,但它的增長(zhǎng)速度低于8%,那么整個(gè) GDP里面、整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活里面,它的比重就是在逐漸縮小。雖然它現(xiàn)在是天文數(shù)字,但是它這種因不規(guī)范而造成的公共風(fēng)險(xiǎn)的積累,殺傷力會(huì)越來(lái)越縮小。而另外一個(gè)方面,我們可以讓陽(yáng)光融資逐漸越做越合理,越做相對(duì)份額越大。這種陽(yáng)光融資是透明的,可以發(fā)展越來(lái)越有效的公共監(jiān)督,可以納入全套預(yù)算程序來(lái)約束,對(duì)它的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題,在以后就越來(lái)越有信心、有把握得到一個(gè)更好的解決。這樣一條路,我們是可以越走越寬的。所以我對(duì)于地方債和地方融資平臺(tái)的基本觀點(diǎn),就是有堵有疏、疏堵結(jié)合,但是從中長(zhǎng)期來(lái)看,應(yīng)該是奉行大禹治水的古老智慧,看到堵不如疏,要把這種地方隱性負(fù)債通過(guò)“治存量、開(kāi)前門(mén)、關(guān)后門(mén)、修圍墻”等等這樣一套舉措逐漸消化掉,并且最后我們所達(dá)到的境界就是通盤(pán)的公共財(cái)政構(gòu)架之下的地方層面的陽(yáng)光融資。以后可能也要最后發(fā)展到有獨(dú)立的、有資質(zhì)和權(quán)威的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)給地方政府評(píng)級(jí)。信用等級(jí)直接關(guān)系到它的市場(chǎng)環(huán)境,它融資中可能的種種具體安排。由市場(chǎng)的力量給它附加上應(yīng)該有的一些約束。當(dāng)然還有我們?cè)诿裰骼碡?cái)、科學(xué)理財(cái)、依法理財(cái)發(fā)展過(guò)程中間越來(lái)越要改進(jìn)健全的民主化、法制化的全套的制度。

制度建設(shè)的重要意義還可以從預(yù)算外資金管理的演變來(lái)觀察。在包干制情況下,地方政府存在把自己的財(cái)力盡可能藏著、掖著的動(dòng)機(jī),特別是工商業(yè)活動(dòng)較發(fā)達(dá)的地區(qū),它認(rèn)為自己的財(cái)力如果露富了,很容易被中央通過(guò)沒(méi)有穩(wěn)定規(guī)范的借款、調(diào)整等等方式上收,所以在這種情況下,就不可能真正加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理形成一個(gè)有約束力的管理框架。但到了1994年分稅分級(jí)財(cái)政體制形成之后,地方很快消除了以后財(cái)力可能被中央平調(diào)的擔(dān)心。1995和1996年以后,地方政府幾乎不約而同地提出,要把分散在各個(gè)部門(mén)的各種收入集中到專戶來(lái)管理。一些地方率先行動(dòng),黨政一把手把各個(gè)局、委、辦的領(lǐng)導(dǎo)叫到一起,說(shuō)明分散在各個(gè)具體機(jī)構(gòu)管理之下的這些資金,管理上要有一個(gè)改變,這些錢(qián)還都是你們的,可以用,但是要進(jìn)入專戶,進(jìn)入專戶有沉淀部分,我們集中起來(lái)以后來(lái)做一些應(yīng)該做的大事情。那個(gè)時(shí)候地方政府看到這樣一個(gè)可以發(fā)揮本地財(cái)力的潛力的可能性以后,就表現(xiàn)出極大的決心,在這種會(huì)議上宣布,各個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)必須服從,“不交票子就交帽子”。非常迅捷地就把資金集中到專戶里面,然后推動(dòng)地方層面的一些重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。之所以能出現(xiàn)這樣一個(gè)明顯提高公共資源使用效率的進(jìn)展,靠的是什么呢?實(shí)際上靠的就是制度,并不是說(shuō)地方政府這些官員他的思維在很短時(shí)間里面突然就變了,原來(lái)要藏著、掖著,現(xiàn)在要把它集中起來(lái)辦大事情,關(guān)鍵是這個(gè)新制度提供了使公共資源配置效率得以提高的環(huán)境。在1996年以后,中央順應(yīng)地方這樣的進(jìn)展,自上而下發(fā)出文件,實(shí)現(xiàn)了“三而二”,把預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和所謂制度外這三塊,合并成我們只在合法性上承認(rèn)的預(yù)算內(nèi),預(yù)算外兩塊(預(yù)算外也有它的統(tǒng)計(jì)報(bào)表規(guī)則),第三塊即所謂制度外資金或者預(yù)算外的預(yù)算外資金、大大小小的小金庫(kù),都不存在任何合法性了,一旦發(fā)現(xiàn),就要把它們通過(guò)整頓,或者并入預(yù)算內(nèi),或者預(yù)算外。1996年以后實(shí)現(xiàn)的“三而二”,現(xiàn)在我們又進(jìn)一步推展到可以“二而一”了。財(cái)政部已經(jīng)有明確要求,在一年多之后,預(yù)算外資金這個(gè)概念要退出歷史舞臺(tái)。所有的財(cái)政收入都應(yīng)該一覽無(wú)遺地體現(xiàn)在一個(gè)從部門(mén)預(yù)算開(kāi)始、現(xiàn)在稱為綜合預(yù)算的這樣一個(gè)完整性的制度里面。這樣一來(lái),公眾資源的總量和使用結(jié)果,它的合理性如何等等,這種透明度的提高,一定會(huì)進(jìn)一步帶來(lái)公眾知情權(quán)的提高以及資源配置合理化水平的提高。

我們的這些制度建設(shè),應(yīng)該認(rèn)為是非常重要的事情。地方政府在爭(zhēng)先恐后的壓力之下追求超常規(guī)發(fā)展中間,有問(wèn)題我不否認(rèn),我們現(xiàn)在要在這種中國(guó)特色的地方競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中,更好地校正它所受到的這種壓力的偏向——比如說(shuō)實(shí)際上過(guò)多追求GDP,過(guò)多追求粗放型的增長(zhǎng),要在科學(xué)發(fā)展觀所強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展才是硬道理這種升華了的認(rèn)識(shí)層面上作進(jìn)一步考慮,使對(duì)地方的激勵(lì)合理化,而不是簡(jiǎn)單指責(zé)地方政府他們的覺(jué)悟問(wèn)題,簡(jiǎn)單歸結(jié)為官員行為不端問(wèn)題。官員們確有種種問(wèn)題,他們也受到種種物質(zhì)利益的誘惑,也有種種行為的扭曲,但是真正解決這些官員隊(duì)伍(包括地方政府官員)怎樣更好為公眾服務(wù)的問(wèn)題,我認(rèn)為最根本的是要把跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、跟科學(xué)發(fā)展和中國(guó)現(xiàn)代化配套的制度,由粗到細(xì)建立和完善起來(lái)。要讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中物質(zhì)利益誘惑之下的官員,能夠最大限度地為公眾謀利益、為人民服務(wù),那么對(duì)于和腐敗聯(lián)系在一起的誘惑,應(yīng)該有這么幾個(gè)力量施加上去:一個(gè)是要讓他“不敢”。原來(lái)河北的國(guó)稅局局長(zhǎng)李真,死后骨灰都沒(méi)有人敢去認(rèn)領(lǐng),這是一種起震懾作用的力量。另一個(gè)是要有思想教育,你是人民的公仆,要“不想”。這個(gè)思想教育可以起一定作用。激發(fā)他就是要做人民公仆的這樣一個(gè)思想導(dǎo)向而自覺(jué)地不被物質(zhì)誘惑所吸引。但是大多數(shù)的人,我認(rèn)為他可能更適應(yīng)于我們經(jīng)濟(jì)學(xué)所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”模型。人是很難說(shuō)做到“大公無(wú)私”的,他必然有自己的物質(zhì)利益,對(duì)官員你也得承認(rèn),他有他的物質(zhì)利益,他也要養(yǎng)家糊口,他也會(huì)對(duì)于物質(zhì)利益看到以后怦然心動(dòng),和常人一樣。這一種使官員“不想”的教育作用,不能把它強(qiáng)調(diào)到極端,認(rèn)為思想教育解決一切問(wèn)題。需要有這個(gè)作用,但是,同時(shí)還要有進(jìn)一步的制度建設(shè)所可能給他造成一種“不能”的約束,如果制度盡可能完善了,他很多的這種行為不端、甚至走到貪污腐敗的可能性就被封殺了,那么這倒是一個(gè)真正的人本主義理念至上的愛(ài)護(hù)干部、保護(hù)干部的制度建設(shè)。有物質(zhì)利益擺在那,但是有制度這樣的硬約束,讓他不能夠去在那里做些不良交易——我們很多的改革實(shí)際上就在這方面取得了成效。比如說(shuō)政府采購(gòu),過(guò)去分散采購(gòu)之下,吃回扣的行為是公開(kāi)的秘密。這種明顯的慷國(guó)家之慨,貪國(guó)家之財(cái),追求個(gè)人物質(zhì)利益的問(wèn)題,光靠思想教育,多少年沒(méi)有真正解決。但我們政府采購(gòu)改革出來(lái)以后,以招投標(biāo)為代表的集中采購(gòu)這種新的機(jī)制,就形成了在采購(gòu)過(guò)程中廠商和官員之間、廠商和廠商之間、官員和官員之間自然而然的相互監(jiān)督、約束。原來(lái)想吃回扣的這種空間,被完全封殺掉的話,就沒(méi)有任何在采購(gòu)過(guò)程中自給自肥的可能性,這就是一個(gè)很好的制度建設(shè)。當(dāng)然,還可能有一個(gè)我們值得再進(jìn)一步探討的所謂“不必”:香港對(duì)公權(quán)力制約有一個(gè)廉政公署,在廉政公署成立之前,香港的官界也是烏煙瘴氣,一塌糊涂。那里的警察也是行為不端。廉政公署運(yùn)行到現(xiàn)在,成績(jī)明顯,但我還經(jīng)常問(wèn)一個(gè)問(wèn)題,誰(shuí)來(lái)監(jiān)督廉政公署?權(quán)力必須有權(quán)力來(lái)制約。中紀(jì)委來(lái)約束監(jiān)督這些領(lǐng)導(dǎo)干部,那么誰(shuí)來(lái)約束監(jiān)督中紀(jì)委?這個(gè)問(wèn)題在我們這里,實(shí)際上還沒(méi)有很好得到解決。但在廉政公署那里,他們的解決方案就是廉政公署執(zhí)行著非常清晰的高薪養(yǎng)廉制度。對(duì)這些人,確實(shí)很難有人再監(jiān)督他們,但是對(duì)這些人也以一種非常高的薪俸,附加著一個(gè)非常嚴(yán)格的條件:稍微有一點(diǎn)什么行為不端,開(kāi)除出這個(gè)公職人員隊(duì)伍,以后永遠(yuǎn)拿不到原來(lái)保證給你的、從住房保障到很高的薪酬水平到退休養(yǎng)老的一個(gè)特別優(yōu)厚的條件等等。我認(rèn)為在地方財(cái)政困惑的種種問(wèn)題面前,綜合起來(lái)看,我們應(yīng)該更看重的還是制度建設(shè)。

第三點(diǎn)基本看法是,中國(guó)漸進(jìn)改革取得很多成就的同時(shí),我們要重視中國(guó)漸進(jìn)改革怎樣繼續(xù)深化的問(wèn)題。有一位華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家叫楊小凱,他生前提到一個(gè)所謂“后發(fā)劣勢(shì)”的概念,我們過(guò)去只知道有后發(fā)優(yōu)勢(shì),更多指的是生產(chǎn)技術(shù)層面的,比如說(shuō)在電子信息技術(shù)方面,國(guó)外發(fā)展到了586水平,那么中國(guó)人沒(méi)有必要從286開(kāi)始一步一步再往上爬,我們?cè)诟母镩_(kāi)放的環(huán)境下有可能瞄準(zhǔn)人家已經(jīng)達(dá)到的586的水平,通過(guò)引進(jìn)、消化、吸收,再創(chuàng)新等等,爭(zhēng)取我們以最快的速度來(lái)減少和外界的差距。后發(fā)優(yōu)勢(shì)同時(shí),怎么還會(huì)有后發(fā)劣勢(shì)?楊小凱所說(shuō)的后發(fā)劣勢(shì),主要指的是制度改造層面。我們是漸進(jìn)改革,而且這個(gè)漸進(jìn)形成了路徑依賴,什么事情都是先易后難,好做的事情做完了,所謂帕累托改進(jìn)式的只有某些人受益而沒(méi)有人受損的這種改革,現(xiàn)在已經(jīng)找不到了?，F(xiàn)在你只要講改革,必定、必然要觸動(dòng)至少一部分人的既得利益。一動(dòng)就要觸動(dòng)既得利益,那么既得利益強(qiáng)約束之下什么都不能動(dòng),現(xiàn)在就往往形成了一種潛規(guī)則。觸動(dòng)既得利益的事情不好辦,非常棘手,那么作為官員來(lái)說(shuō),也是多一事不如少一事,繞著走,大家都搞形式主義,實(shí)質(zhì)性的改革現(xiàn)在畢竟是非常困難的。楊小凱所說(shuō)的后發(fā)劣勢(shì),就是這種制度方面積累的矛盾,到了一定時(shí)候會(huì)表現(xiàn)出來(lái),拖累中國(guó)進(jìn)一步的現(xiàn)代化進(jìn)程。我覺(jué)得他的這樣一個(gè)考慮,有非常值得我們重視的合理之處。在這樣一個(gè)矛盾積累的過(guò)程中,也可以理解為什么往往有很多的觀察者愿意把地方政府妖魔化,因?yàn)橐恍╆P(guān)系著大家直接利益的事情,地方政府都是在第一線,要處理房屋拆遷問(wèn)題,處理分配問(wèn)題,處理當(dāng)?shù)氐谋Ｆ桨埠铜h(huán)境改造問(wèn)題,教育、醫(yī)療、文化事業(yè)的發(fā)展問(wèn)題等,都和地方政府有關(guān)。那么地方政府種種可指責(zé)之處似乎都有某些道理,但是沒(méi)有說(shuō)到根本上,沒(méi)有說(shuō)到制度建設(shè)上。我們要尋求制度建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn),實(shí)際上就是解決怎樣克服楊小凱所說(shuō)的后發(fā)劣勢(shì),把改革往前推,走出有實(shí)質(zhì)意義的步伐。這個(gè)問(wèn)題在中國(guó)現(xiàn)在困難重重。很多人說(shuō)中國(guó)漸進(jìn)改革可能已經(jīng)沒(méi)有多少空間,改革已經(jīng)進(jìn)入疲勞期,很多實(shí)際情況可能也是這樣,我們?cè)诤芏鄨?chǎng)合聽(tīng)到的是,改革的動(dòng)力現(xiàn)在很難找到了,大家都在既得利益的驅(qū)使之下,強(qiáng)調(diào)自己的階層的、部門(mén)的、團(tuán)體的、某一個(gè)利益集團(tuán)的東西,但可能有一個(gè)非常值得重視的所謂“美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示”。美國(guó)人在1880年前后,已經(jīng)開(kāi)始一個(gè)迅速發(fā)展的過(guò)程。它的經(jīng)濟(jì)總量在迅速提高,但是那個(gè)時(shí)候的美國(guó)社會(huì)生活圖景,按照王紹光教授的描述,看起來(lái)跟中國(guó)當(dāng)下的社會(huì)圖景非常相似:官員的行為受到普遍的指責(zé),不給錢(qián)不辦事,給了錢(qián)亂辦事,苛捐雜稅滿天飛;在社會(huì)生活中震撼大家的一些災(zāi)難性的事故接踵而至,接二連三,社會(huì)上很多不滿情緒表露出來(lái)。在媒體上,表現(xiàn)為對(duì)政府的很多批評(píng),面對(duì)諸如此類的這些事情,美國(guó)人是怎么樣走出混沌狀態(tài)的呢?在1880到1920年大概40年左右的時(shí)間段里面,美國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)所謂“進(jìn)步時(shí)代”,在這個(gè)時(shí)代,美國(guó)人并沒(méi)有正面展開(kāi)看起來(lái)很激進(jìn)的一個(gè)政治體制改革。美國(guó)人是從逐步建立現(xiàn)代意義的稅收制度、預(yù)算制度、現(xiàn)代意義的公眾意愿表達(dá)機(jī)制和渠道,以及建立現(xiàn)代意義的一套法律制度約束等等入手,走過(guò)了這個(gè)混沌時(shí)期。一個(gè)很具體的例子,可以說(shuō)明當(dāng)時(shí)社會(huì)受到的刺激和相關(guān)的制度建設(shè)。美國(guó)那個(gè)時(shí)候發(fā)生的三角襯衫廠大火,燒死了幾百名女工,震動(dòng)全美,而美國(guó)人對(duì)這個(gè)刺激做出的回應(yīng)是什么呢?是在法律上明確規(guī)定,任何一個(gè)多層建筑物外面,一定要配置外掛的金屬疏散梯,這個(gè)條件不具備,建筑物禁止使用。這樣的一個(gè)法律一直執(zhí)行到現(xiàn)在。這個(gè)制度嚴(yán)格執(zhí)行以后有效避免了很多火災(zāi)里面發(fā)生類似的慘痛損失(這個(gè)例子給中國(guó)人的啟示是什么呢?中國(guó)人經(jīng)歷了許多這類事故,但是現(xiàn)在我們還沒(méi)有看到一個(gè)像樣的法律制度來(lái)規(guī)定類似的一些條件)。在1913年前后,美國(guó)的個(gè)人所得稅基本成型。相對(duì)規(guī)范的個(gè)人所得稅成為處理政府和公民之間關(guān)系的最基本的分配依據(jù)。1920年前后,美國(guó)的紐約占整個(gè)國(guó)家 GDP的一大半,首先形成了現(xiàn)代預(yù)算的模板,以后迅速推廣到美國(guó)其他地方。美國(guó)的公眾輿論也越來(lái)越表現(xiàn)為對(duì)政府橫挑鼻子豎挑眼、甚至可以吹毛求疵這樣一種公眾對(duì)政府的制約。很多記者報(bào)道出政府的工作缺陷,使當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)非常生氣,說(shuō)你們這些記者的眼睛就盯著前面的一攤牛屎,把這個(gè)牛屎耙過(guò)來(lái)耙過(guò)去,結(jié)果記者們就接過(guò)這句話說(shuō),我們就是耙糞者,還組織了一個(gè)“耙糞者運(yùn)動(dòng)”,專門(mén)通過(guò)這樣的方式來(lái)制約政府,促使政府更加謹(jǐn)慎、周到地發(fā)揮它為公眾服務(wù)的職能。這樣的一個(gè)過(guò)程當(dāng)然也是受到了法律的保護(hù),就是它的新聞制度、言論自由等等。這樣的一套進(jìn)展從歷史過(guò)程來(lái)看,應(yīng)該說(shuō)發(fā)揮了非常明顯的正面效應(yīng),推動(dòng)了美國(guó)整個(gè)社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)與發(fā)展水平的提高。到了上個(gè)世紀(jì)二十年代末大蕭條來(lái)了以后,美國(guó)又出現(xiàn)了一個(gè)羅斯福新政,西方主要經(jīng)濟(jì)體在危機(jī)中的表現(xiàn)方面,美國(guó)被證明是最好的。它確切無(wú)疑地在危機(jī)之后崛起成為世界頭號(hào)強(qiáng)國(guó),一直到現(xiàn)在。當(dāng)然不能說(shuō)美國(guó)的這樣一個(gè)崛起過(guò)程就完全歸結(jié)于進(jìn)步時(shí)代,但是它顯然得到了進(jìn)步時(shí)代的這一系列制度建設(shè)的強(qiáng)有力的支持。它給我們中國(guó)人的最基本的啟示就是,在中國(guó)的政治體制改革難以得到正面推進(jìn)的情況下,我們中國(guó)人是不是也可以考慮從公共財(cái)政建設(shè)入手(各方面很難從“加強(qiáng)管理”的角度入手,來(lái)推進(jìn)理財(cái)?shù)拿裰骰⒎ㄖ苹?。首先是相關(guān)信息透明度的提高,然后是這方面一系列相關(guān)制度建設(shè),從而通過(guò)理財(cái)?shù)拿裰骰⒎ㄖ苹?拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的民主化、法制化、現(xiàn)代化。這就是中國(guó)今后怎樣進(jìn)一步深化改革方面,我認(rèn)為非常值得重視的一個(gè)打開(kāi)漸進(jìn)改革潛力空間的具體路徑。

很多人說(shuō)中國(guó)的改革現(xiàn)在進(jìn)入了一個(gè)膠著狀態(tài),很難再往前推進(jìn)了。但是如果我們找到這樣一個(gè)各方面很難拒絕的加強(qiáng)改革的切入點(diǎn)——實(shí)際上我們現(xiàn)在正在做這個(gè)事情,可看到預(yù)算透明度的提高,政府行為和預(yù)算透明度的提高相關(guān)的被公眾所評(píng)頭論足,被公眾所監(jiān)督,進(jìn)一步發(fā)展相關(guān)的民主理財(cái)、依法理財(cái)制度。我們中國(guó)這個(gè)深化改革的空間可以進(jìn)一步打開(kāi)。地方政府很多受到批評(píng)的短期行為,是和我們總體的法制化、民主化、憲政化進(jìn)程沒(méi)有得到有效配套相關(guān)的。比如土地財(cái)政——人們都在批評(píng)說(shuō),這是地方政府的一大弊病,但實(shí)際上,看看市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,人家那里地方層面的財(cái)政也是土地財(cái)政,是依靠不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收為財(cái)源支柱的。美國(guó)的地方財(cái)政即Local的層級(jí)(美國(guó)相當(dāng)于中國(guó)省的層級(jí)是州,中央級(jí)稱為聯(lián)邦),主要的支柱財(cái)源是不動(dòng)產(chǎn),即房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,叫作財(cái)產(chǎn)稅或者不動(dòng)產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅。我們現(xiàn)在的地方政府,一是地方稅體系沒(méi)有成型,這與我前面說(shuō)到的1994年以后的情況直接相關(guān),另外一方面,地方的籌資是潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則,沒(méi)有打開(kāi)規(guī)范的陽(yáng)光融資的渠道,而地方政府要貫徹自己的發(fā)展戰(zhàn)略,要想方設(shè)法拿錢(qián)怎么辦呢?沒(méi)有不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,它的這個(gè)土地財(cái)政就表現(xiàn)為在土地批租的交易環(huán)節(jié),要一次拿足,拿足以后可以支持這一屆政府出政績(jī),辦它的大事,而后面的幾屆政府都喪失了可能的資金支持來(lái)源。我們?nèi)绻堰@樣的一種籌資機(jī)制轉(zhuǎn)換到保有環(huán)節(jié)上面,地方稅體系得到了支柱,地方政府籌資的這種內(nèi)在動(dòng)因,就變成了只要專心致志優(yōu)化本地投資環(huán)境、提升本地公共服務(wù)水平,就會(huì)使地方政府轄區(qū)之內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)入升值軌道,而每隔幾年重新評(píng)定稅基(是這種保有環(huán)節(jié)稅收上必須附加的一個(gè)制度條件),那么它的財(cái)源建設(shè)就實(shí)現(xiàn)了可持續(xù)性,地方政府就可以專心致志、心無(wú)旁騖、穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)厝プ鍪袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)要求它做的事情,同時(shí)它的財(cái)源建設(shè)就伴隨著它所做事情的這個(gè)過(guò)程得到解決了。這樣一個(gè)制度提升起來(lái)、實(shí)現(xiàn)出來(lái)以后,可以說(shuō)它其實(shí)仍然是土地財(cái)政,但是那時(shí)這個(gè)土地財(cái)政的合理性就可以替代現(xiàn)在這個(gè)土地財(cái)政的不合理性。這也是在這一段時(shí)間大家都議論的房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面,我為什么特別強(qiáng)調(diào)在保有環(huán)節(jié)應(yīng)該通過(guò)制度建設(shè)形成這樣一個(gè)稅收的原因。它要配套我們分稅制的貫徹落實(shí),要配套我們中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展中城市化水平從現(xiàn)在的46%左右提高到80%左右這幾十年時(shí)間段里面一個(gè)支柱產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展,而且,它也伴隨著一個(gè)越來(lái)越需要有效發(fā)揮的再分配機(jī)制——不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收,實(shí)際上是使社會(huì)上比較富裕的一些人,更多地給國(guó)庫(kù)繳納稅收。他們有這種負(fù)擔(dān)能力。這些稅收進(jìn)入國(guó)庫(kù)以后,通過(guò)轉(zhuǎn)移支付可以去更多地資助低收入階層、弱勢(shì)群體。

第四點(diǎn),我們討論美國(guó)進(jìn)步時(shí)代財(cái)稅體系和制度建設(shè)的這個(gè)切入點(diǎn)之后,我們可以看一看,中國(guó)地方政府在這方面是不是已有它們的能動(dòng)探索。我覺(jué)得對(duì)此應(yīng)該充分地肯定。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革領(lǐng)域的特點(diǎn)就是,不光是中央政府層面有一些具有一定遠(yuǎn)見(jiàn)的人士在積極推動(dòng)改革,地方政府層面實(shí)際上也有很多人士,他們也出以公心地在推動(dòng)改革。我前面所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)人”分析模式,在這個(gè)時(shí)候,對(duì)這些敢為天下先推動(dòng)改革的這些人士身上,沒(méi)有很強(qiáng)的適應(yīng)性。官場(chǎng)的規(guī)則是多一事不如少一事,但我們地方政府層面確實(shí)有些人,他就愿意承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn),哪怕這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)可能危及到他的烏紗帽,他還是做一些他認(rèn)為應(yīng)該做的事情。約翰·納斯比特曾寫(xiě)過(guò)一本《大趨勢(shì)》,那時(shí)候,中國(guó)的各界人士都爭(zhēng)相傳看里面的內(nèi)容,到了最近一段時(shí)間,他又寫(xiě)一本《中國(guó)大趨勢(shì)》,專門(mén)討論中國(guó)問(wèn)題。他有一個(gè)說(shuō)法,中國(guó)的這個(gè)民主,是與橫向民主不同的一種縱向民主。上下互動(dòng)的制度演變,不是簡(jiǎn)單決定于西方那種大家直接投票就可以解決的橫向民主。這方面,我也不敢說(shuō)納斯比特這個(gè)分析就已經(jīng)非常嚴(yán)謹(jǐn)周到,但是里邊也確實(shí)有給我們啟發(fā)的內(nèi)容,就是中國(guó)的很多的事情是在一種上下互動(dòng)的過(guò)程中間,一些有識(shí)之士在局部、在地方試點(diǎn)上先做起來(lái)以后,再于上下互動(dòng)過(guò)程中間越來(lái)越產(chǎn)生引領(lǐng)和更大面積的影響作用。

比如,我注意到在1996年前后,全國(guó)其他地方都沒(méi)有動(dòng)的時(shí)候,河北就積極地在公共財(cái)政改革方面,推出了一系列先聲奪人的舉措。中央并沒(méi)有明確的一些改革措施,他們先動(dòng)。在東北三省,我接觸到有些財(cái)政廳的領(lǐng)導(dǎo),雖然意識(shí)到會(huì)得罪很多人,但還是非常明確地說(shuō),政務(wù)信息的公開(kāi)是大勢(shì)所趨,我們政府部門(mén)應(yīng)該把信息越來(lái)越公開(kāi)地提供給社會(huì)成員,從財(cái)政角度說(shuō),應(yīng)該發(fā)展陽(yáng)光財(cái)政。這個(gè)話可能很得罪人,他不說(shuō)這個(gè)話,大家可能還覺(jué)得這個(gè)財(cái)政廳廳長(zhǎng)比較忠厚、沉穩(wěn),他一說(shuō)這個(gè)話,有可能其他很多負(fù)面的評(píng)價(jià),會(huì)堆到他身上——他想出風(fēng)頭,他什么意圖,他想制造什么轟動(dòng)效應(yīng)使自己爭(zhēng)取進(jìn)下一屆省里的班子,種種非議之言,就會(huì)自然而然地堆到這個(gè)干部頭上來(lái)。但是他為什么要這么說(shuō)呢,無(wú)非他認(rèn)同這樣一個(gè)邏輯:公共財(cái)政建設(shè)必須要搞陽(yáng)光財(cái)政,那么陽(yáng)光財(cái)政,財(cái)政部門(mén)自己首先要革自己的命,同時(shí)也是革各個(gè)預(yù)算單位,各個(gè)部門(mén)既得利益的命。我們?cè)谝恍┑丶?jí)市里面,也有些典型,比如說(shuō),河南焦作,這是地處北方、在中國(guó)地級(jí)市里面可以稱為改革排頭兵的一個(gè)具體案例。在沒(méi)有任何上級(jí)要求的情況下,焦作市財(cái)政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人,多年來(lái),堅(jiān)持公共財(cái)政改革的各項(xiàng)開(kāi)拓性措施往前推進(jìn)?，F(xiàn)在已經(jīng)把焦作的預(yù)算在網(wǎng)上全部掛出來(lái),還發(fā)展了聽(tīng)證會(huì)形式,推進(jìn)了一系列具體的約束部門(mén)實(shí)權(quán)而加入陽(yáng)光化、公開(kāi)化制度建設(shè)因素的改革措施。還有,我前面提到公共財(cái)政邏輯上應(yīng)該追求績(jī)效。那么我們注意到,沿海發(fā)達(dá)地區(qū),如廣東佛山下面有一個(gè)南海區(qū)(過(guò)去叫南?？h,是珠三角最先活躍起來(lái)的一個(gè)區(qū)域),區(qū)的一位領(lǐng)導(dǎo)同志說(shuō),我們現(xiàn)在財(cái)力非常雄厚,而且實(shí)話實(shí)說(shuō),作為區(qū)的一把手,我的權(quán)力很少受到制約,可以有很大的自由度來(lái)干我自己想做的事情。但是,我認(rèn)識(shí)到,我應(yīng)該在歷史潮流前面,提前一步來(lái)約束自己的權(quán)力,因而要推行區(qū)內(nèi)的財(cái)政資源配置的績(jī)效考評(píng)。他認(rèn)為這樣做,我們可以更多地減少一些公眾可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn),這是一個(gè)出以公心的考慮。財(cái)政資金如果沒(méi)有績(jī)效考評(píng)壓力,有時(shí)候浪費(fèi)比較嚴(yán)重,那是一種集中的浪費(fèi)。我們過(guò)去多年知道這個(gè)事情,但是很難在這方面構(gòu)成實(shí)際的硬約束。推動(dòng)這個(gè)績(jī)效考評(píng),就是尋求硬起來(lái)的約束機(jī)制。還有在上海閔行區(qū),一位原來(lái)在大學(xué)里做法學(xué)教授的學(xué)者,走到了區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)崗位上,他就堅(jiān)定地推行提高透明度和加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)的預(yù)算管理制度改革。這些同志,我認(rèn)為他們代表著在中國(guó)現(xiàn)代化歷史過(guò)程中的一種“居高望遠(yuǎn)”或者說(shuō)是先知先覺(jué),并且出以公心來(lái)主動(dòng)限制自己的權(quán)力。這樣的一種自下而上的改革,它當(dāng)然也可能帶動(dòng)自上而下的一些呼應(yīng)。在中央政府層面,也有一些有識(shí)之士,認(rèn)識(shí)到雖然現(xiàn)在改革缺乏動(dòng)力,但并不能完全走向悲觀。有可能通過(guò)這種從管理角度切入的改革,來(lái)拉動(dòng)全局的配套改革,繼續(xù)向前發(fā)展。那么這樣一種上下互動(dòng)的縱向民主,可以越來(lái)越多地加入公眾參與——不少地方現(xiàn)在發(fā)展參與式預(yù)算,就是地方政府轄區(qū)之內(nèi)的一些重大事項(xiàng)在預(yù)算安排沒(méi)有定格之前,先讓公眾充分發(fā)表意見(jiàn),這就帶有一種民主化的很明顯的色彩。有人說(shuō),這個(gè)參與式預(yù)算,提得好像太低了——人民群眾應(yīng)該“當(dāng)家作主”而不只是“參與”,但這有唱高調(diào)的味道:我們現(xiàn)在正是通過(guò)參與式預(yù)算,在逐漸去尋找在公共資源配置里面真正由人民當(dāng)家作主的一種制度上的可能性和可持續(xù)的制度。我們應(yīng)該實(shí)事求是地承認(rèn),我們是在走向一個(gè)具有現(xiàn)代民主政治色彩的新的、綜合的現(xiàn)代化國(guó)家的過(guò)程中間。胡錦濤總書(shū)記說(shuō)得非常明確:“民主是社會(huì)主義的生命”,溫家寶總理說(shuō)得非常堅(jiān)定:“我們要堅(jiān)定不移地推進(jìn)政治體制改革”。但是中國(guó)的各個(gè)綜合部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人有誰(shuí)表過(guò)態(tài)?他們?yōu)槭裁床槐響B(tài)?是因?yàn)榈搅怂麄兡莻€(gè)層面上,作為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)者表態(tài)之后,他必須跟著拿出來(lái)這個(gè)部門(mén)管理范圍之內(nèi)怎么推進(jìn)這種政治體制改革的現(xiàn)實(shí)方案,沒(méi)有可操作的方案,他就沒(méi)法表這個(gè)態(tài)。但是要真正把這個(gè)事情做起來(lái),我們不能設(shè)想等待到了一個(gè)覆蓋一切的方案再來(lái)做。應(yīng)該有這樣的一些地方政府層面和更高層面的互動(dòng),以及更積極的公眾參與,把一些通過(guò)理財(cái)民主化、法制化這樣的管理,進(jìn)一步放大到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活民主化、法制化和整個(gè)體制通盤(pán)配套改革全局意義上來(lái)認(rèn)識(shí)與實(shí)施。所以在這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),中國(guó)模式的現(xiàn)代化趕超和增進(jìn)人民福祉的這樣一個(gè)過(guò)程中,應(yīng)該肯定在地方政府層面有這樣一批人士,他們堅(jiān)持務(wù)實(shí)的、敢為天下先的開(kāi)拓,我們各個(gè)方面在看到地方政府、當(dāng)然也包括中央政府,存在種種問(wèn)題的同時(shí),我們似乎應(yīng)該有一種更中肯的態(tài)度,來(lái)肯定這里面也存在著一些值得肯定的,應(yīng)該進(jìn)一步放大其正面效應(yīng)的行為。我們作為研究者,對(duì)于地方政府和地方公共財(cái)政,如果說(shuō)在1994年的框架之下應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)改革和發(fā)揮它應(yīng)該的、或者說(shuō)可能有的歷史貢獻(xiàn)這個(gè)方面,我們需要更多結(jié)合現(xiàn)實(shí)重大問(wèn)題做理性、客觀的分析,盡可能更多地把注意力放在具有操作性的改革和制度建設(shè)方案的推行上來(lái)。

注釋

①賈康、白景明:《基層財(cái)政解困和財(cái)政體制創(chuàng)新》,《經(jīng)濟(jì)研究》2002年第2期

②王紹光:《美國(guó)進(jìn)步時(shí)代的啟示》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2001年。

③賈康:《財(cái)政的扁平化改革和政府間事權(quán)劃分》,《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2007年12月,第11卷第6期。

④賈康、閻坤等:《完善省以下財(cái)政體制改革的中長(zhǎng)期思考》,《管理世界》,2005(8)。

⑤賈康:《正確把握大思路,配套推進(jìn)分稅制》,《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》,2005(2)。

⑥賈康:《地方政府作用與地方公共財(cái)政創(chuàng)新》,財(cái)政部科研所《財(cái)政研究簡(jiǎn)報(bào)》2010年第11期。

2010-04-19

＊本文是根據(jù)作者在華中師范大學(xué)“博雅大講堂”的演講錄音整理而成,錄音整理經(jīng)過(guò)作者本人審訂。

責(zé)任編輯 王敬堯